Het proces van milieu-integratie betreft het meewegen van milieubeleid bij de besluitvorming in andere beleidssectoren. Milieudoelstellingen krijgen op deze manier een meer prominente plaats toegekend in het beslissingsproces van bepaalde actoren, in plaats van dat zij afzonderlijk worden nagestreefd door middel van louter milieubeleidsinstrumenten.

Milieu-integratie wordt bereikt door het veranderen van de manier waarop de instellingen functioneren, het waar nodig wijzigen van het resulterende sectorale beleid, en daaropvolgende passende implementatie in de lidstaten. In de sectoren met de grootste effecten op het milieu, waaronder landbouw, handel, regionale ontwikkeling en visserij, worden veel kernbeslissingen op Unieniveau genomen. Activiteiten op Unieniveau zijn daarom van wezenlijk belang bij het bevorderen van integratie. Dit wordt nu erkend in artikel 11 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt vereist dat “de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling”.

Ontwikkeling van de ‘milieu-integratie’ verplichting

Het idee om milieuoverwegingen te integreren in andere EU beleidssectoren werd voor het eerst erkend als een kerndoelstelling in 1980, in een officieel document van de Commissie.^[75] In datzelfde jaar werd de Mededeling ‘Voortgang geboekt in verband met het Milieu Actie Programma en evaluatie van de verrichte werkzaamheden ter uitvoering daarvan’ uitgebracht.^[76] Hierin wordt aangegeven dat prioriteit gegeven moet worden aan onder andere maatregelen gericht op het zorgen voor een hogere consistentie tussen de eisen van het milieubeleid en van ander beleid, zoals landbouwbeleid, regionaal beleid, energiebeleid en vervoersbeleid, door milieubeleid effectiever in het andere beleid in te sluiten.

Deze verklaring bleek de voorbode te zijn voor het derde EG Milieuactieprogramma (1982-1986), waarin integratie aan de top van de prioriteitenlijst werd geplaatst. In het vierde Milieuactieprogramma (1987-1991) werd voorgesteld om interne procedures en gebruiken te ontwikkelen om ervoor te zorgen dat integratie stelselmatig plaats zou vinden in relatie tot andere beleidsgebieden. Het integratiebeginsel werd rechtskracht toegekend door middel van de Europese Akte van 1986. Het werd verder versterkt door het Verdrag van Maastricht van 1992, dat stelde:

“De eisen ter zake van milieubescherming moeten in het bepalen en uitvoeren van Gemeenschapsbeleid op andere gebieden worden geïntegreerd.” (voormalig artikel 130r, lid 2)

De herziening van het Verdrag vond zijn weerslag in het vijfde Milieuactieprogramma, ‘Op weg naar duurzame ontwikkeling’, waarin de aandacht verschoof van milieuproblemen naar het aanpakken van de dieperliggende oorzaken van de verslechtering van het milieu. Hierbij werd speciale aandacht gegeven aan integratie in de vijf doelgroepen van landbouw, vervoer, toerisme, de energiesector en de industrie.Hoewel het EG-Verdrag het integratievereiste bevat, wordt in een verslag van de voortgang bij de implementatie van het vijfde Milieuactieprogramma van de Commissie uit 1994 opgemerkt dat men onvoldoende bereid was om milieuoverwegingen en overwegingen van duurzame ontwikkeling toereikend te integreren in de ontwikkeling van andere beleidsactiviteiten, en onvoldoende bewust van de noodzaak hiervan. Hierdoor zou duurzame ontwikkeling in wezen nog steeds worden gezien als de zaak van diegenen die zich met het milieu bezighouden.^[77] De onbevredigende verwoording van het integratievereiste in het Verdrag droeg bij aan deze beperkte voortgang. Met name de zinsnede “Gemeenschapsbeleid op andere gebieden” werd als onvoldoende nauwkeurig gezien, omdat de mogelijkheid open werd gelaten dat deze zinsnede alleen van toepassing was op sommige beleidssectoren. De verwijzing naar “het bepalen en uitvoeren” zorgde ook voor verwarring omdat het onduidelijk was bij wie de verantwoordelijkheid lag (de Gemeenschap of lidstaat) voor het zorgen voor integratie. Tenslotte werd er geen expliciet verband gelegd tussen integratie en het in artikel 2 van het Verdrag vermelde bredere beginsel van ‘duurzame groei’.^[78] Enkele van deze onderwerpen werden behandeld in wijzigingen van het verdrag die werden doorgevoerd door het Verdrag van Amsterdam dat in mei 1999 van kracht werd. Door de wijzigingen werd het belang van het integratiebeginsel verhoogd en het verband tussen integratie en duurzame ontwikkeling expliciet gemaakt. Artikel 2 van het Verdrag geeft duurzame ontwikkeling nu een plaats tussen de belangrijkste doelstellingen van de EU. Daarnaast bepaalt artikel 6 dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. Deze tekst is in essentie dezelfde als de boven vermelde huidige versie na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Dat verdrag trad op 1 December 2009 in werking en introduceerde een nieuwe opzet van de Europese verdragen: een Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en een Verdrag inzake de Werking van de Europese Unie (VwEU). In het eerstgenoemde verdrag staat o.a. dat de Unie zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa en een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu nastreeft (art. 3 lid 3 VEU). Ook draagt de EU bij tot de duurzame ontwikkeling van de aarde (art. 3 lid 5 VEU). Het andere verdrag regelt de werking van de Unie en bepaalt de gebieden, de afbakening en de voorwaarden van uitoefening van haar bevoegdheden. Artikel 11 VwEU schrijft nu voor:

‘De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.’

Artikel 13 VwEU neemt het oude Protocol 10 onder het verdrag van Amsterdam op in het VwEU en behelst integratie van o.a. dierenwelzijn in andere beleidsgebieden binnen de Unie:

‘Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie op het gebied van landbouw, visserij, vervoer, interne markt en onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte, houden de Unie en de lidstaten ten volle rekening met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed.’

Art. 194 (1) VwEU plaatst milieu-overwegingen ten slotte ook duidelijk binnen het energiebeleid van de EU^[79] (zie § ???).

Er zijn verscheidene initiatieven ontwikkeld die invulling geven aan de plicht tot integratie van milieubeschermingseisen in het Uniebeleid. Gewezen kan worden op het op hoog niveau ontwikkelde ‘Cardiff integratieproces’, dat met name draaide om de ontwikkeling door de Raad van sectorale integratiestrategieën en –indicatoren (zie § ???). Ook werd in 2001 een Europese strategie inzake duurzame ontwikkeling door de Europese Raad aangenomen^[80] (zie §???). Als onderdeel van deze strategie is een systeem ingevoerd waaronder “alle EU-instellingen moeten zorgen dat belangrijke beleidsbeslissingen gebaseerd zijn op voorstellen die een effectbeoordeling van hoge kwaliteit hebben ondergaan, waarbij op evenwichtige wijze de sociale dimensie, de milieudimensie en de economische dimensie van duurzame ontwikkeling worden beoordeeld”. Een dergelijke afweging van milieu-kosten en -baten bij alle belangrijke beleidsbeslissingen binnen de EU-instellingen bevordert het milieu-integratievereiste. De strategie werd in 2006 vernieuwd.^[81] Een eerste voortgangsrapport werd in 2007 uitgebracht,^[82] gevolgd door een tweede dat in 2009 verscheen.^[83] In het laatste rapport werd onderkend dat er weliswaar vooruitgang is geboekt, maar dat op een aantal gebieden (zoals afnemende biodiversiteit, verbruik van natuurlijke hulpbronnen, stijgend brandstofverbruik in de transportsector en wereldwijde armoede) duurzaamheid nog ver te zoeken is. Eurostat publiceerde ook een voortgangsverslag over de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling in 2009. Hierin werden vorderingen gemeten aan de hand van doelstellingen en streefcijfers. Dit kwantitatieve verslag bevestigde dat er over het algemeen wel voortgang werd geboekt, bijvoorbeeld op het gebied van duurzame consumptie en productie, maar dat met name op terreinen van klimaatverandering, energie en de instandhouding van de visbestanden een gematigde tot duidelijk negatieve verandering van het streefpad plaatsvond.^[84]

Het zesde Milieuactieprogramma ‘Milieu 2010: Onze toekomst, onze keuze’ loopt ten einde in 2012. Het programma identificeert vier prioriteiten: klimaatverandering, bescherming van natuur en biodiversiteit, milieu en volksgezondheid en natuurlijke hulpbronnen en afval^[85]. Onder de strategische verbeteringen in dit actieprogramma wordt onder andere een betere integratie van de milieuzorg binnen andere beleidsterreinen aangevoerd (ondermeer voor landbouw, onderzoek, visserij en vervoer). In een tussentijdse evaluatie in 2007 werd er door de Europese Commissie overigens aangemerkt dat er nog maar beperkte vorderingen geboekt waren op het gebied van integratie van milieuzorg.^[86] Het SOER of ‘State Of the Environment Report’ 2010^[87] van het Europees Milieuagentschap (EEA) met de titel ‘Het milieu in Europa, toestand en verkenning 2010’ merkt echter wel op dat het huidige resultaat van de behoefte aan integratie van milieuthema’s binnen andere EU sectoren ertoe heeft geleid dat veel beleidsbeslissingen op Europees niveau uitdrukkelijk rekening houden, in meer of mindere mate, met het milieu. Bijvoorbeeld het gemeenschappelijk vervoer- en het gemeenschappelijk landbouwbeleid met sectorale rapportage-initiatieven zoals TERM (transport and environment reporting mechanism) en IRENA (Indicator Reporting on the Integration of Environmental Concerns into Agriculture Policy).