Het institutionele kader van de EU bestaat thans formeel uit de volgende zes ‘instellingen van de Unie’, die binnen de grenzen van hun respectievelijk bevoegdheden loyaal samen dienen te werken (artikel 13 VEU):

Titel III van het VEU (artikelen 13–19 VEU) beschrijft hun samenstelling, taken en bevoegdheden, en Deel 6 van het VwEU (artikelen 223–287 VwEU) bepaalt de werkwijze van deze instellingen. In de loop der jaren zijn bij de opeenvolgende verdragswijzigingen (zie §???) verschillende hervormingen doorgevoerd in de samenstelling, taken en werkwijze van de organen, mede in verband met de uitbreidingen van de Unie. Met name de laatstelijke wijzigingen bij het Verdrag van Lissabon heeft ingrijpend het institutionele kader van de Unie gewijzigd.

Europees Parlement

Het Europees Parlement (EP) is de volksvertegenwoordiging van de EU en wordt (sinds 1979) elke vijf jaar rechtstreeks verkozen door de kiesgerechtigde bevolking van de 27 lidstaten. Artikel 14 VEU omschrijft de samenstelling, bevoegdheden en taken van het EP, en artikelen 223 – 234 VwEU de werkwijze.

Als gevolg van het Verdrag van Lissabon schrijft het nieuwe VEU verdrag voor dat het aantal Europarlementariërs vanaf 2014 in geen geval groter kan zijn dan zevenhonderdvijftig plus de voorzitter. Bij toekomstige uitbreidingen zal dus een herschikking van het aantal zetels per lidstaat moeten plaatsvinden. Bovendien zal een minimum van 6 en een maximum van 96 zetels per lidstaat gelden, terwijl er op dit moment bijvoorbeeld 5 leden uit Malta en 99 uit Duitsland zijn. In de huidige zittingsperiode 2009-2014 bestaat het parlement nog uit 736 leden, en de huidige zetelverdeling per lidstaat is weergegeven in Tabel ???. Formeel zijn de leden van het Parlement echter niet ingedeeld naar nationaliteit maar in zeven Europese politieke fracties; zij zijn immers geen vertegenwoordigers van de lidstaten maar van de hen verkiezende EU-bevolking.

Het EP vervult drie hoofdtaken, als mede-wetgever (met de Raad van Ministers), als democratisch controleur, en als mede-begrotingsautoriteit. Als mede-wetgever geeft het Parlement adviezen en doet voorstellen voor wijziging van wetsvoorstellen van de Commissie nadat de details bekeken zijn in één van de 20 thematische commissies van het EP. Milieuvoorstellen worden bekeken door de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid.

In de loop der jaren heeft het EP haar macht en invloed aanzienlijk zien toenemen, wat juist op het milieuvlak van groot belang is geweest vanwege de reputatie van het parlement als de ‘groenste’ instelling. De invloed van het Parlement op de EU-wetgeving is steeds sterker geworden, vooral sinds het van kracht worden van de Europese Akte – al werd reeds voor die tijd ongeveer een kwart van de door het Parlement voorgestelde wijzigingen in milieu-voorstellen uiteindelijk in de EU-wetgeving opgenomen. Sinds het Verdrag van Amsterdam is het gebruik van de medebeslissingsprocedure de standaardprocedure voor de besluitvorming over milieuwetgeving, en sinds het Verdrag van Lissabon is dit zelfs als ‘gewone wetgevingsprocedure’ (artikel 294 VwEU) standaard van toepassing op nog meer beleidsterreinen, waaronder enkele met aanzienlijke milieu-relevantie zoals onderdelen van het Gemeenschappelijk visserij- en landbouwbeleid, mobiliteit/vervoer, energie, en externe handelsbeleid. Hiermee is de invloed van het EP als mede-wetgever, samen met de Raad van Ministers, nog verder toegenomen.

Europese Raad

Hoewel in artikel 13 VEU het Europees Parlement als volksvertegenwoordiger het eerste aan bod komt, is in de praktijk de Europese Raad het hoogste politieke orgaan binnen de Unie. Vreemd genoeg werd desondanks vóór de inwerkingtreding van het het Verdrag van Lissabon (2009) de Europese Raad in het verdrag niet genoemd als formele instelling van de EG/EU. In feite heeft de Europese Raad zichzelf in 1974 opgericht, en bepaalt het sindsdien in grote lijnen de bestuurlijke agenda van de EU. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt deze rol gecodificeerd en de formele positie aangepast aan de lang staande politieke realiteit. Artikel 15 VEU omschrijft de samenstelling, bevoegdheden en taken van de Europese Raad, en artikelen 235 – 236 VwEU de werkwijze in de supranationale EU-context, en artikelen 21 – 32 inzake het externe optreden van de Unie en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

De Europese Raad komt tenminste tweemaal per half jaar bijeen om ‘de nodige impulsen te geven voor de ontwikkeling van de Unie en de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten te bepalen’. Daarnaast stelt de Europese Raad ook de strategische belangen en doelstellingen vast voor het internationale optreden van de Unie (artikelen 22 en 21 VEU), en in het bijzonder voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 26 VEU). Besluiten worden in beginsel op basis van consensus genomen. De Europese Raad oefent echter, in tegenstelling tot de hierna te bespreken Raad van Ministers van de EU, géén wetgevingstaak uit.

De Europese Raad is samengesteld uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Commissie, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, en eventueel bijgestaan door de ministers van buitenlandse zaken van de lidstaten. Daarnaast heeft de Europese Raad, sinds Lissabon, een vaste voorzitter, die voor een periode van tweeënhalf jaar verkozen wordt door de leden, en éénmaal herkiesbaar is. Voorheen werd de voorzittersrol van de Europese Raad vervuld door het staatshoofd of de regeringsleider van de lidstaat die het halfjaarlijks roulerend Voorzitterschap van (de Raad van Ministers van) de Unie bekleedde.

Met de nieuwe vaste voorzittersfunctie (met name in de beginperiode in de media ten onrechte ook wel aangeduid als de ‘president van Europa’) krijgt de EU er een nieuw ‘gezicht’ bij, naast de voorzitter van de Commissie en het staatshoofd of de regeringsleider van de lidstaat die het halfjaarlijks roulerend Voorzitterschap bekleedt. Hoe deze gemengde vertegenwoordiging (waarbij in externe betrekkingen ook nog de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor het Buitenlands Beleid een rol zal spelen) in de praktijk zal uitwerken zal de praktijk moeten leren. Wel is bij het instellen van de Voorzittersfunctie van de Europese Raad de rol van het roulerend Voorzitterschap van de Unie aangepast en beperkt tot met name het voorzitten van de thematische Ministerraadsbijeenkomsten.^[15]

Europese Commissie

In simpele termen voert de Commissie het dagelijkse bestuur van de EU. Haar rol en positie is echter gecompliceerder dan dit doet vermoeden, en bestaat uit combinaties van uitvoerende, controlerende, wetgevende en vertegenwoordigende functies. De Commissie is als ‘hoeder van de Verdragen’ belast met het toezicht op de naleving en de correcte toepassing en uitvoering van het Europees recht en beleid, en indien noodzakelijk de handhaving daarvan (artikel 17 VEU juncto 258 VwEU). Daarnaast heeft zij een uitvoerende rol terzake van de EU begroting en het EU mededingingsbeleid, en is zij (mede-)verantwoordelijk voor de externe vertegenwoordiging van de Unie.^[16] In het EU wetgevingsproces vervult de Commissie een sleutelrol, vanwege haar formele (vrijwel) exclusieve recht van initiatief voor wetgevingsvoorstellen,^[17] al zijn deze in sommige gevallen feitelijk door adviescommissies en werkgroepen ontwikkeld. Ook werkt de Commissie in voorkomende gevallen kaderwetgeving nader uit in details. Met name in het kader van deze laatste taak, en bij andere gedelegeerde en uitvoeringstaken, wordt de Commissie, in gevallen voorzien bij secundaire wetgeving, bijgestaan door comité’s van ambtelijke vertegenwoordigers van de lidstaten met technische expertise op het specifiek deelgebied. Deze comité-procedure – ook wel comitologie genoemd – wordt hieronder nader besproken in § ???.

Artikel 17 VEU omschrijft de samenstelling, bevoegdheden en taken van de Commissie, en artikelen 244 – 250 VwEU de werkwijze.

De Commissie bestaat uit 27 leden,^[18] die Commissarissen genoemd worden. De leden worden door het Europees Parlement en de Europese Raad benoemd voor een periode van vijf jaar (met de mogelijkheid tot herbenoeming), en leggen gezamenlijk verantwoording af aan het EP.^[19] Hoewel iedere lidstaat één lid mag voordragen, vertegenwoordigen deze Commissarissen hun ‘eigen’ lidstaat niet. De Commissie heeft immers als taak het bevorderen van het algemeen belang van de Unie, en oefent daarom haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk uit, zonder instructies van de lidstaten. Iedere Commissaris heeft een specifieke beleidsportefeuille en een gespecialiseerd ambtenarenapparaat verdeeld over de 27 thematische Directoraten-Generaal (DG’s), ieder geleid door een Directeur-Generaal. Het DG Milieu is relatief klein, met ruim 500 ambtenaren, na in 1973 begonnen te zijn als een team van vijf milieubeleidsmedewerkers binnen het DG-Industrie. Het totale aantal Commissieambtenaren ligt rond de 32.000.

Zoals gezegd is er bij de installatie van de nieuwe Commissie Barroso II een reorganisatie doorgevoerd binnen de Commissie, waarbij milieubeleid is ‘herverdeeld’ over verschillende DG’s. Op 17 februari 2010 meldde de Commissie dat er besloten was een nieuw Directoraat-generaal Klimaat op te zetten, en werd er dus een Europees Commissaris aangesteld voor Klimaat (Connie Hedegaard). Een aantal andere activiteiten die voorheen onder het Directoraat-generaal Milieu vielen werden toebedeeld aan andere Directoraten binnen de Commissie. Biotechnologie, pesticiden en gezondheid vallen onder de DG Gezondheid en Consumenten (DG SANCO) en de DG Humanitaire hulp (ECHO) neemt verantwoordelijkheden voor civiele bescherming over.

Omdat besluitvorming binnen de Commissie formeel geschiedt door alle Commissarissen gezamenlijk als ‘College’, kunnen interne onderhandelingen en compromissen invloed hebben op wetgevingsvoorstellen en beleidslijnen, hetgeen zeker op het milieuvlak in de loop der jaren te merken is geweest.

Raad van Ministers van de Europese Unie

De Raad van Ministers van de EU, meestal Raad van Ministers of kortweg de Raad genoemd, dient duidelijk onderscheiden te worden van de hierboven besproken Europese Raad. Waar de laatste het hoogste politieke orgaan binnen de Unie is, vormt de Raad (van Ministers) de belangrijkste wetgevende macht (samen met het EP). Ook is de Raad samen met het EP de begrotingsautoriteit van de Unie, en vervult hij uitvoerende beleidsfuncties.

Artikel 16 VEU omschrijft de samenstelling, bevoegdheden en taken van de Raad, en artikelen 237 – 243 VwEU de werkwijze.

De Raad bestaat uit de relevante ministers uit de nationale regeringen van de lidstaten, die de belangen van hun lidstaat behartigen en gemachtigd zijn deze in onderhandelingen en stemmingen te binden. Hoewel er in juridische zin slechts één Raad bestaat, opereert deze instelling feitelijk als tien thematische Raadsformaties, waarvan één voor milieu:^[20]

De milieuministers vergaderen doorgaans vier keer per jaar formeel als ‘Milieuraad’, en beleggen meestal daarnaast nog twee informele bijeenkomsten in het land van het roulerend Voorzitterschap.

De Raad neemt besluiten bij eenparigheid van stemmen, gekwalificeerde meerderheid (met name voor buitenlands beleid, defensie, justitiële en politiële samenwerking en fiscaal beleid), of gewone meerderheid van stemmen (alleen voor procedurebesluiten), afhankelijk van de wettelijke basis van het voorliggende voorstel. In praktijk wordt echter altijd naar consensus gestreefd. Tegenwoordig is stemming bij gekwalificeerde meerderheid de norm geworden (artikel 16, lid 3, VEU). Het systeem van stemming bij gekwalificeerde meerderheid is bij de verschillende verdragswijzigingen vaak en grondig herzien, met name op het punt van het relatieve gewicht van stemmen van iedere lidstaat. Krachtens het Verdrag van Lissabon geldt vanaf 1 april 2017 een nieuw systeem van ‘dubbele meerderheid’ van zowel lidstaten als bevolking voor deze stemmodaliteit, waarbij minimaal 55% van de lidstaten (d.w.z. 15) vereist is, én bovendien dat deze lidstaten minimaal 65% van de inwoners van de EU vertegenwoordigen (artikel 16, lid 4, VEU).

Voor een blokkerende minderheid moet (in beginsel)^[21] ten minste vier lidstaten tegenstemmen.

Dit systeem wordt overigens al vanaf 1 november 2014 ingevoerd, maar in de overgangsfase tot 2017 kan iedere lidstaat een bindend beroep doen op het oude stemsysteem.^[22] Voorlopig geldt dus nog het oude systeem, waarbij de stemmen van de lidstaten zoals weergegeven in Tabel ??? worden gewogen op grond van de omvang van hun bevolking (na correctie, waardoor kleine lidstaten relatief overbedeeld worden, en de grote licht ondervertegenwoordigd zijn).

NB: Een gekwalificeerde meerderheid vereist thans tenminste 255 stemmen van het totale mogelijke aantal van 345 (d.w.z. 73,9%), uitgebracht door een enkelvoudige meerderheid van lidstaten (d.w.z. minimaal 14 van de 27, zij het dat een lidstaat kan verzoeken te verifiëren dat deze gezamenlijk minimaal 62% van de totale bevolking van de EU representeren). Een beslissing kan dus geblokkeerd worden door 91 stemmen (b.v. drie grote landen plus één klein land).

Stemmen bij gekwalificeerde meerderheid is dus inmiddels de standaardprocedure, ook voor milieumaatregelen. Wel is eenparigheid van stemmen vereist in geval van milieugerelateerde voorzieningen met een fiscaal karakter, stedelijke en plattelandsplanning, landgebruik (uitgezonderd afvalbeheer en maatregelen van algemene aard), waterbeheer en maatregelen die van grote invloed zijn op de keuze van een lidstaat van zijn energiebronnen en de structuur van zijn energievoorziening.

Het Voorzitterschap van de Raad rouleert elke zes maanden tussen de lidstaten (zie Tabel ??? voor de indeling tot 2019). Het is de verantwoordelijkheid van de Voorzitter (in overleg met de Commissie) de Raadsvergaderingen voor te zitten en de agenda te bepalen, evenals voor de ‘voorportalen’ van de Raad: de vergaderingen van het Coreper en de Raadswerkgroepen (zie hierna). Dit geldt echter niet voor de formatie Buitenlandse Zaken, die wordt namelijk voorgezeten door de hierboven besproken Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Voorheen maakte het voorzitten van de Europese Raad ook deel uit van de taken van het roulerend Raadsvoorzitterschap, maar sinds het Verdrag van Lissabon is hiervoor binnen de Europese Raad zelf een vaste voorzitter voor benoemd.

Voorportalen

Alle werkzaamheden van de Raad worden voorbereid of gecoördineerd door het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper), dat is samengesteld uit de (plaatsvervangend) ambassadeurs van de Permanente Vertegenwoordiging (PV) van de lidstaten in Brussel en vertegenwoordigers van de Commissie. De werkzaamheden van het Coreper worden op hun beurt voorbereid door Raadswerkgroepen (RWG), waar milieuattachés van de PV (in het geval van Nederland bijgestaan door een beleidsambtenaar uit Den Haag) in het bijzijn van de Commissie met elkaar onderhandelen. Als in de RWG in hoofdlijnen overeenstemming is bereikt over het voorstel of er zijn onoverkomelijke knelpunten die alleen op hoger niveau kunnen worden opgelost, dan gaat het voorstel door naar het Coreper.

In Den Haag worden de instructies voor de milieuattachés die Nederland vertegenwoordigen in Raadswerkgroepen interdepartementaal afgestemd door de CIM (Coördinatiecommissie Internationale Milieuvraagstukken). Overigens bestaat een dergelijk gremium alleen op het beleidsterrein van IenM. De instructies voor de (plaatsvervangend) ambassadeurs in de Corepers worden in Den Haag voor alle beleidsterreinen interdepartementaal afgestemd in het PVi-overleg (Permanente Vertegenwoordiging-instructie).

Naast de hierboven beschreven formele ‘instellingen’ voorzien de verdragen (artikel 13, lid 4, VEU en artikel 300 VwEU)ook in andere belangrijke organen binnen de EU, met name de adviesorganen het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), en het Comité van de Regio’s, en de Europese Investeringsbank.

Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is een invloedrijk tripartite adviesorgaan dat is samengesteld uit vertegenwoordigers werkgevers, werknemers en het maatschappelijk middenveld, name sociaal-economische en culturele organisaties en burger- en beroepsorganisaties. De samenstelling, bevoegdheden, taken en werkwijze van het EESC staan vermeldt in artikelen 301– 304 VwEU. Het aantal leden van het Comité bedraagt niet meer dan 350, die voor vijf jaar benoemd worden door de Raad na raadpleging van de Commissie (met mogelijkheid tot herbenoeming). De leden oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk uit in het algemeen belang van de Unie, en zijn niet gebonden door enig imperatief mandaat vanuit ‘hun’ lidstaten. Het Comité brengt advies uit over EU wetgevingsvoorstellen en beleidsinitiatieven hetzij volgens voorschrift uit het Verdrag dan wel op verzoek van het Europees Parlement, van de Raad of van de Commissie. Het kan daarnaast ook eigener beweging bijeenkomen en op eigen initiatief advies uitbrengen aan de instellingen.

Comité van de Regio’s (CoR)

Het Comité van de Regio’s (CoR) bestaat uit vertegenwoordigers van de regionale en lokale gemeenschappen die in een regionaal of lokaal lichaam gekozen zijn of politiek verantwoording verschuldigd zijn aan een gekozen vergadering. De samenstelling, bevoegdheden, taken en werkwijze van het CoR staan vermeldt in artikelen 305 – 307 VwEU. Het aantal leden van het Comité bedraagt niet meer dan 350, die voor vijf jaar benoemd worden door de Raad na raadpleging van de Commissie (met mogelijkheid tot herbenoeming). Zij kunnen slechts lid zijn zolang hun lokale of regionale politieke mandaat loopt, daarna worden zij per direct vervangen. Teven kunnen zij niet gelijktijdig lid zijn van het Europees Parlement. De leden oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk uit in het algemeen belang van de Unie, en zijn niet gebonden door enig imperatief mandaat vanuit hun lokale, regionale of nationale bestuurslagen. Het Comité brengt advies uit over EU wetgevingsvoorstellen en beleidsinitiatieven, in het bijzonder die welke grensoverschrijdende samenwerking betreffen, hetzij volgens voorschrift uit het Verdrag dan wel op verzoek van het Europees Parlement, van de Raad of van de Commissie. Het kan daarnaast ook eigener beweging bijeenkomen en op eigen initiatief advies uitbrengen aan de instellingen.

Europese Investeringsbank (EIB)

De leden en aandeelhouders van de Europese Investeringsbank (EIB) zijn de lidstaten van de EU. De EIB is een als beleidsgestuurde bank zonder winstoogmerk die langetermijnleningen verstrekt aan zowel de publieke als aan de particuliere sector voor de financiering van projecten van Europees belang, waaronder ook milieu-, klimaat- en duurzaamheidsprojecten, maar ook energie; cohesie en convergentie van EU-regio's; ondersteuning van het midden- en kleinbedrijf; onderzoek, ontwikkeling en innovatie; en vervoer. Alle door de EIB gefinancieerde projecten dienen de EU-doelstellingen te helpen realiseren, economisch, financieel, technisch én milieukundig verantwoord te zijn, en moeten andere financieringsbronnen helpen aantrekken. De EIB opereert niet alleen binnen de EU, maar is wereldwijd actief in ongeveer 140 landen waarmee de EU samenwerkingsovereenkomsten heeft. De EIB steunt ook duurzame ontwikkeling in landen die lid van de EU willen worden, in de buurlanden ten zuiden en oosten van de EU en in partnerlanden elders. De bepalingen in het Verdrag over de EIB zijn artikelen 308 – 309 VwEU.

Daarnaast zijn er enkele instellingen, alhoewel niet expliciet vereist op grond van de Verdragen, die speciaal zijn opgericht om bij te dragen aan de ontwikkeling van het Gemeenschappelijk milieubeleid.