Deze benadering houdt in dat van één bepaalde stof bekeken wordt hoe hij langs de verschillende ‘verontreinigingspaden’ door het milieu schade kan toebrengen aan kwetsbare objecten en dan de nodige maatregelen te nemen op deze paden. Een poging van de Unie om deze benadering te volgen treffen we aan in het ‘Cadmium Actieprogramma’ uit 1988,^[62] en later in de Kwik-strategie van 2005.^[63]

Verontreinigende stoffen zijn gedefinieerd als stoffen die schade veroorzaken aan objecten in het milieu.^[64] Verontreinigende stoffen kunnen door een bron worden uitgestoten (geëmitteerd) in het milieu, waar ze zich doorheen verplaatsen langs een zeker pad (ofwel traject), totdat ze een object (ofwel receptor) bereiken. Dat object kan een mens, dier of plant zijn, dan wel een niet-levend object (bijvoorbeeld de stenen van een kathedraal). Uit de definitie volgt dat er geen sprake is van verontreiniging als de (potentieel) verontreinigende stof geen object bereikt in schadelijke hoeveelheden, bijvoorbeeld doordat hij onschadelijk gemaakt is door omzetting in een andere stof of door verdunning tot onschadelijke niveaus.

Er bestaan echter uiteenlopende opvattingen over de betekenis van het begrip ‘verontreiniging’. De meest verstrekkende definitie in EU-wetgeving staat in de in 2008 herziene Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn –zie § ???). Daarin wordt verontreiniging gedefinieerd als ‘de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem, die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan’. Hiermee omvat het begrip verontreiniging meer dan alleen stoffen, maar blijven de bronnen ervan wel beperkt tot menselijke activiteiten.^[65]

Welke definitie ook gekozen wordt, het is duidelijk dat de emissie van een potentieel verontreinigende stof in het milieu op zichzelf nog niet automatisch betekent dat er sprake is van verontreiniging. Derhalve hoeft het elimineren van verontreiniging ook niet het tot nul reduceren van emissies te vergen.

Normen kunnen worden vastgesteld voor verschillende punten langs het ‘verontreinigingspad’: bij de bron, in het milieu, dan wel bij het object. In dit verband doet het er niet toe of het gaat om wettelijk bindende normen of om niet-bindende doelstellingen. Bij wijze van voorbeeld kunnen we een stof nemen die een bekend gezondheidsrisico vormt en bezien welke mogelijke instrumenten er zijn om deze aan te pakken.

Lood kan de mens bereiken vanuit diverse bronnen. Lood komt van nature in de bodem voor en wordt opgenomen door voedselgewassen; lood spoelt uit de bodem uit naar rivierwater, vanwaar het zijn weg vindt naar de drinkwatervoorziening; lood wordt geloosd in oppervlaktewater door waterzuiveringsinstallaties en industrieën; lood uit oude waterleidingbuizen kan onder bepaalde omstandigheden in het leidingwater terecht komen; lood komt voor in verf, die mensen onbedoeld binnen kunnen krijgen (bijvoorbeeld als ze is gaan afbladderen); lood wordt uitgestoten naar lucht door loodsmelterijen en kan worden ingeademd of kan als stof neerkomen op voedsel of op de bodem, vanwaar voedsel­gewassen het opnemen; lood werd tot voor kort toegevoegd aan benzine en met de uitlaatgassen verspreid in bevolkingscentra.

Sommige van deze bronnen zijn natuurlijk en het is moeilijk of onmogelijk er iets aan te doen; andere daarentegen lenen zich veel beter voor menselijk ingrijpen. De route van bron naar object loopt via lucht, water en/of bodem.

Als onderdeel van haar milieubeleid heeft de EU Richtlijnen vastgesteld die tot doel hebben de milieu-effecten van lood te beheersen op verschillende punten langs de verontreinigingsketen. Deze worden hierna besproken, ‘teruglopend’ van het object naar de bron. Daarbij worden, naast lood, ook andere voorbeelden aangehaald.

In 1975 stelde de Commissie een Richtlijn voor waarin de loodniveaus werden vastgesteld die in het menselijk bloed niet overschreden mochten worden. Uiteindelijk werd dit voorstel gewijzigd in een Richtlijn die bedoeld was om informatie te vergaren over de loodgehaltes van het bloed van de totale bevolking en van kwetsbare groepen (zie § ???). De Richtlijn (77/312) stelde geen wettelijk bindende biologische norm vast, maar bevatte wel bepaalde referentieniveaus die aangeven wanneer er sprake is van teveel lood in het bloed.

Het voordeel van een biologische norm als beleidsinstrument is dat ze betrekking heeft op het gecombineerde effect van alle bronnen op het punt waar het erop aankomt, dat wil zeggen bij het object dat beschermd moet worden. Het nadeel is dat er alleen een signaal van uitgaat als de verontreiniging het object al (in mogelijk te grote hoeveelheden) bereikt heeft. De Richtlijn verwoordt dit probleem (in art. 8) als volgt:

“Wanneer uit het resultaat van de analyses blijkt dat de [...] referentieniveaus [...] zijn overschreden [...] stellen de lidstaten een onderzoek in naar de bronnen van blootstelling waardoor deze overschrijdingen worden veroorzaakt [...en] treffen de lidstaten de maatregelen die door de bevoegde nationale instanties nodig worden geacht .”

Die nodige maatregelen zullen moeten worden getroffen op een ander punt, verder terug langs het verontreingingspad. Het is immers niet mogelijk om maatregelen te treffen bij het object zelf – afgezien van het verwijderen van het object van het pad, bijvoorbeeld door kinderen weg te halen uit huizen in de buurt van loodsmelterijen.

Eén positie terug langs het blootstellingspad bevindt zich het punt waar de (potentiële) verontreiniging het object bereikt. De norm die hier aangrijpt wordt ‘blootstellingsnorm’ genoemd of, in sommige gevallen, ‘primaire beschermingsnorm’. Door het aannemen van een Richtlijn waarin normen voor de kwaliteit van drinkwater worden vastgesteld (zie §???), waaronder de maximaal toegestane concentratie lood, heeft de Gemeenschap beoogd de hoeveelheid lood die mensen via het drinkwater binnen krijgen te beperken. De drinkwatervoorziening kan worden getest en waterbehandelings- of –voorzieningssystemen kunnen worden aangepast om te verzekeren dat aan de norm voldaan wordt. Een norm voor de blootstelling via de lucht is vastgesteld in de Richtlijn betreffende luchtkwaliteitsnormen voor (ondermeer) lood (zie § ???). Weer een andere Richtlijn beperkt de hoeveelheid lood (en andere stoffen) die in diervoeder aanwezig mag zijn.^[66]

Nog verder teruggaand kunnen normen worden vastgesteld op diverse punten langs het pad door het milieu. Zo is er een Richtlijn die kwaliteitsnormen vaststelt voor oppervlaktewater waarvan drinkwater wordt bereid (zie § ???). Als de gehaltes van bepaalde stoffen (waaronder lood) in oppervlaktewater bepaalde waarden overschrijden, mag dat water niet voor drinkwater worden gebruikt, of er moet een gespecificeerde behandeling aan worden gegeven. Andere milieukwaliteitsnormen voor water zijn ondermeer opgenomen in de Richtlijnen betreffende zwemwater (zie § ???), zoet water waarin vissen (zouden kunnen) leven (§ ???) en schelpdierwater (§ ???), maar deze bevatten geen normen voor lood. In het geval van de zoetwatervis- en de schelpdierwater-richtlijnen hadden zowel de vissen en schelpdieren als de mensen die ze consumeren beschouwd kunnen worden als de objecten, zij het dat de Richtlijnen niet primair bedoeld lijken te zijn ter bescherming van de mens. De Richtlijn betreffende luchtkwaliteitsnormen voor (ondermeer) lood (zie § ???), die hiervóór als blootstellingsnormen werden geklassificeerd, kunnen tevens worden beschouwd als milieukwaliteitsnormen. Een andere Richtlijn legt beperkingen op aan de toepassing van zuiveringsslib op landbouwgrond als de concentraties van bepaalde metalen in de bodem, waaronder lood, zekere grenzen overschrijden (zie § ???).

Net als bij biologische- en blootstellingsnormen geeft het niet voldoen aan milieukwaliteitsnormen geen directe aanwijzing voor de actie die moet worden ondernomen, maar dient het vooral als signaal dat het verontreinigingspad naar het object teveel van de verontreinigende stof bevat.

Milieukwaliteitsnormen kunnen getalsmatig worden uitgedrukt in concentraties van stoffen, bijvoorbeeld in water of sediment of in lucht, maar het is ook mogelijk om meer algemene kwaliteitsdoelstellingen uit te drukken in woorden die verband houden met het gebruik van het milieu. Zo zou een norm kunnen zijn dat water te allen tijde geschikt moet zijn voor doortrekkende vissen, of zonder substantiële zuivering voor de bereiding van drinkwater.

Het begrip ‘kritische belasting’ (in het Engels: ‘critical load’) is ontwikkeld als een maatstaf voor het beleid dat beoogt de zure depositie terug te dringen die ondermeer optreedt als gevolg van de emissies van elektriciteitscentrales (zie § ???). Een ‘kritische belasting’ is de hoeveelheid van een bepaalde stof die gedurende een bepaalde periode op een bepaald gebied terecht kan komen zonder dat er nadelige effecten optreden. Hoe groot deze hoeveelheid is zal ondermeer afhangen van de bodemgesteldheid en de vegetatie en dus van gebied tot gebied verschillen. Het begrip ‘kritische belasting’ raakte aan het einde van de jaren ’80 algemeen aanvaard als een middel om maatregelen tegen verzuring te beoordelen. Het vormde de basis voor de nationale emissieplafonds voor verzurende stoffen onder het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (zie § ???) en in de Richtlijn inzake nationale emissieplafonds (zie § ???). Voor onze ‘voorbeeldstof’ lood is overigens geen ‘kritische belasting’ vastgesteld.

In plaats van emissienormen vast te stellen voor iedere bron van verontreiniging is het ook mogelijk om een bovengrens te stellen aan de totale emissies, ongeacht hun oorsprong. Dit staat bekend als het ‘stolp’-concept: er wordt een denkbeeldige stolp geplaatst over een bedrijfsterrein of een gebied en vervolgens wordt een bovengrens opgelegd aan de totale hoeveelheid verontreiniging die binnen die stolp mag vrijkomen. Als een producent er dan bijvoorbeeld in slaagt zijn diffuse emissies te reduceren, mag hij meer emitteren via zijn schoorsteen, en omgekeerd. Het ‘stolp’-concept kan worden uitgebreid tot een gebied waarin zich verscheidene producenten bevinden. In dat geval kan het marktmechanisme ervoor zorgen dat zij onderling emissierechten kopen en verkopen, zolang de totale emissie maar niet het voorgeschreven maximum overschrijdt. Zo kan een nieuwkomer bestaande vervuilers betalen om hun verontreiniging te verminderen en aldus ‘vervuilingsruimte’ voor zichzelf creëren. Het concept kan ook worden uitgebreid tot een heel land, tot de EU of zelfs tot de hele wereld.

Voor de totale emissie van zwaveldioxide van grote stookinstallaties zijn per EU-lidstaat nationale maxima vastgesteld (zie § ???). Ook heeft de EU in het verleden een bovengrens bepaald voor de totale productie (en daarmee de totale emissie) van CFKs. De productie van CFKs is inmiddels (vrijwel) geheel verboden (zie § ???). Het ‘stolp’-concept vormt ook de grondslag voor de nationale verplichtingen tot broeikasgas­emissiereducties onder het Kyoto Protocol (zie § ???) en voor de Richtlijn inzake nationale emissiemaxima (zie § ???), en liggen aan de basis van het EU systeem van verhandelbare emissierechten voor broeikasgassen (zie § ???).

Een verontreinigende stof kan worden uitgestoten naar het milieu vanuit puntbronnen, bijvoorbeeld vanuit een lozingspijp in een rivier of vanuit een schoorsteen naar de lucht, maar ook vanuit diffuse bronnen, bijvoorbeeld via het ventilatiesysteem van een fabriek, vanuit de uitlaten van talloze auto’s, of door de verspreiding van een bestrijdingsmiddel of mest over landbouwgrond. Alleen in het geval van puntbronnen is het mogelijk om een emissienorm vast te stellen voor dat punt, anders moet worden uitgeweken naar emissieplafonds.

Emissienormen kunnen individueel worden vastgesteld voor iedere uitstoot of er kunnen uniforme normen worden toegepast voor een bepaalde categorie van emissies, geldend voor een heel gebied, een land of zelfs de hele EU. Richtlijn 76/464 (zie § ???) bepaalt dat voor alle lozingen naar water van bepaalde gevaarlijke stoffen emissienormen moeten gelden, maar bevat geen getalsmatige specificatie van die normen. In plaats daarvan moeten voor de in Lijst I van de Richtlijn genoemde bijzonder gevaarlijke stoffen grenswaarden (bovengrenzen) worden vastgelegd in zogeheten Dochterrichtlijnen. Richtlijn 76/464 en haar dochterrichtlijnen zijn inmiddels geconsolideerd in Richtlijn 2006/11 (zie § ???). Voor mogelijk minder gevaarlijke stoffen, die op Lijst II staan, is het vaststellen van emissienormen de verantwoordelijkheid van de lidstaten, waarbij moet worden uitgegaan van kwaliteits­doelstellingen. Aangezien lood op Lijst II voorkomt en niet op Lijst I is de Unie niet van plan om emissienormen voor de lozing van lood naar water vast te stellen, maar dat betekent niet dat de lidstaten op dit punt niet met Gemeenschapswetgeving te maken hebben. Zoals we zagen heeft de EU een milieukwaliteitsnorm vastgesteld voor oppervlakte­water dat voor de bereiding van drinkwater gebruikt wordt. De emissienormen die door de lidstaten gehanteerd worden zullen zodanig moeten zijn dat die kwaliteits­normen gerealiseerd worden.

Alleen voor Lijst I stoffen dient de Commissie grenswaarden vast te stellen die door de emissienormen niet overschreden mogen worden, maar zelfs hier staat de Richtlijn de lidstaten nog het alternatief toe van het hanteren van plaatselijke emissienormen, zo lang de door de EG vastgestelde kwaliteitsnormen maar gehaald worden. Dit alternatief is op aandrang van het Verenigd Koninkrijk mogelijk gemaakt. Als voor dit alternatief gekozen wordt, zal de emissienorm afhangen van een aantal factoren, waaronder de capaciteit van het ontvangende milieu om de lozing te verdunnen, de milieukwaliteit die ervoor voorgeschreven is, en de kwantiteit en kwaliteit van andere emissies naar datzelfde milieu.

Emissienormen kunnen getalsmatig worden vastgelegd (wettelijk of bestuursrechtelijk), bijvoorbeeld als de concentratie van de verontreinigende stof in de rookgassen of het geloosde water, de emissie per eenheid productie, of de totale geëmitteerde hoeveelheid gedurende een bepaalde tijdseenheid. Het is echter ook mogelijk dat de emittent de verplichting krijgt opgelegd om de ‘beste beschikbare techniek’ (Best Available Technique, BAT) voor emissiereductie toe te passen. Naarmate de technologie voortschrijdt zal deze emissienorm steeds strenger worden. Deze benadering komen we tegen in de IPPC Richtlijn 2008/1 (zie § ???) en in Nederland ondermeer in het ‘alara’-beginsel^[67] en de actualiseringsplicht binnen het vergunningenstelsel in hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Bij het hanteren van zulke normen kan gebruik gemaakt worden van de ‘BAT reference notes’ (brefs) die in het kader van de IPPC-Richtlijn als richtsnoer voor de hele EU gelden.

EU-brede emissienormen zijn ook in andere Richtlijnen opgenomen, bijvoorbeeld in de Richtlijn betreffende afvalverbrandingsinstallaties (zie § ???).

In deze brongerichte benadering benadering wordt uitgegaan van een bepaalde bron (bijvoorbeeld individueel bedrijf of een bedrijfstak) en worden maatregelen genomen ten aanzien van alle verontreinigende stoffen die deze bron uitstoot. Het eerste Milieuactieprogramma van de EU stelde voor dat er afzonderlijke Richtlijnen zouden gaan gelden voor bepaalde bedrijfstakken, maar deze benadering is niet echt van de grond gekomen (een uitzondering betreft de titaandioxide-industrie; zie § ???). De IPPC-Richtlijn schrijft voor dat emissiegrenswaarden moeten worden vastgesteld voor een breed scala aan industriële processen. Ter implementatie van deze Richtlijn kunnen de milieu-autoriteiten in een lidstaat emissie-eisen vaststellen die voor een hele bedrijfstak gelden (bijvoorbeeld als er weinig variatie is in plaatselijke omstandigheden) of deze eisen van geval tot geval in individuele vergunningsvoorschriften opnemen (zie § ???).

Aan bedrijven die verontreinigende stoffen uitstoten kunnen ook milieunormen worden opgelegd die betrekking hebben op de productiemethoden, zowel met het oog op de bescherming van werknemers als ter minimalisatie van de uiteindelijke uitstoot van de verontreiniging naar het milieu. De IPPC-Richtlijn verlangt van de vergunningverlenende instanties dat ze die werkwijzen voorschrijven die leiden tot minimale milieu-emissies en ook de Richtlijnen ter bescherming van werknemers (zie § ???) schrijven procesnormen voor. De in 2009 herziene EMAS Verordening inzake een milieubeheer- en milieuauditsysteem (zie § ???), spoort bedrijven aan hun activiteiten in een breder kader te bezien en ondermeer hun productiemethoden te verbeteren teneinde verontreiniging te verminderen.

Naast de verontreiniging die ontstaat tijdens het productieproces kan het product van dat proces zelf ook de oorzaak zijn van verontreiniging, tijdens het gebruik of wanneer het afgedankt wordt. Met het oog daarop kunnen productnormen worden vastgesteld die de samenstelling of constructie van een product regelen. Een voorbeeld zijn de Richtlijnen waarin normen voor het loodgehalte van benzine werden vastgesteld en het beschikbaar stellen van ongelode benzine werd voorgeschreven (zie § ???). Andere voorbeelden zijn de Richtlijnen die betrekking hebben op de samenstelling van detergentia (zie (§ ???) en op de constructie van voertuigen met het oog op de beperking van emissies (zie § ???). Wanneer drinkwater wordt gezien als een product, dan kan de Richtlijn inzake de kwaliteit van drinkwater (§ ???) – hierboven geklassificeerd als een blootstellingsnorm – eveneens worden gezien als een productnorm. Interessant is ook dat performance standards bepaalde vervuilende producten uit de markt drukken, bijvoorbeel gloeilampen.

Een speciaal geval van een productnorm is een totaal verbod op het gebruik van een stof voor bepaalde doeleinden, zoals dat bijvoorbeeld is opgenomen in de Richtlijn die het gebruik van PCBs beperkt tot een klein aantal toepassingen (zie § ???).

Een vrijwillig systeem van Europese milieukeuren (‘ecolabels’) is ingevoerd voor producten die een relatief geringe milieubelasting veroorzaken (zie § ???). De criteria voor zo’n ecolabel betreffen ondermeer de verontreiniging die het product met zich meebrengt gedurende de productie en het gebruik en in de afvalfase.

Een aantal Richtlijnen schrijft voor dat bepaalde producten op een gespecificeerde wijze moeten worden verpakt en geëtiketteerd teneinde de risico’s voor het milieu te minimaliseren (zie § ???, § ??? en § ???), hetgeen ook kan worden gezien als een productnorm. In één van deze Richtlijnen staan de etiketteringseisen voor verf die meer dan een bepaald gehalte lood bevat (zie § ???).

De tot nu toe beschreven benaderingen zijn grotendeels pogingen om verontreiniging te bestrijden en niet zozeer om haar te voorkomen. De preventieve benadering vinden we terug in een EU-Richtlijn die bekend staat als de ‘zevende wijziging’ (zie § ???). Daarin wordt bepaald dat de potentieel toxische effecten van chemische stoffen moeten worden onderzocht voordat ze op de markt worden gebracht, zodat er, indien nodig, in het kader van een andere Richtlijn (zie § ???) beperkingen kunnen worden gesteld aan het gebruik ervan. Op grond van de ‘Seveso’ Richtlijn (zie § ???) moeten fabrikanten de risico’s voor het milieu van grote ongelukken inventariseren en stappen nemen om deze te beperken. De Richtlijn inzake milieu-effectrapportage (zie § ???) schrijft voor dat de milieu-effecten van bepaalde geplande projecten systematisch in kaart gebracht moeten worden alvorens toestemming voor de uitvoering ervan kan worden gegeven.

Krachtens artikel 191, lid 2 VwEU berust het EU-milieubeleid op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Het voorzorgsbeginsel is in eerste instantie ontwikkeld in Duitsland (Vorsorgeprinzip).^[68] Er vindt nog altijd uitvoerige discussie plaats over de precieze betekenis van het beginsel,^[69] maar doorgaans wordt aangenomen dat het betekent dat het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet mag worden gebruikt als een reden voor het uitstellen van maatregelen wanneer de dreiging bestaat van ernstige of onomkeerbare schade. Het onderscheid tussen het ‘voorzorgsbeginsel’ en ‘preventief handelen’ is derhalve dat het voorzorgsbeginsel betrekking heeft op situaties waarin wetenschappelijke zekerheid ontbreekt. De eerste maatregelen die genomen werden ter beperking van het gebruik van CFKs waren daarom voorzorgsmaatregelen, aangezien het destijds nog niet zeker was dat CFKs de ozonlaag aantasten. Nu er over dit onderwerp wetenschappelijke consensus bestaat kan het verbod op de productie van CFKs (zie § ???) beter worden aangeduid als een preventieve maatregel. In 2000 heeft de Europese Commissie een Mededeling over het voorzorgsbeginsel gepubliceerd, waarin wordt uiteengezet hoe de Commissie het beginsel interpreteert bij de toepassing ervan in de ontwikkeling van haar beleid (zie § ???).

Een andere benadering voor het verminderen van milieuverontreinging (of het beperken van de effecten ervan) is het opleggen van een vorm van wettelijke aansprakelijkheid aan bedrijven wier activiteiten schade aan het milieu veroorzaken. Over dit onderwerp heeft de Europese Commissie een Witboek gepubliceerd,^[70] dat is uitgemond in Richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid (zie § ???), waarin zowel het beginsel van preventief handelen als het vervuiler-betaalt beginsel concrete invulling krijgen.

Sinds het begin van het EU-milieubeleid bestaat verschil van aanpak en inzicht tussen de lidstaten over de benadering van de bestrijding van milieuverontreiniging. Klassiek voorbeeld is het langdurige meningsverschil over waterverontreiniging tussen met name het Verenigd Koninkrijk en de overige lidstaten, dat loopt sinds de jaren ’70 en nog steeds niet helemaal opgelost is. Het gaat hierbij niet alleen over de meest praktische en economische manier om een doel te bereiken waar iedereen het over eens is, maar er liggen ook verschillen in ‘verontreinigingstheorie’ aan ten grondslag (zo hanteert het VK het ‘stolp’ principe, heeft Duitsland een DIN-normstelling tbv een level playing field, en past de Nederlandse normstelling ergens in het midden van deze benaderingen). Voor diegenen die van mening zijn dat het doel van maatregelen tegen milieuverontreiniging bestaat uit het beschermen van objecten tegen onnodige risico’s geldt dat de beste plaats om die maatregelen te nemen zo dicht mogelijk bij die objecten is. Voor hen zijn er dan alleen praktische redenen om maatregelen te nemen die dichter bij de bron gelegen zijn: het kan simpelweg onmogelijk of onuitvoerbaar zijn om dat bij het object te doen. In deze zienswijze zijn emissienormen slechts een middel om kwaliteitsdoelstellingen/-normen te bereiken, welke op hun beurt bedoeld zijn om bepaalde objecten te beschermen. Deze emissienormen hoeven niet strenger te zijn dan nodig is om die kwaliteitsdoelstellingen te bereiken en ze zullen logischerwijs van plaats tot plaats verschillen.

Is men daarentegen van mening dat de mens, indachtig het voorzorgsbeginsel, zo min mogelijk verontreiniging behoort te veroorzaken, zelfs als niet bekend is of hierdoor risico’s ontstaan, dan is de plek waar de emissie plaatsvindt het meest voor de hand liggende aangrijpingspunt voor maatregelen, die bovendien zo streng moeten zijn als de beschikbare technologie mogelijk maakt. Maatregelen die verderop op het verontreinigingspad genomen worden dienen in deze visie alleen om meer zekerheid te hebben dat de verontreinigende stoffen de kwetsbare objecten niet bereiken, bijvoorbeeld in het geval van diffuse bronnen die niet door emissienormen kunnen worden gereguleerd. In deze opvatting is er geen bezwaar tegen uniforme emissienormen, al kunnen er wel bezwaren zijn vanuit economisch oogpunt (uniforme normen impliceren meestal geen optimaal gebruik van schaarse financiële middelen).

Deze verschillende zienswijzen zijn in de discussie niet altijd expliciet gemaakt en zijn ook niet altijd consequent gehanteerd, zelfs niet binnen één land. Zo hebben de Britten in hun waterbeleid steeds gekozen voor de kwaliteitsnorm-benadering, maar in hun luchtverontreinigingsbeleid voor een emissiegerichte benadering.

In de praktijk ging het debat tussen het VK en de andere lidstaten dan ook niet zozeer over principes, maar vooral over bestuurlijke eenvoud en economische concurrentie.

De administratieve uitvoerbaarheid van centraal vastgestelde grenswaarden zal meestal groter zijn dan die van emissienormen die gebaseerd zijn op kwaliteitsdoelstellingen, zowel bij de vergunningverlening als bij de handhaving. Als zulke uniforme grenswaarden bestaan, zullen zij als regel bij de vergunningverlening gehanteerd worden, tenzij er een duidelijke reden is waarom de emissienorm strenger moet zijn. Dit bespaart de autoriteiten de moeite van het berekenen van de emissienorm op basis van een (al dan niet reeds vastgestelde) kwaliteitsnorm, rekening houdend met de bestaande milieukwaliteit, de wijze van verspreiding van de verontreiniging en de hoeveelheid en hoedanigheid van andere emissies. Eén van de argumenten tegen variabele emissienormen is trouwens dat kwaliteitsdoelstellingen geen aanknopingspunten bieden voor de verdeling van de totale hoeveelheid aanvaardbare emissies over de vervuilers. Vooral als een rivier een grens tussen twee bestuurlijke eenheden overschrijdt (dit kan binnen een lidstaat zijn of tussen twee lidstaten), is het bestuurlijke voordeel van uniforme emissienormen groot, omdat het netelige probleem van het toewijzen van de toegestane verontreiniging omzeild wordt. Voor handhavers zal het ook eenvoudiger zijn om een monster te nemen van de feitelijke lozing om te controleren of de emissienorm niet wordt overschreden dan om de milieukwaliteit te meten en dan te proberen vast te stellen welke emittent verantwoordelijk is voor een eventuele overschrijding.

Bovengenoemde argumenten zijn de praktische voordelen van uniforme emissienormen. De economische voordelen bestaan er niet uit dat deze benadering optimaal gebruik maakt van schaarse hulpbronnen, maar dat alle producenten op dezelfde wijze behandeld worden en daardoor de concurrentievoorwaarden niet verstoord worden^[71].

Het vaststellen van emissienormen op individuele basis, door uit te gaan van milieukwaliteitsdoelstellingen, heeft drie voordelen:

1. De strengste maatregelen zullen daar genomen worden waar het milieu het kwetsbaarst is. Dit betekent niet alleen dat bescherming van het milieu verzekerd is, maar ook dat industrieën economische prikkels krijgen om zich daar te vestigen waar het milieu het best in staat is de verontreiniging te verwerken (uitgaande van de vrijwel theoretische aanname dat bedrijven hun vestigingskeuze hierop baseren). In theorie zullen bedrijven die afvalwater lozen dan uit eigen beweging eerder kiezen voor een locatie aan een grote rivier of een estuarium dan aan een kleine beek (in overigens gelijke omstandigheden). Rechtlijnige toepassing van de ‘uniforme emissienormen’ benadering, zonder enige aandacht voor het ontvangende milieu, zou het mogelijk maken dat door de lozingen in zo’n beekje alle leven vernietigd zou worden , zonder dat er grenswaarden overschreden zijn.

2. Het controleren van de milieukwaliteit, dat essentieel is om te verzekeren dat de kwaliteitsdoelstellingen worden gehandhaafd, zorgt ervoor dat ook rekening wordt gehouden met diffuse bronnen en niet alleen met directe lozingen.

3. De bestrijding van verontreiniging wordt niet kostbaarder dan nodig: de beperkte financiële middelen worden daar ingezet waar ze maximale baten opleveren.

Groot-Brittannië heeft korte, snelstromende rivieren en wordt omringd door een turbulente zee met een sterke getijdewerking. De Britten hadden dan ook een duidelijk economisch eigenbelang bij het niet accepteren van emissienormen voor water die zijn vastgesteld op basis van wat nodig is ter bescherming van bijvoorbeeld de Rijn, een rivier waarop vele industriegebieden lozen en die een belangrijke bron van drinkwater is voor de Duitsers en de Nederlanders. Vele van de meest verontreinigende Britse industrieën hebben zich gevestigd aan riviermondingen, terwijl drinkwater stroomopwaarts wordt gewonnen. Het aan deze industrieën opleggen van normen die zo streng zijn als nodig is voor een rivier waaruit drinkwater wordt gewonnen is daarom strijdig met het economische principe van ‘comparatief voordeel’: men kan stellen dat door de geografische omstandigheden het Verenigd Koninkrijk een voordeel heeft voor verontreiniging, net zoals het een nadeel heeft voor transport of voor het telen van citroenen. Italiaanse citroentelers maken gebruik van het feit dat de geografie hen begiftigd heeft met het voordeel van veel zon en Duitse fabrikanten van de nabijheid van markten op het Europese continent; evenzo kunnen de Britten profiteren van de mogelijkheid industrieën te vestigen bij riviermondingen of langs de kust, waar er minder kans is op acute milieuproblemen en waar het zeewater de verontreinigende stoffen kan assimileren of afbreken.

Wanneer het gaat om toxische stoffen die persistent en bio-accumuleerbaar zijn, zijn de argumenten voor het toestaan van minder dan de beste technologie ter bestrijding van emissies moeilijker houdbaar. De discussie ging dan ook vooral over deze stoffen, waarbij het met name problemen opleverde om het eens te worden over de vraag wat de werkelijk persistente stoffen zijn.

De discussie over emissiegrenswaarden versus milieukwaliteitsdoelstellingen bereikte een hoogtepunt bij Richtlijn 76/464 (thans Richtlijn 2006/11 – zie § ???) en had tot gevolg dat de lidstaten in twee kampen verdeeld raakten. Maar het zou onjuist zijn te menen dat de twee benaderingen volstrekt onverenigbaar zijn. In alle landen zijn elementen van beide benaderingen gebruikt, met betrekking tot zowel lucht- als waterverontreiniging. De noodzaak om de voordelen van beide benaderingen te benutten werd geleidelijk aan steeds meer ingezien en kwam ondermeer naar voren in het Vierde Milieuactieprogramma. Op de Conferentie over de Noordzee in Londen in 1987 kondigde de Britse regering een beleidswijziging aan. Ze aanvaardde voortaan dat de lozingen van de gevaarlijkste stoffen naar water moesten worden onderworpen aan maatregelen die op de beste technologie gebaseerd zijn.

Intussen zijn er in dit kader stappen voorwaarts gezet. De recent vastgestelde Richtlijn 2008/105 (zie § ???), een specifieke dochterrichtlijn onder de Kaderrichtlijn water (§ ???), stelt de milieukwaliteitsnormen vast op het gebied van het waterbeleid, met name gericht op het oppervlaktewater. Deze Richtlijn 2008/105 actualiseert en verbreedt de prioritaire stoffenlijst (voorheen Lijst I stoffen onder Richtlijn 76/464), en vervangt hiermee (op termijn) Richtlijn 2006/11 en haar dochterrichtlijnen (zie § ???). Aangezien Richtlijn 2008/105 milieukwaliteitsnormen stelt voor water, zullen bindende emissienormen minder voorkomen in EU-milieubeleid. Overigens worden deze benaderingen wel geïntegreerd (zie ook hieronder) door de combinatie van de brede doelstelling van het bereiken van een ‘goede ecologische toestand’ krachtens de Kaderrichtlijn water en de diverse emissienormen voor activiteiten die onder de IPPC-Richtlijn vallen.

In 1991 nam de Raad van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) een Aanbeveling aan, waarin de lidstaten werd geadviseerd geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging toe te passen^[72]. Daarbij werd overwogen dat stoffen zich kunnen verplaatsen tussen verschillende milieucompartimenten (lucht, water, bodem) alsmede tussen mens, dier en plant, terwijl ze onderweg zijn van een bron naar een object en dat maatregelen die gericht zijn op de uitstoot van een stof naar het ene milieucompartiment kunnen leiden tot een verplaatsing van de stof naar een ander milieucompartiment. In toelichtende nota’s bij de Aanbeveling werd uitgelegd dat een geïntegreerde benadering een verschuiving betekent van de traditionele aandachtspunten van besluitvorming (d.w.z. de milieucompartimenten) naar de stof, de bron en de geografische regio. Er werden ook voorbeelden gegeven van maatregelen, zoals het verlenen van vergunningen waarin alle soorten emissies zijn opgenomen, en het gebruik van emissie-inventarisaties die, als ze worden gecombineerd met inventarisaties van de inputs, het opstellen van massa­balansen’ mogelijk maken.

De EU heeft voor deze ‘geïntegreerde’ benadering gekozen in de IPPC-Richtlijn (thans 2008/1 – zie § ???). Deze Richtlijn heeft tot doel het minimaliseren van de totale milieu-effecten van industriële installaties, door middel van geïntegreerde vergunningverlening, waarbij emissies naar lucht en water, het vrijkomen van afval, energie-efficiëntie en het gebruik van grondstoffen gezamenlijk en in onderlinge samenhang worden bezien. De Verordening waarbij een vrijwillig milieubeheer- en milieu-auditsysteem wordt ingesteld (EMAS Verordening, thans 1221/2009 – zie § ???) is ook bedoeld om een meer geïntegreerde benadering te stimuleren, aangezien de deelnemers aandacht moeten besteden aan alle milieu-effecten van hun bedrijf. De IPPC-Richtlijn doet de expliciete aanbeveling aan vergunninghouders en –verleners om EMAS te koppelen aan de geïntegreerde milieu-analyses die de Richtlijn vereist.

De integratie van milieubeschermingseisen in het kader van de IPPC-Richtlijn betekent dat het conflict tussen emissienormen en milieukwaliteitsnormen, zoals hierboven beschreven, achterhaald begint te raken. Regelgevers dienen zowel strenge emissie-eisen te stellen als rekening te houden met milieukwaliteitseisen. Ook in artikel 10 van de Kaderrichtlijn water (zie § ???) komt deze ‘gecombineerde benadering’ expliciet naar voren. Voor een dichtbevolkt en intensief gebruikt land als Nederland is de geïntegreerde benadering ook de enige manier om de milieudoelen te halen.