Een Verordening is rechtstreeks toepasselijk recht in de lidstaten en is verbindend in al haar onderdelen. Daarom worden Verordeningen meestal gebruikt voor tamelijk specifieke doelen zoals financiële zaken en het dagelijks beheer van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, of uiterst technische voorschriften waarbij uniforme interpretatie en toepassing van belang is. Mede in dat laatste kader wordt het instrument van de Verordening ook steeds meer toegepast bij milieu-onderwerpen.

Een Richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar laat de keuze van vorm en middelen in grote mate aan de lidstaten. Waar Verordeningen gericht zijn op het bereiken van uniformiteit (en in die zin het meest waarlijk ‘Europese’ instrument genoemd zou kunnen worden) beoogt men met een Richtlijn een zekere harmonisatie van de nationale wet- en regelgeving, waarbij een zekere flexibiliteit en autonomie aan de lidstaten gegund blijft. Daardoor is de Richtlijn het meest geëigende instrument voor meer algemene doeleinden, vooral als er enige flexibiliteit vereist is om rekening te kunnen houden met bestaande nationale procedures of administratieve systemen. Het is dan ook het meest gebruikte instrument voor milieu-aangelegenheden. Hiermee is echter ook een belangrijke zwakke plek van het EU-milieubeleid aan de orde: de implementatie en handhaving van Richtlijnen is over het algemeen problematisch, en het milieubeleid steekt hier als sector in negatieve zin boven het Europese gemiddelde uit. Aangezien Richtlijnen in beginsel pas volledig juridisch effect kunnen sorteren wanneer zij door de lidstaten zijn omgezet en toegepast in de nationale rechtsorde, vorm de gebrekkige implementatiepraktijk een groot obstakel voor effectief EU-milieubeleid. Deze problemen worden deels ondervangen door de door het EUHvJ ontwikkelde doctrines als ‘directe werking’ en ‘staatsaansprakelijkheid’ (zie § ???). Hierdoor is uiteindelijk in de praktijk het onderscheid tussen Verordeningen en Richtlijnen niet helemaal zo uitgesproken als het Verdrag suggereert.

Een Besluit is verbindend in al zijn onderdelen; indien de adressaten worden vermeld is het alleen voor hen verbindend. In deze zin onderscheid het nieuwe instrument ‘Besluit’ zich van de bij Lissabon vervangen instrumentvorm ‘Beschikking’: deze was per definitie slechts verbindend voor degenen tot wie zij was gericht. Op milieugebied zijn Beschikkingen (voortaan Besluiten) tot nu toe vooral gebruikt in verband met internationale verdragen en bepaalde procedurele zaken, maar ook voor uitvoeringshandelingen door de Commissie (vaak middels comitologie). In deze context dienen vooral opmerking de toelatingsbeschikkingen (voortaan Besluiten) van de Commissie voor introductie van genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s) op de EU markt en voor GGO producten als levensmiddelen en diervoeders (zie § § ??? en § ???). De nieuwe vorm van het Besluit zal naar verwachting vaker toepassing vinden in de milieusfeer, vooral in de vorm van uitvoeringshandelingen door de Commissie.

De instrumentkeuze is niet in alle gevallen vrij aan de instellingen; in sommige gevallen schrijven de Verdragen voor de uitvoering van bepaalde bevoegdheden specifiek voor welk instrument gebruikt moet worden. In algemene zin geldt dat bij gedeelde bevoegdheden (tussen EU en lidstaten), zoals bij milieubeleid het geval is, vaker gebruik gemaakt wordt van Richtlijnen, omdat dit vaak beter tegemoetkomt aan het beginsel van subsidiariteit (zie § ???).

Richtlijnen vereisen gewoonlijk dat de lidstaten binnen een bepaalde termijn een verklaring afgeven waarin zij de wet- en regelgeving en administratieve maatregelen vermelden welke formele uitvoering geven aan de Richtlijn of deze in nationaal recht omzetten. Deze zogenaamde ‘notificaties van omzettingsmaatregelen’, samen met de departementale circulaires aan de relevante administratieve instanties (zoals het lokaal gezag), vormen het basismateriaal voor een beoordeling van het effect van Richtlijnen op nationale wet- en regelgeving. Een aanvullende bron van informatie zijn de zogenaamde ‘met redenen omklede adviezen’ die door de Commissie aan de regering van een lidstaat worden gestuurd in geval zij van mening is dat een bepaalde Richtlijn niet volledig wordt nageleefd.

Een Richtlijn is bindend voor wat betreft de resultaten die moeten worden bereikt, bijvoorbeeld het voldoen aan bepaalde standaarden voor een bepaalde datum, terwijl aan de lidstaten wordt overgelaten om de methode te kiezen. Voor volledige implementatie van een Richtlijn is het niet alleen nodig dat een lidstaat de noodzakelijke wet- en regelgeving tot stand heeft gebracht en adminstratieve voorzieningen heeft getroffen, maar ook ervoor zorg draagt dat de doelen van de Richtlijn in de praktijk worden gehaald. Er kan dus een onderscheid worden gemaakt tussen formele naleving en uitvoering in de praktijk, alhoewel deze twee elkaar soms overlappen. Zo kan bijvoorbeeld de aanwijzing van een bestaande instantie als ‘bevoegd gezag’ om bepaalde taken op basis van de Richtlijn uit te voeren worden beschouwd als een formele stap, maar het oprichten van een nieuwe instantie met bijbehorende staf en budget tevens als een praktische stap.

Het is mogelijk dat er formeel gezien wel sprake is van naleving maar in praktische zin niet, en ook kan het omgekeerde het geval zijn. Luxemburg had bijvoorbeeld aangegeven dat zij de Richtlijn betreffende titaandioxide-afval (§ ???) in formele zin naleefde door een regeling uit te vaardigen die grotendeels de tekst van de Richtlijn herhaalde. Er is echter geen sprake van naleving in de praktijk aangezien er in Luxemburg geen titaandioxide wordt geproduceerd. Omgekeerd is het in Groot-Brittannië voorgekomen dat de Richtlijnen inzake de samenstelling van wasmiddelen (§ ???) en het zwavelgehalte van brandstoffen (§ ???) lange tijd niet werden nageleefd in formele zin omdat de Britse regelgeving lang op zich liet wachten. De Britse regering betoogde echter dat het hier alleen een vormgebrek betrof aangezien de betrokken industrieën vrijwillig de benodigde stappen hadden genomen om aan de eisen te voldoen.

Alhoewel de lidstaten gewoonlijk verplicht zijn om de Commissie te informeren door middel van de ‘notificaties van omzettingsmaatregelen’ over de stappen die zij hebben gezet ter formele implementatie en de Commissie de verplichting heeft toe te zien dat de genomen maatregelen afdoende zijn, is er meestal geen verplichting om de Commissie te informeren over de praktische uitvoering, noch beschikt de Commissie over een inspectie die in staat is te controleren wat er gebeurt. Het belang van de Gemeenschap reikt echter verder dan alleen de formele naleving en de Commissie heeft er een gewoonte van gemaakt om, in de gevallen dat haar aandacht daarop wordt gevestigd, lacunes in de praktische uitvoering te onderzoeken. Zo bevatten de meeste Richtlijnen vereisten inzake regelmatige rapportages aan de Commissie. Een nadere beschouwing van deze rapporten kan de praktische effecten van een Richtlijn aan het licht brengen. Verder kan informatie over de praktijk van beleid worden verzameld door de raadpleging van betrokkenen, zowel adressanten als geadresseerden van beleid.

Het uiteindelijke doel van de milieuwetgeving van de Gemeenschap is natuurlijk de bescherming of de verbetering van het milieu; het gaat er niet alleen om het gedrag van overheid, industrie en publiek te beïnvloeden. Het is echter moeilijk om een bepaald milieu-effect toe te schrijven aan een bepaald stuk wetgeving, zelfs wanneer het laatste tot doel had een dergelijk effect te bewerkstelligen. De beperkingen waaraan de informatievoorziening aan de Commissie onderhevig is, zijn toegelicht in een rapport van het Europese Milieu-agentschap (EEA) uit 2001.^[38]

In dit Handboek wordt een effect op de toestand van het milieu aangegeven indien het aannemelijk is dat er een oorzakelijk verband is tussen de EU regelgeving en het milieu-effect. Er is echter niet getracht om een kwantitatieve beoordeling te geven. Op een vergelijkbare, kwalitatieve, wijze is aandacht geschonken aan de financiële effecten, maar er is geen systematische poging gedaan om de kosten van de uitvoering van het EU milieubeleid te bepalen voor wie dan ook, zij het de lidstaat, de onderneming of het bevoegd gezag.

In november 2008 presenteerde de Commissie haar ‘nieuwe strategie voor de tenuitvoerlegging van milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap’.^[39] De vorige mededeling van de Commissie over dit onderwerp dateerde alweer uit 1996.^[40] In de nieuwe strategie zet de Commissie uiteen hoe EU-milieuwetgeving beter en effectiever kan worden uitgevoerd door een combinatie van middelen.Concreet stelt de Commissie dat bij de opstelling van wetgeving aan de hand van effectbeoordelingen en raadplegingen in kaart moet worden gebracht wat de meest efficiënte manier is om milieudoelstellingen te realiseren. Vervolgens zal de nadruk worden gelegd op het voorkomen van inbreuken, waarbij met name de lidstaten zullen worden bijgestaan om tijdig nationale en regionale wetgeving en andere maatregelen aan te nemen die volledig en juist zijn. Tegelijkertijd zal de Commissie de specifieke preoccupaties van de Europese burgers aanpakken door te ijveren voor oplossingen op nationaal en regionaal niveau, een beroep te doen op het verbeterde probleemoplossingsmechanisme en zelf milieudeskundigen te detacheren naar de lidstaten, in eerste instantie op proefbasis. Aan de hand van een reeks criteria zullen die inbreuken worden geselecteerd die bijzonder veel aandacht vereisen en waarvoor in voorkomend geval het HvJEU om voorlopige maatregelen kan worden verzocht. Tot slot is het ook de bedoeling om een sterkere dialoog te voeren met het Europees Parlement, de burger en belanghebbende partijen, en waar nodig de aanpak van de Commissie te verfijnen.

Door gebruik te maken van een mix van instrumenten, zou de Commissie met deze strategie in staat moeten zijn haar werkzaamheden op het gebied van nalevingsbevordering en handhaving efficiënter en doelgerichter te organiseren, beter in te spelen op de preoccupaties van de burger en belanghebbende partijen en beter tegemoet te komen aan de uitdagingen in onlangs toegetreden lidstaten alsook in uitbreidingslanden. De effectiviteit van de strategie zal worden geëvalueerd en de Commissie zal zo nodig verdere maatregelen voorstellen om een betere tenuitvoerlegging van de EG-milieuwetgeving te verzekeren.

Zoals in § ??? reeds is vermeld, zijn Richtlijnen bindend voor wat betreft de resultaten die moeten worden behaald, maar is het aan de lidstaten toegestaan om voor de implementatie de meest geëigende mechanismen en procedures te kiezen. Het is dus noodzakelijk dat de voorzieningen van een Richtlijn worden omgezet in nationaal recht uiterlijk op de datum die in de wetgeving is bepaald (formele naleving) en dat de resultaten die zijn gespecificeerd in de Richtlijn in de praktijk worden behaald (naleving in de praktijk). Op basis van EU wetgeving zijn lidstaten vaak verplicht om een bevoegd gezag aan te wijzen dat verantwoordelijk is voor de praktische voorwaarden voor implementatie en voor de controle op de naleving van de wettelijke vereisten en voor de handhaving in geval de wet wordt geschonden.

Het bevoegd gezag verschilt afhankelijk van het onderwerp dat in behandeling is. Op centraal niveau is het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM; voorheen Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – VROM) de eerst verantwoordelijke als het gaat om milieu-onderwerpen. Er is echter een aantal onderwerpen met milieu-relevantie dat onder de competentie van andere ministeries valt. Zo worden energie-onderwerpen, natuurbeheer en landbouw behandeld door het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I; voorheen Economische Zaken – EZ, respectievelijk Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, LNV), water- en verkeersonderwerpen ook door het ministerie van IenM (maar voorheen Verkeer en Waterstaat, V&W), en gezondheidsonderwerpen door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Op regionaal en lokaal niveau spelen provincies, gemeenten en waterschappen een belangrijke rol bij de implementatie. De regionale milieu-inspecties oefenen toezicht uit op de taakuitoefening door de lagere overheden.

Het ‘Blauwe Boekje’^[41] bevat uitgebreide informatie over de implementatiefase van de Europese milieuregelgeving in Nederland en de rol van de dossierteams daarbij.

In juli 2001 kondigde de Commissie veranderingen in EU beleidsinstrumenten en beleidsprocedures aan in het Witboek over ‘Europese governance’.^[46] Dit witboek bevat een serie maatregelen ter verhoging van het democratisch gehalte van de EU beleidsaanpak die zijn gebaseerd op vijf beginselen, namelijk openheid, participatie, verantwoordingsplicht, doelstreffendheid en samenhang. Het uitgangspunt van het Witboek is dat wetgeving slechts een onderdeel vormt van een groter geheel, waarbij formele regels worden gecombineerd met andere niet-bindende instrumenten zoals aanbevelingen, richtsnoeren of zelfs zelfregulering binnen een gemeenschappelijk afgebakend kader.

In juni 2002 zijn gedetailleerde voorstellen voor de verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de EU wetgeving door de Commissie gepubliceerd. In het Actieplan “Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving” worden maatregelen opgesomd die de Commissie, de Raad, het Europees Parlement en de lidstaten zouden kunnen nemen.^[47] Verder behandelt het Actieplan de beleidsvorming, het wetgevende proces van de EU, en de omzetting en de praktische uitvoering van EU milieubeleid door de nationale autoriteiten. Ongeveer tegelijkertijd zijn twee andere mededelingen gepubliceerd, die betrekking hebben op minimum eisen inzake de raadpleging van belanghebbenden door de Commmissie^[48] en de ontwikkeling van een systeem van integrale effectbeoordeling van voorstellen van de Commissie.^[49]

Aan de ‘verbeterde regelgevingsstrategie’ van de EU, en het gebruik van een brede beleidsmix inclusief niet-wetgevende beleidsinstrumenten, heeft naast het Witboek Europese Governance ook de Lissabon Strategie een belangrijke bijdrage geleverd (zie § ???1). In 2001, na de top in Göteborg, werd een milieudimensie gegeven aan het zogeheten ‘Lissabon proces over sociale en economische hervormingen’, bedoeld om van de EU de meest dynamische en duurzame kenniseconomie in de wereld te maken. Echter, zeker na herziening van het Lissabon proces in 2005 kregen werkgelegenheid en groei prioriteit over milieu- en duurzaamheidsdoelstellingen. Implementatie van de hervormingen onder het Lissabon proces verliep ongelijk en meer concreet resultaat in de praktijk werd nodig geacht. Toch heeft het proces via zijn milieudimensie deels bijgedragen aan een aansporing in beleid op het gebied van klimaatverandering en duurzame groei. Een duidelijker koppeling met andere EU-instrumenten zoals de strategie voor duurzame ontwikkeling is terug te vinden in de EU 2020 Strategie (zie § ???).

Met de prioriteitswijziging in de Lissabon strategie van milieu- en duurzaamheid naar werkgelegenheid en economie, kreeg ook de ‘verbeterde regelgevingsstrategie’ van de EU een andere dimensie, met vooral aandacht voor het creeëren van een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijven en het stimuleren van werkgelegenheid, innovatie en investeringen in de Europese economie. Met het oog hierop kreeg de vereenvoudiging van EU regelgeving meer tot doel het bewerkstelligen van kostenbesparing, en het verwijderen van onnodige drempels en beperkingen. Voor de periode 2005-2008 werd door de Commissie een lijst met sectorale prioriteiten vastgesteld voor de vereenvoudiging en herziening van zo’n 300 specifieke Richtlijnen en Verordeningen, onder meer in milieu-relevante gebieden als afval, industriële emissies (IPPC, grote stookinstallaties, vluchtige organische stoffen, etc), landbouw, energie, visserij, en maritiem transport.^[50] Dit ‘vereenvoudigingsprogramma’ wordt jaarlijks geactualiseerd met nieuwe en aanvullende wetgeving die vereenvoudiging vereist, en breidt zich in toenemende mate uit over alle EU beleidsteereinen. Het meest recente voortgangsverslag, van januari 2009, geeft een positief beeld van de uitvoering van de strategie.^[51]

In 2010 is het tienjarige Lissabon proces ten einde gekomen. Voor de periode volgend op de Lissabonstrategie tot 2020, heeft de Raad in juni 2010 de ‘Europa 2020 Strategie’^[52] vastgesteld, met als eerste prioriteit het versnellen van de klim uit de economische crisis (zie verder § ???). Wat betreft de regelgevings-vereenvoudiging agenda wordt hierin het nieuwe begrip ‘beginselen van slimme regelgeving’ geïntroduceerd. In concrete termen betekent dit onder meer de overweging om vaker te kiezen voor verordeningen dan voor richtlijnen, te zorgen voor evaluatie achteraf van bestaande wetgeving, markttoezicht uit te oefenen, de administratieve lasten te verminderen, fiscale belemmeringen weg te nemen, het bedrijfsklimaat te verbeteren (met name voor het midden- en kleinbedrijf) en ondernemerschap te bevorderen. Daarnaast organiseerde de Commissie van april tot juli 2010 een (online) raadpleging van belanghebbenden over ‘slimme regelgeving’.^[53] De raadpleging richt zich op zowel het verbeteren van bestaande wetgeving, als ook het optimaal gebruikmaken van nieuwe initiatieven. De nadruk wordt erop gelegd dat ‘slimme regelgeving gaat niet over meer of minder wetgeving, maar wel over resultaten bereiken met een minimum aan rompslomp.’

In oktober 2010 publiceerde de Commissie de mededeling ‘Slimme regelgeving in de EU’,^[54] waarin zij verklaart hoe de kwaliteit van EU regelgeving moet worden verbeterd. Vanuit het centrale uitgangspunt dat ‘slimme regelgeving ervoor moet zorgen dat Europese wetgeving ten goede komt aan mensen en bedrijven’, worden een aantal beleidsvoornemens gepresenteerd. De mededeling bevat maatregelen op drie gebieden om tot regelgeving van optimale kwaliteit te komen. Ten eerste zal de Commissie zich richten op de hele beleidscyclus door meer aandacht te schenken aan de evaluatie van bestaande wetgeving en beleid. De daaruit voortvloeiende bevindingen zullen samen met effectbeoordelingen de kern vormen van het ontwerp van nieuwe of herziene regelgeving. Ten tweede zal de Commissie wetgeving duidelijker en toegankelijker maken en actief met de lidstaten en de EU instellingen samenwerken om ervoor te zorgen dat de agenda door alle actoren actief wordt uitgevoerd. Ten derde zal de Commissie de inspraak van burgers en andere belanghebbenden versterken.

Actuele ontwikkelingen en achtergrondinformatie zijn te vinden op de thematische ‘Beter wetgeven’ website van de Europese Commissie.^[55]

De milieuactieprogramma’s hebben twee belangrijke functies. Ze bevatten specifieke voorstellen voor wetgeving die de Commissie van plan is in de komende paar jaar in te dienen, en ze bieden de gelegenheid om gedachten te wisselen over het milieubeleid in het algemeen en nieuwe richtingen voor de toekomst te suggereren. De eerste vijf actieprogramma’s hadden geen formele rechtskracht. Als gevolg van het Verdrag van Maastricht van 1992 heeft het zesde Milieuactieprogramma (6^e MAP) echter voor het eerst de vorm van een bindend besluit, vastgesteld niet door de Commissie maar gezamenlijk door de Raad van Ministers en het Europese Parlement op basis van de medebeslissingsprocedure (zie § 2.5).

Het 6^e Milieuactieprogramma, dat is ingediend door de Commissie in januari 2001^[56] en vastgesteld in mei 2002,^[57] vormt een afspiegeling van de juridische en politieke consequenties van de medebeslissingsprocedure, en omvat voor het eerst een formele verbintenis door alle instellingen van de EU.

Het bestaat uit een besluit van 12 artikelen en richt zich op de volgende vier ‘prioritaire onderwerpen’:

Verder worden in het 6^e MAP ‘strategische actielijnen’ voor het EU-milieubeleid voorgesteld, waaronder:

In tegenstelling tot het 5^e MAP worden de milieuproblemen in het 6^e MAP vooral thematisch in plaats van sectoraal benaderd. Er worden geen nieuwe doelstellingen of concrete tijdschema’s voor nieuwe wetgevingsvoorstellen voorgesteld. Dit wordt overgelaten aan de besluitvorming die zal plaatsvinden in het kader van de zogenaamde thematische strategieën die worden ontwikkeld in overleg tussen verschillende onderdelen van de Commissie en belanghebbenden uit het veld. Deze zeven thematische strategieën hebben betrekking op:

Krachtens artikel 4, lid 4 van het 6^e MAP moesten de thematische strategieën uiterlijk binnen 3 jaar (d.w.z. vóór juli 2005) vastgesteld worden, ‘zo nodig’ in de vorm van een bindend besluit van het Europees Parlement en de Raad op basis van de medebeslissingsprocedure. De eerste thematische strategie, voor luchtkwaliteit, werd echter pas in september 2005 vastgesteld, in de vorm van een (niet bindende) Mededeling van de Commissie. Vertragingen waren onder meer het gevolg van de interne verschillen van inzichten en prioriteiten binnen de Commissie. Met name in de DG’s Industrie (gesteund door voorzitter Barroso) en Milieu werd verschillend aangekeken tegen de te behalen milieuvoordelen en de hiermee mogelijk gepaard gaande verhoogde industriële productiekosten en negatieve gevolgen voor de mondiale concurrentiepositie van de EU. Mede als gevolg hiervan werden in de thematische strategieën de nodige compromissen verwerkt, waardoor de in het 6^e MAP voorziene nadere uitwerking van doelstellingen en concrete maatregelen soms tot een minimum beperkt bleef. Uiteindelijk heeft de Commissie tussen september 2005 en september 2006 (de laatste betrof bodembescherming) voor ieder van deze thematische strategieën een Mededeling gepubliceerd waarin de aard van de problemen wordt beschreven en de mogelijke maatregelen worden uiteengezet. Details staan in Tabel ???6.2. Voor ieder van de strategieën bestaat ook een eigen website.^[58].

Ondanks deze vertragingen en problemen was de Commissie in haar tussentijdse evaluatie van het 6^e MAP, in 2007, van mening dat de uitvoering van het programma ‘in het algemeen op schema’ lag.^[59] Onafhankelijke studies schetsen een kritischer beeld, van zowel de vertragingen als van de effectiviteit van de thematische strategieën.^[60] Op dit moment is de Commissie bezig met de evaluatie van het 6^e MAP, mede op basis van onafhankelijke studies en het Europees verslag over de toestand van en de vooruitzichten voor het milieu 2010 van het Europees Milieuagentschap (EEA, zie § ???). Hoewel de tien-jaar looptijd van het 6e MAP eindigt in juli 2012, is het programma in praktijk al uitgewerkt. Voorbereidingen voor de opvolger, het 7^e milieuactieprogramma, zijn dan ook in volle gang. De Milieuraad heeft in december 2010^[61] expliciet aangedrongen op de vaststelling, uiterlijk begin 2012, van een ambitieus nieuw MAP, met een ambitieuze visie voor het EU-milieubeleid voor 2050 en met concrete en haalbare streefcijfers en nieuwe doelstellingen voor de aanpak van persistente milieuproblemen en het realiseren van duurzame ontwikkeling van de aarde. De looptijd zou moeten zijn van 2012 tot 2020, in samenhang met de Europa 2020 strategie en andere grote EU-initatieven op de terreinen van onder meer klimaat, biodiversiteit en landbouw.