Landbouw is altijd gezien als een cruciale sector in documenten over de integratie van milieu in ander EU-beleid. Veel beleidsbeslissingen op het gebied van landbouw hebben ongetwijfeld potentieel verstrekkende gevolgen voor het milieu, vanwege het aanzienlijke gebruik van nutriënten en chemicaliën, en het nauwe verband tussen landbouw en biodiversiteit- en landschapskwesties. Landbouw is ook van belang in verband met de belangrijke rol in de voedselvoorziening, vanwege het aanzienlijke deel van de begroting van de Europese Unie dat door landbouw in beslag wordt genomen en omdat de EU een hoge mate van bevoegdheid op dit gebied heeft.

In de loop der jaren is de landbouwproductie zich steeds meer gaan specialiseren en heeft ze zich steeds meer geconcentreerd in gebieden met lagere productiekosten. Door met name technologische vernieuwing en lagere vervoerskosten heeft dit geleid tot een intensieve productie, die geconcentreerd is op de beste landbouwgronden en die dichtbij de belangrijke markten is gelokaliseerd. In tegenstelling tot deze ontwikkeling is de landbouwproductie in andere gebieden, waaronder bergachtige en droge gebieden, verminderd door onder andere hoge arbeidskosten en de grote afstand tot de markten. Bebossing, marginalisatie, of het volledig uit productie nemen van landbouwgrond komt in sommige gebieden voor.

De landbouwsector was één van de vijf doelgroepen in het vijfde Milieuactieprogramma. Vanaf 1992 zijn een aantal stappen ondernomen ter integratie van milieuoverwegingen in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Misschien de meest opvallende waren de McSharry hervormingen van 1992, die met name resulteerden in belangrijke veranderingen in het beleid op het gebied van akkerbouw, rundvlees en schapen. Tevens werden de agromilieumaatregelen geïntroduceerd als een verplichte inhoudelijke beleidsmaatregel. Herzieningen van het beleid voor rundvlees in 1994 hielden ook maatregelen in om boeren te ondersteunen die vee op weilanden laten grazen en om betalingen aan zeer intensieve landbouwsystemen te beperken. Andere belangrijke hervormingen werden bereikt als deel van de veranderingen in de Structuurfondsen (zie § ???) in 1994, en als gevolg van de Agenda 2000 in 1999. Laatstgenoemde zorgde ook voor de invoering van een nieuwe ‘pijler’ in het GLB, die betrekking heeft op plattelandsontwikkeling, en waaronder de agromilieumaatregelen vallen.

Deze beleidsveranderingen hebben gezorgd voor progressie, maar slechts in kleine mate. Toch had de agromilieumaatregel, Verordening 2078/92 (zie § ???), meer succes dan verwacht. Volgens schattingen van de Commissie werd in 1997 twintig procent van de grond gedekt door landbouwmilieuverbintenissen, waarmee de doelstelling van het vijfde Milieuactieprogramma overtroffen werd. Er is echter voortdurende bezorgdheid over de industrialisering van de landbouw en de vermindering van veel dier- en plantensoorten die voorkomen op landbouwgrond, met name door verdere intensivering van de productie aan de ene kant, en door marginalisatie van het grondgebruik aan de andere kant.

De veranderingen van het GLB-beleid op het gebied van basisproducten hebben waarschijnlijk uiteenlopende milieueffecten gehad. De verlaging van steunprijzen en braaklegging, in samenhang met een lager inputgebruik heeft mogelijk een voordelig effect gehad. Desondanks hebben prijsontwikkelingen op de internationale landbouwmarkten en monetaire aanpassingen geleid tot lagere effecten van de extensivering dan verwacht. Een algemene trend is de verdere concentratie van productie. Niettemin heeft GLB-steun bijgedragen aan het voortbestaan van enkele landbouwmethoden die belangrijk zijn vanuit natuuroogpunt, waaronder extensieve veeteeltproductie. Vorderingen in de verschillende marktregimes binnen het GLB zijn variërend. Hoewel er bijvoorbeeld enige vooruitgang is geweest bij het milieuvriendelijker maken van de steun voor groente en fruit, is dit niet het geval geweest bij het beleid op het gebied van olijfolie.

Enkele maatregelen op basis van de Structuurfondsen hebben de afzet van biologische producten en investeringen in meer milieuvriendelijke landbouwmethoden bevorderd. Er is een aanzienlijke toename geweest van biologische productie. Het areaal bedroeg ongeveer 2,9 miljoen hectare grond in 1998.^[133] Andere uitgaven van de Structuurfondsen kunnen echter schadelijk zijn door het steunen van intensieve productie, irrigatie, of ongepaste bebossing van gevoelige locaties.

Verdere vooruitgang in het milieuvriendelijker maken van het GLB werd behaald door middel van de hervormingen van Agenda 2000. Een nieuwe Verordening met gemeenschappelijke voorschriften (1259/1999) vereist dat lidstaten de milieumaatregelen nemen “die zij passend achten gezien de specifieke situatie wat de gebruikte landbouwgrond of de productie betreft en waarin de mogelijke milieueffecten zijn verdisconteerd”. In feite bood dit de lidstaten de mogelijkheid om milieurandvoorwaarden te stellen aan bepaalde GLB-betalingen. Dit kon gebeuren in de vorm van agromilieumaatregelen, algemene milieuwetgeving of specifieke milieueisen. De sancties voor het niet naleven van de milieurandvoorwaarden konden bestaan uit een vermindering of totale weigering van GLB-betalingen.

Een nieuwe Verordening over steun aan plattelandsontwikkeling (1257/1999) verscheen tevens als onderdeel van de hervormingen in het kader van Agenda 2000. Deze hervormingen wijzigden het kader van de steun van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) aan maatregelen gericht op plattelandsontwikkeling, ook wel bekend als de tweede ‘pijler’ van het GLB. De Verordening voorziet in een gedeeltelijke financiering van nationale en regionale plattelandsontwikkelingsplannen, waarin onder meer milieumaatregelen in de landbouw zijn opgenomen. Tevens wordt steun verleend aan boeren in probleemgebieden en activiteiten in de bosbouw. De hoogte van de financiering was echter niet veel groter dan voorheen, ondanks het opnemen van deze maatregelen.

Op grond van de milieumaatregelen kan er steun worden verleend aan boeren, die landbouwproductiemethoden gebruiken waarbij het milieu en het landschap beschermd worden. Boeren in probleemgebieden kunnen in aanmerking komen voor compenserende vergoedingen om er voor te zorgen dat het land gebruikt kan blijven worden voor duurzame landbouw, terwijl het landschap behouden blijft en het milieu geen schade ondervindt. De Verordening over plattelandsontwikkeling steunt ook bepaalde bosbouwmaatregelen, zoals de bebossing van landbouwgronden en het behoud van bossen (zie § ???).

Een strategie voor de integratie van milieuoverwegingen en duurzame ontwikkeling in het GLB is door de Raad voor Landbouw aan de Europese Raad aangeboden in december 1999. Dit was vereist onder het zogeheten ‘Cardiff integratieproces’. De strategie bevat een uitwerking van enkele onderwerpen die zijn voorgesteld in een eerdere Mededeling van de Commissie genaamd ‘Wegen die naar een duurzame landbouw leiden’.^[134] In de strategie worden expliciet specifieke doelen gesteld met betrekking tot de milieueffecten van de landbouw, waarbij algemene doelstellingen voor verschillende onderwerpen worden voorgesteld, waaronder water en landbouwchemicaliën, GGO’s, etc. Het bevat ook een set beginselen, waaronder subsidiariteit, eigendomsrechten, de behoefte om een geïntegreerd plattelandsbeleid te ontwikkelen en het aanmoedigen van een debat tussen belanghebbenden. Het document bevat echter geen specifieke afspraken over de implementatie van de doelstellingen en de beginselen, noch stelt het termijnen waarbinnen deze moeten worden bereikt.

Op de strategie volgde begin 2000 een Mededeling van de Commissie over ‘Indicatoren voor de integratie van milieuaspecten in het gemeenschappelijk landbouwbeleid’, opgesteld door voornamelijk DG Landbouw.^[135] De Mededeling kwam voort uit een specifiek verzoek van de Raad voor Landbouw van juli 1999, waarin de Commissie gevraagd werd een document over agromilieu-indicatoren voor te bereiden. Het document is gebaseerd op werk van OESO, Eurostat, het Europese Milieuagentschap, het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, en een door de Commissie gefinancierd onderzoeksproject. Het beschrijft een reeks ideeën over de ontwikkeling van verschillende sets van indicatoren en stelde een tijdschema daarvoor vast. Een andere Mededeling over ‘Statistische informatie voor indicatoren voor de integratie van milieuaspecten in het gemeenschappelijk landbouwbeleid’ werd uitgebracht in 2001.^[136] Om deze reden is in april 2002 het IRENA-project (Indicator Reporting on the Integration of Environmental Concerns into Agriculture Policy) gestart (zie § ???). Het Europees Milieuagentschap is belast met de coördinatie van dit project. Het project heeft onder meer als doel om gegevens te verzamelen en te presenteren voor 35 agromilieu-indicatoren. In2005 werd er een verslag uitgebracht met een analyse van de milieu-integratie in de landbouwsector in de EU-lidstaten (exclusief de 10 toegetreden lidstaten). Veel uitdagingen liggen volgens dat rapport nog in het verschiet, waaronder informatieverwerking zoals verbeteringen van datapakketen en het tijdig aanleveren van indicatoren naar beleidsmakers.

In 2001 stelde de Commissie een ‘Biodiversiteitsactieplan voor de landbouw’ op.^[137] Dit maakte deel uit van de verplichtingen op grond van het Verdrag inzake biologische diversiteit van 1992, en was in overeenstemming met de strategie van de EG inzake biodiversiteit van 1998. Dit document bevat wederom een verplichting tot milieu-integratie in het landbouwbeleid van de Gemeenschap. Het bespreekt met name hoe bestaande kerninstrumenten zullen worden gebruikt om aan een reeks specifieke voorstellen op het gebied van biodiversiteit en landbouw te kunnen voldoen. Onder deze instrumenten vallen agromilieumaatregelen, mogelijkheden ter integratie van het milieu binnen de plattelandsontwikkelingsprogramma’s onder de tweede pijler van het GLB, de ontwikkeling van het concept ‘goede landbouwpraktijken’ en naleving van de milieunormen ter bescherming van biodiversiteit. Een aantal doelstellingen, suggesties voor indicatoren en een indicatief tijdschema voor het behalen van de doelstellingen staan ook in de strategie. Het Biodiversiteitsactieplan werd in 2003 en 2004 onderworpen aan een uitvoerige evaluatie en werd tevens besproken in de Conferentie van Malahide, die in mei 2004 door de toenmalige voorzitter van de EU, Ierland, werd georganiseerd.

Op 10 juli 2002 werden voorstellen om het GLB aanzienlijk te veranderen onthuld door de Commissie.^[138] Deze voorstellen zijn bekend als de ‘Tussenbalans van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid’. De voorstellen vormden een behoorlijk radicale breuk met de voorgaande GLB steunprogramma’s die op productievolume waren gebaseerd en voorziet in hogere uitgaven voor plattelandsontwikkeling en agromilieumaatregelen. Landbouwers die nu betalingen willen ontvangen moeten aan zekere milieuvoorwaarden voldoen. Specifieke wetgevingsvoorstellen voor de hervorming werden in januari 2003 uitgebracht.^[139] Deze waren beïnvloed door zorgen over de begroting, mede door de overeenkomst die Frankrijk en Duitsland in oktober 2002 over het GLB hadden gesloten. Er werd vastgehouden aan de centrale gedachte dat de steunbetalingen en het productievolume van de meeste basisproducten die door het GLB ondersteund werden ontkoppeld moesten worden, alsmede aan de invoering van verplichte randvoorwaarden. De mate van beschikbare financiering voor plattelandsontwikkeling en gerelateerde agromilieumaatregelen was echter veel minder dan was voorgesteld in juli 2002.

In juni 2003, rond het einde van het Griekse voorzitterschap van de EU, werd er een akkoord bereikt over een compromistekst over aanzienlijke hervormingen. Hierin werd een groot aantal elementen van het voorstel van de Commissie behouden, maar was er wel veel meer ruimte voor de lidstaten met betrekking tot de ontkoppeling. Verschillende vormen van gedeeltelijke ontkoppeling worden mogelijk gemaakt onder de verschillende Verordeningen die voort kwamen uit het akkoord. Verordening 1782/2003 is in dit opzicht van bijzonder belang. Deze verordening werd in 2005 geïmplementeerd en bracht verregaande veranderingen aan in de manier waarop het GLB opereert. Hij voorziet tevens in een verdere integratie van milieuaspecten binnen het GLB. Hierin wordt nu voorzien in jaarlijkse inkomenssteun aan boeren door middel van een bedrijfstoeslagregeling. Deze toeslag is niet meer afhankelijk van de productie maar wel van de naleving van randvoorwaarden op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede de handhaving van het landbouwbedrijf in goede landbouw- en milieuconditie. Om deze reden geeft Bijlage III van de Verordening een prioriteitenlijst van 18 uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, waaronder de Habitat- en Vogelrichtlijnen en de Nitraatrichtlijn. Bijlage IV geeft een kader voor het bepalen van een goede landbouw- en milieuconditie, waarbij wordt gekeken naar onderwerpen als bodemerosie, organische stof in de bodem en minimaal onderhoud. De Verordening versterkt tevens het plattelandsontwikkelingsbeleid door een nieuwe vorm van ‘modulatie’ op Europees niveau in te voeren. Hiermee is het mogelijk om een gedeelte van de financiering van de eerste pijler van het GLB geleidelijk over te hevelen naar plattelandsontwikkelingsmaatregelen. Inmiddels is dit principe versterkt via Verordening 73/2009 van de raad die Verordening 1782/2003 introk.

In navolging van de 2003 hervormingen van het GLB wordt in 2005 met Verordening 1698/2005 de nadruk gelegd op plattelandsontwikkeling met de instelling van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) onder de tweede pijler. Dit is één enkel financierings- en programmeringsinstrument dat onder andere bijdraagt aan de verbetering van het milieu en landschap. Het Europees Landbouw Garantie Fonds (ELGF) voor de uitgaven van het marktbeleid en de rechtstreekse betalingen beslaat nu de eerste pijler. Meer details over de plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de financiële regelingen zijn te vinden in § ???.

Om een ‘duurzaam landbouwmodel voor Europa via het hervormde GLB’ tot stand te brengen, nam de Commissie in juli 2004 een voorstel aan met betrekking tot een hervorming van de suikersector.^[140] Dit voorstel is gebaseerd op de uitkomsten van een uitgebreide effectenbeoordeling, waaruit blijkt dat de huidige EU-suikerregeling in de toekomst onhoudbaar zal zijn. Voorgesteld wordt de financiële steun voor suiker uit de EU aanzienlijk te verminderen en de gehanteerde interventieprijs te laten vervangen door een referentieprijs. Als het EU-suikerbeleid niet wordt gewijzigd, zal het volgens het Commissievoorstel gaan “afwijken van de fundamentele beginselen van het nieuwe GLB”. Hier bij wordt marktoriëntatie genoemd evenals van de productie losgekoppelde inkomenssteun voor de landbouwers en een beter evenwicht tussen de twee pijlers van het GLB via een versterkte plattelandsontwikkeling. Door Verordening 318/2006 van de Raad aangaande een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker en Verordening 320/2006 van de Raad tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap is getracht de suikersector meer in lijn met het huidige GLB te brengen en is financiering voor landbouwers via de bedrijfstoeslagregeling gekoppeld aan milieu- en landbeleid standaarden.

In juni 2004 bracht de Commissie tevens een ‘Europees actieplan voor biologisch voedsel en biologische landbouw’ uit.^[141] Hierin worden 21 acties uiteengezet met betrekking tot de ontwikkeling van de markt voor biologisch voedsel, overheidsbeleid, en normen en controlevoorschriften voor de biologische landbouw. Het actieplan bevat echter geen tijdskader of kwantitatieve doelstellingen voor de voorgestelde acties. In het actieplan wordt een wijziging van Verordening 2826/2000 genoemd om ‘consumenten, kantines van openbare instellingen, scholen en andere cruciale actoren in de voedselketen te informeren over de voordelen van de biologische landbouw (met name op milieugebied)’. Met betrekking tot plattelandsontwikkelingen acties om de voordelen op het gebied van milieu en natuurbescherming een duurzaam karakter te geven en het presenteren van de biologische landbouw als de beste beheersoptie in vanuit milieuoogpunt kwetsbare gebieden (zonder de biologische landbouw tot die gebieden te beperken). En tevens aangaande de biologische landbouw de noodzaak van een verbetering van de milieunormen in overweging te nemen (energiegebruik, biodiversiteit, landschap, enz.). De Raad van landbouwministers stemde in juni 2007 in met Verordening 834/2007 inzake biologische productie en etikettering van biologische producten. Deze Verordening behelst heldere en specifieke doelstellingen en regels voor biologische productie en milieu voorschriften. Tijdens het proces dat wordt uitgezet in de Verordening moet in een nog hogere mate nadruk gelegd worden op milieubescherming, biodiversiteit en hoge normen voor dierenbescherming.Als uitvloeisel van het zesde Milieuactieprogramma stelde de Commissie Op 22 december 2006 een kader en gemeenschappelijke doelstellingen voor om bodemaantasting te voorkomen, de functies van de bodem te beschermen en om aangetaste bodems in hun oorspronkelijke staat te herstellen. Dit werd gedaan via Mededeling ‘Thematische strategie voor bodembescherming’^[142] en een voorstel voor een nieuwe bodemrichtlijn.^[143] De Europese instellingen evenals de lidstaten moeten er tengevolge voor zorg dragen dat bodemgerelateerde aspecten worden geïntegreerd in sectorale beleidsgebieden die belangrijke gevolgen met zich mee kunnen brengen voor de bodem, met name landbouw, regionale ontwikkeling, vervoer en onderzoek. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Oostenrijk en Nederland verzette zich tegen deze richtlijn mede omdat zij van mening waren dat de EU niet bevoegd is dit gebied te reguleren op de voorgestelde manier. Een voortgangsrapport van de Commissie wordt verwacht in 2011. Dit rapport zal onderzoeken in hoeverre de doelstellingen van de strategie tot nu toe behaald zijn.

Uit het zesde Milieuactieprogramma stamt ook de thematische strategie voor duurzaam gebruik van pesticiden.^[144] Richtlijn 2009/128 ‘tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden’ werd in dit verband aangenomen en diende voor 14 december 2011 geïmplementeerd te zijn door de lidstaten. Deze Richtlijn is van toepassing op gewasbeschermingsmiddelen maar het plan bestaat deze in de toekomst uit te breiden naar biociden (zie verder § ??? t/m ???). Landbouw is verreweg de grootste sector binnen de EU die gewasbeschermingsmiddelen gebruikt.

In 2008 werd op 20 november door de Raad de GLB ‘gezondheidscontrole’ overeengekomen. Dit zijn hervormingen van het GLB waaruit volgt dat het gemoderniseerd, gesimplificeerd en gestroomlijnd zal worden zodat boeren beter kunnen reageren op marktsignalen.^[145] Hierbij werden verordeningen aangenomen die op 19 januari 2009 van kracht werden. Deze hervormingen waren niet zo fundamenteel als de bovengenoemde Agenda 2000 hervormingen of de 2003 hervormingen van het GLB maar zij resulteerde wel een aantal wijzigingen die moeten bijdragen aan de duurzaamheid van het gebruik van landbouwgrond. Uit de 2008 hervormingen vloeide bijvoorbeeld Verordening 73/2009 van de Raad voort die nieuwe vereisten omvat met betrekking tot de eerste pijler van het GLB. Artikel 68 hiervan (vorig Artikel 69 uit Verordening 1782/2003) benoemt vijf doelen voor specifieke steun aan landbouwers waaronder: specifieke soorten van landbouw die belangrijk zijn voor de bescherming of de verbetering van het milieu, de toepassing van aangescherpte dierenwelzijnsnormen en specifieke landbouwactiviteiten die meerwaarde voor het landbouwmilieu opleveren. Hiermee kunnen projecten gesteund worden door de lidstaten die de twee pijlers van het GLB complementeren. Al is er een beduidend voordeel te vinden voor het voortstuwen van milieuconsideraties binnen de Gemeenschap, toch zullen veel lidstaten de regeling mogelijk aangrijpen om economisch zwakke sectoren te helpen, zoals de zuivelsector, in plaats van positief milieu beleid aan te moedigen.^[146] Verordening 74/2009 introduceert ook verdere aanpassingen op het Europees Agrarisch Fonds voor de Ontwikkeling van het Platteland (EAFRD).

Aangaande het op de markt brengen van biociden legde de Commissie op 12 juni 2009 ook een voorstel neer voor een nieuwe verordening^[147]. Deze Verordening zal de bestaande Richtlijn 98/8 betreffende het op de markt brengen van biociden vervangen. Het voorstel dient ertoe verschillende schadelijke stoffen geleidelijk te verbieden, het simplificeren van de regelgeving en stimulans te creëren voor bedrijven om veiligere producten te ontwikkelen. Vanaf 2013 zou er een toelating tot de Unie ingevoerd moeten worden voor bepaalde productsoorten en vanaf 2020 zullen de meeste biociden in aanmerking komen voor een EU-toelating. Inmiddels is het voorstel behandeld door het Europees Parlement in september 2010 en door de raad in december 2010. De ontwerp-verordening werd onderschreven in de eerste lezing. Aanname van de maatregel zal naar verwachting plaats kunnen vinden na de laatste taalrevisie (zie verder § ???).

Ten slotte is ook het verbod op het gebruik van legbatterijen illustratief voor integratie van milieu- en dierenwelzijnnormen binnen het GLB. Dit verbod vloeit voort uit Richtlijn 1999/74/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van legkippen. De richtlijn heeft een overgangsperiode opgenomen van 12 jaar, aflopend in 2012. Op 16 december 2010 werd er door het Europese Parlement verzocht aan de Commissie het vereiste verbod op legbatterijen op 1 januari 2012 te handhaven en de lidstaten niet meer tijd te geven zoals door sommige lidstaten was verzocht.