Vervoer is niet alleen van groot economisch belang, maar is ook de bron van aanzienlijke milieuproblemen. Deze ontstaan door het gebruik van voertuigen, door de bouw, het onderhoud en de aanwezigheid van infrastructuur, door de vervaardiging en verwijdering van voertuigen en de onderdelen daarvan, en door het vervoer en de winning van grondstoffen die gebruikt worden in de bouw- en productiefasen. Emissies van de vervoerssector dragen bij aan een slechte luchtkwaliteit, afbraak van de ozonlaag, verzuring, en wereldwijde klimaatverandering. Het gebruik van vervoer is ook een belangrijke bron van geluidshinder in stedelijke gebieden en gebieden in de buurt van belangrijke infrastructuur. Het gebruik van primaire energiebronnen door het vervoer neemt nog steeds gestaag toe, terwijl de implicaties voor het milieu van de verwijdering van gebruikte voertuigen ook zorgwekkend zijn. De bouw en het bestaan van de infrastructuur voor vervoer hebben ook belangrijke implicaties voor de biodiversiteit, de fragmentatie van het landschap en ecosystemen, en het gebruik van grondstoffen. Vandaag de dag is transport, inclusief internationale luchtvaart en de scheepvaart, verantwoordelijk voor ongeveer een kwart van alle EU emissies. Vandaar dat lange termijn doelstelling op het gebied van uitstoot alleen kunnen worden bereikt door ook de emissies in de transportsector aan te pakken.^[173]

Vervoer was één van de doelgroepen voor integratie van het vijfde Milieuactieprogramma. Daarbij werd erkend dat de toenmalige aanpak en bestaande maatregelen niet berekend waren op de verwachte toename van de internationale concurrentie en de stijgende tendensen ten aanzien van activiteiten en ontwikkelingen in de Gemeenschap, die zullen leiden tot een nog grotere belasting van de natuurlijke hulpbronnen, het milieu en uiteindelijk de kwaliteit van het bestaan.

Als reactie hierop werd een Groenboek over de invloed van het vervoer op het milieu gepubliceerd, om een openbaar debat te starten over de kwestie van vervoer en het milieu en de voorgestelde strategie voor ‘duurzame mobiliteit’.^[174] Het Witboek dat hier op volgde over de toekomstige ontwikkeling van het Gemeenschappelijk vervoersbeleid gaf aan dat er behoefte was aan aanvullende maatregelen, die de vraag naar vervoer van met name personenauto’s zouden aanpakken, om de technische en fiscale maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie te vergezellen.^[175] Het Witboek was echter minder ambitieus qua reikwijdte dan het voorafgaande Groenboek. De Commissie heeft ook een aantal andere Mededelingen uitgebracht over verschillende aspecten van het vervoers- en milieubeleid, zoals het Groenboek ‘Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer’,^[176] en het Groenboek ‘Citizen’s Network’, over de verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa^[177]. Naar aanleiding van een aantal grote ongevallen op zee heeft de Commissie vanaf 1993 ook het initiatief genomen tot een programma over maritieme veiligheid, waarbij tevens de kwestie van zeeverontreiniging werd behandeld (zie § ???).

In de praktijk hebben deze initiatieven voor integratie echter wisselende resultaten behaald. De belangrijkste verdienste is de vermindering van de uitstoot van individuele voertuigen geweest, door middel van een geleidelijke verscherping van de emissienormen (zie § ???), en door kwaliteitsnormen voor brandstoffen (zie § ???). Verbeteringen in de efficiëntie van voertuigen hebben echter nog niet geleid tot overeenkomstige verminderingen in de totale CO₂ emissies, als gevolg van een aanhoudende groei van verkeer en congestie. De effecten van integratie alsmede de overeenkomst in 1998-99 tussen de Commissie en autofabrikanten aangaande vrijwillige emissielimieten hebben niet geleid tot de beoogde efficiëntie of een vermindering van de totale uitstoot.^[178] In de periode 1999-2007 was de gemiddelde CO₂ reductie van EU autofabrikanten 1,55%, in 2007 (na een voorstel van de Commissie voor een CO₂ norm voor personenauto’s dat uitmondde in Verordening 443/2009) is de gemiddelde reductie ruim verdubbeld tot 3,3%. In 2008-2009 was de gemiddelde reductie 5,9%. De gemiddelde uitstoot voor nieuw verkochte auto’s in Nederland was in 2010 136 g CO₂/km Inmiddels is het Comissievoorstel uit 2009 waarin (verplichte) emissienormen zijn opgenomen voor nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen in mei 2011 in werking getreden (zie §???).^[179]

In de gebieden waar vooruitgang is geboekt, is dit weer tenietgedaan door de voortdurend toenemende mate van vervoer over de weg, dat tussen 1970 en 1997 in de EU meer dan verdubbeld is.^[180] Daarom blijft, ondanks de vermindering van emissies per voertuig, de blootstelling aan bepaalde verontreiniging hoog, met name in stedelijke gebieden. De groei van de mate van het vervoer over de weg wordt gestimuleerd door hogere inkomens, het niet volledige internaliseren van externe kosten, en de toenemende lengte van het wegennet. Andere middelen van vervoer zijn in het algemeen niet in staat geweest om gebruikers te voorzien van een serviceniveau dat kan concurreren met het vervoer over de weg. Het aandeel van het vervoer per spoor lijkt te dalen in een groot deel van Europa. De Commissie heeft getracht de sector nieuw leven in te blazen door de markt voor het spoorwegvervoer open te stellen voor een aantal nieuwe spoorwegmaatschappijen en heeft daarnaast de markt geprobeerd te stimuleren door middel van interoperabiliteit (de mogelijkheid van treinen en spoorwegmaatschappijen om binnen een land gebruik te maken van de verschillende infrastructuur) en intermodaliteit (de bevordering van locaties en materiaal die het voor zowel goederen als personen mogelijk maken om makkelijk van het ene vervoersmiddel naar het andere over te gaan). Deze pogingen hebben echter slechts in beperkte mate succes gehad door tegengestelde ontwikkelingen.

Om dezelfde redenen als bij het wegvervoer is ook het luchtvervoer toegenomen. Het aantal passagierskilometers is met meer dan 200% toegenomen tussen 1980 en 1996.^[181] Deregulering van de burgerluchtvaart vormt het belangrijkste speerpunt van het EU-vervoersbeleid op dit gebied, onder de algemene noemer van ‘open skies’. Dit heeft in Europa gezorgd voor een voortschrijdende breuk met het oude systeem van ‘nationale vervoersondernemers’. Doordat nieuwe maatschappijen tot de markt zijn toegetreden is de concurrentie groter, waardoor de prijzen lager zijn geworden en het luchtvervoer is toegenomen. In de periode 1995 tot 2009 nam het aandeel passagierskilometers in de luchtvaart toe van 6% to 9%.^[182]

Een in oktober 1999 goedgekeurde strategie van de Raad voor Vervoer erkent impliciet het falen van de integratiepogingen tot dan toe. In het document staat dat de ongebreidelde voortzetting van de huidige tendensen in de groei van het particuliere en commerciële wegvervoer en luchtverkeer niet duurzaam is in verhouding tot de gevolgen voor het milieu. De strategie wordt in het algemeen gezien als één van de betere uitkomsten van het Cardiff proces. De strategie erkent de behoefte aan een pakket van beleidsmaatregelen om de vraag naar vervoer en het reisgedrag te beïnvloeden. Het document vraagt om vooruitgang op een aantal terreinen, die kan worden bereikt door onder meer de voortzetting van bepaald bestaand EU-beleid. Hieronder valt de implementatie van het beginsel van eerlijke en efficiënte prijsstelling om ervoor te zorgen dat de kosten van het milieu en van de infrastructuur beter in de kosten van de gebruikers worden weergegeven, de bevordering van benaderingen vanuit de ruimtelijke ordening om de noodzakelijkheid van reizen te verminderen, en de behoefte om de balans tussen, en de integratie van verschillende vervoersmiddelen te verbeteren.

Een Resolutie van april 2001 werkte de strategie bij, en gaf de sleutelkarakteristieken van een duurzaam vervoerssysteem aan. De Commissie werd gevraagd om mogelijke milieudoelstellingen in de vervoerssector te onderzoeken, en om een verdergaande analyse te doen, rekening houdend met de gevolgen van de uitbreiding van de EU. Een eerste verslag over de integratie van milieu- en duurzame ontwikkelingsoverwegingen in het energie- en vervoerbeleid werd door de Commissie als werkdocument uitgebracht op 21 maart 2001 en aan de Raad in Göteborg in juni 2001 toegezonden. In december 2002 bevestigde de Raad eerdere verklaringen, waarbij de emissies van broeikasgassen en gevaarlijke stoffen en geluidshinder als belangrijkste aandachtsgebieden werden genoemd. Tevens werd het besluit bevestigd dat tegen het eind van 2004 het operationele gedeelte van de strategie uitgevoerd moest zijn en regelmatig herzien moest worden. Het werk aan de strategie wordt ondersteund door een ‘Joint Expert Group’ (JEG) op het gebied van vervoer en milieu, bestaande uit één deskundige op elk gebied per lidstaat. Het bestaan en de activiteiten van zo’n groep, die vóór het Cardiff proces is opgericht, onderscheiden de vervoerssector van andere sectoren, zoals landbouw. In september 2000 bracht de JEG een strategische herziening uit van het vervoers- en milieubeleid, genaamd ‘Aanbevelingen voor acties richting duurzaam vervoer’. Hierin werd de vooruitgang tot dan toe van de in de strategie uiteengezette specifieke verbintenissen geëvalueerd. Daarnaast werd er ook een systematische aanpak gehanteerd om het concept ‘duurzaam transport op milieugebied’ te laten werken, door de verschillende beschikbare beleidsmaatregelen te behandelen en door te pleiten voor verdere activiteiten van de Commissie op het gebied van doelstellingen en streefcijfers. De groep heeft gereageerd op het verzoek van de Raad om een specifieke analyse, op het gebied van bijvoorbeeld streefcijfers voor bepaalde sectoren en veranderend reisgedrag. Tevens gaat de groep door met het uitvoeren van activiteiten ter ondersteuning van de prioriteiten van de strategie, bijvoorbeeld met betrekking tot de uitbreiding van de EU en duurzaamheidseffectbeoordeling.

Een ander onderscheidend element van de strategie voor vervoer was dat ze al vroeg een systeem van duurzaamheidsindicatoren aannam. In 1998, ongeveer tegelijk met het verzoek van de Europese Raad aan de Raad voor Vervoer om een strategie voor milieu-integratie te ontwikkelen, werden de Commissie en het Europees Milieuagentschap door een gezamenlijke zitting van de Raad voor Vervoer en voor Milieu uitgenodigd om een uitgebreide set van vervoers- en milieu-indicatoren te ontwikkelen. Een set van 31 indicatoren is vervolgens ontwikkeld om te helpen bij het meten van vooruitgang op het gebied van integratie en om problemen op te sporen. Dit is gebeurd in het kader van het project ‘transport- en milieurapportagemechanisme’ (Transport and Environment Reporting Mechanism, TERM). Een ‘nulversie’ van het TERM verslag werd in 1999 gepresenteerd aan de Raad voor Vervoer.^[183] Jaarlijkse herzieningen worden uitgebracht, en de eerste hiervan is in 2001 gepubliceerd.^[184] Hierin werd de conclusie getrokken dat, ondanks vooruitgang op bepaalde gebieden, de tendensen in de vervoerssector nadelig voor het milieu blijven. Het tweede verslag van december 2002 richtte zich voornamelijk op de kandidaat-lidstaten en kwam min of meer tot dezelfde conclusies. Het verlagen van broeikasgasemissies heeft als onderwerp een rol gespeeld in al de tien TERM edities die tot 2009 toe zijn uitgebracht. Waar het echter in de eerste edities slechts één van de onderwerpen was met enige nadruk is het ondertussen ongetwijfeld een hoofdzaak in de TERM beoordeling en in de dagelijkse transport- en energiebeleidsvoering. Vandaar dat er zelfs gesproken wordt van een verschuiving van integratie naar mitigatie wat betreft broeikasgasemissie kwesties.^[185]

Twee van de zeven milieugerelateerde structurele indicatoren, die door de Raad waren overeengekomen in december 2001 voorafgaand aan de top in Laken (zie § ???) hadden betrekking op vervoer. Deze zijn de vervoersintensiteit van de economie (d.w.z. vracht- en personenverkeer per eenheid BBP), en het aandeel van de verschillende vervoersmiddelen in de totale vervoersprestatie. De lijst van 14 structurele indicatoren die gebruikt werden om de voortgang te beoordelen voor de voorjaarstop in 2004 omvatten één indicator over de intensiteit van vrachtvervoer.

De Commissie bracht in december 1999 een Mededeling uit, waarin het programma op basispunten voor luchtvervoer en milieu voor de jaren 2000 tot 2005 wordt beschreven.^[186] Een herziening van het Witboek uit 1992 over het Gemeenschappelijk vervoersbeleid werd (na veel vertragingen en herzieningen) uitgebracht in september 2001. Hierin werd vooral de nadruk gelegd op een groter gebruik van spoorwegvervoer en het vervoer over de zee- en binnenwateren. Het Witboek was tevens de voorbode van nieuw beleid op het gebied van alternatieve brandstoffen voor de vervoerssector. Hierbij lag aanvankelijk de nadruk op het gebruik van biobrandstoffen en op de mogelijkheid van een overeenkomst op vrijwillige basis met eigenaren van spoorbedrijven om de milieuprestaties van de bedrijven in de spoorwegsector te verbeteren. Terwijl de Commissie de nadruk bleef leggen op de overgang naar andere vervoersmiddelen, riepen de staatshoofden en regeringsleiders in de conclusies van de top in Göteborg op om de groei van de vervoersector en de groei van het BBP “in aanzienlijke mate te ontkoppelen”, iets wat mogelijk een meer radicale eis is. In 2003 is een Richtlijn over de bevordering van het gebruik van biobrandstoffen in het vervoer aangenomen. Gebaseerd hierop kunnen de lidstaten nationale indicatieve streefcijfers vaststellen voor het gebruik van biobrandstoffen, die overeen dienen te stemmen met een referentiewaarde van 5,75% in 2010 (zie § ???). Er werd tevens een begin gemaakt met het opstellen van een Mededeling van de Commissie over de prijsstelling van de infrastructuur voor vervoer. Nadat het voorstel aanzienlijk afgezwakt was na overleg met de verschillende Commissiediensten is het echter niet meer verschenen. Dit ontwerp had tevens voor opschudding gezorgd bij verschillende belanghebbenden, omdat de vragen werden opgeworpen welke vervoersmiddelen in het voorstel opgenomen zouden moeten worden en hoe milieuoverwegingen behandeld dienden te worden. Uiteindelijk is door de Commissie slechts voorgesteld om de zogenaamde ‘Eurovignet’ Richtlijn (1999/26/EG) te wijzigen, maar zelfs dit bleek te omstreden.

Ter versterking van de Europese economische groei en concurrentievermogen worden in overeenstemming met het Lissabon-proces de Transeuropese vervoersnetwerken (TEN-V) gestimuleerd door het Europees groei-initiatief door middel van het snelstartprogramma (waarover meer in § ???). Hierbij wordt verwezen naar de milieuvoordelen. De Commissie geeft aan dat de voorkeur uit dient te gaan naar projecten die grote milieuvoordelen opleveren, zoals projecten in verband met de waterstofeconomie of een modaliteitsverschuiving van weg naar spoor of van weg naar zee.^[187]

In december van 2005 zette de Commissie aan tot een herziening van de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling.^[188] Het voorstel bouwde voort op de strategie uit 2001 en zette een actieplan op. Op het gebied van duurzaam vervoer werd als voornaamste maatregelen promoten van alternatieven voor het wegvervoer door de EU en haar lidstaten zodat goederen gemakkelijk kunnen wisselen tussen wegvervoer, spoorwegvervoer en vervoer over water genoemd. Ook werd aangekondigd dat de Commissie infrastructuurheffingen in de EU zal blijven bestuderen en een pakket maatregelen zal voorstellen ter verbetering van de milieuprestaties van personenauto’s door bevordering van schone en zuinige voertuigen.

Dit voorstel leidde tot een vernieuwde EU-strategie voor duurzame ontwikkeling die werd aangenomen door de regeringsleiders in de Europese Raad van 16 en 15 juni 2006 (zie verder § ???).^[189] Als algemene doelstelling voor duurzaam vervoer werd gesteld: ‘Ervoor zorgen dat onze vervoerssystemen beantwoorden aan de economische-, sociale- en milieubehoeften van onze maatschappij terwijl ongewenste effecten op de economie, de maatschappij en het milieu zoveel mogelijk worden beperkt’. Een operationele doelstelling die genoemd werd was ervoor zorgen dat, conform de EU-strategie inzake de CO₂-uitstoot van lichte bedrijfsvoertuigen, nieuwe auto’s in 2008-2009 gemiddeld 140g/km CO₂ uitstoten en in 2012 120g/km. De strategie voorzag tevens een communautaire brandstoffenstrategie voor de lange termijn.

Op het gebied van de milieu integratie in de scheepvaart werden er in 2005 enkele maatregelen van belang aangenomen. Zo legde bijvoorbeeld Richtlijn 2005/33 strengere eisen vast aan het maximum zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen. Deze regeling geeft uitvoering aan internationale milieueisen die zijn vervat in het Marpol Verdrag, waarin ook lozingen vanaf schepen van verontreinigende stoffen geregeld wordt. Op dit laatste gebied heeft Richtlijn 2005/35 betrekking, hierin worden tevens sancties ingesteld.^[190] Voor het gebruik van schepen die varen in de zogeheten 'Sulphur Emission Control Areas' (SECAs) bestaande uit de Noord- en Baltische Zee en het Engels Kanaal geld sinds 1 juli 2010 een nieuw limiet van 1% aan zwavel percentage voor brandstoffen. Dit vloeit voort uit een amendement op het Marpol Verdrag (Annex VI) in 2008.

In 2006 werd middels Richtlijn 2006/38 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen een poging ondernomen om een meer faire tarifering van het gebruik van weginfrastructuur te introduceren. Het milieurechtelijke principe dat de gebruiker betaald en het beginsel dat de vervuiler betaald vond weerslag in deze regeling doordat onder ander rekening gehouden werd met de milieuvervuiling die een voertuig maakt. Behalve overwegingen met het oog op kosteneffectiviteit lag dus ook een integratie van milieuoverwegingen ten grondslag aan deze richtlijn.

Binnen de EU worden de emissies van verschillende voertuigen apart geregeld via de Europese emissiestandaard. Voor lichte bedrijfswagens en zware bedrijfswagens geschiedt dat respectievelijk via de Euro 4 en Euro 5 norm. Ook noemenswaardig is bijvoorbeeld de emissienorm voor smalspoortrekkers via Richtlijn 2000/25/EG die een limiet stelde die in werking trad in januari 2011 (dit stuitte echter op verzet van verschillende lidstaten aangezien zij dachten niet klaar te zijn voor implementatie op die datum, een voorstel van de Commissie tot verlenging van de termijn werd niet aangenomen^[191]).

De emissiestandaard dient ertoe te leiden dat er alsmaar zuinigere voertuigen in gebruik worden genomen zodat CO₂-emissies van voertuigen beperkt worden. In dit verband, en met het oog op een toekomstige Euro 6 norm nam de Commissie in 2009 een voorstel aan voor nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen^[192] dat uitmondde in de in mei 2011 in werking getreden Verordening (EU) 510/2011, en werd een nieuwe Verordening inzake personenwagens van kracht^[193].

In een mededeling van de Commissie van februari 2006 getiteld ‘een EU-strategie voor biobrandstoffen’ werd door de Commissie gedefinieerd welke rol biobrandstoffen geproduceerd uit biomassa, een hernieuwbare energiebron, mogelijk kunnen gaan spelen in de vervoerssector. Het stelt ook maatregelen voor ter promotie, productie en gebruik van biobrandstoffen. In de Raad van juni 2008 werd gesteld dat het streven om 10% van de transportbrandstof uit hernieuwbare bronnen te halen bindend gemaakt zou kunnen worden. Dan moet de productie wel gegarandeerd duurzaam zijn en van de tweede generatie commercieel beschikbaar worden. Richtlijn 2009/28 werd aangenomen op 23 april 2009 en neemt nu inderdaad een bindend streekcijfer op van 10% biobrandstof in het vervoer voor 2020. Hieromtrent bestaat echter ook enige controverse aangezien het bijvoorbeeld klimaattechnisch geen zin heeft om biobrandstoffen te stimuleren wanneer de aanbouw van planten waaruit zij worden gewonnen teveel CO₂-uitstoot veroorzaakt. Voor wat betreft directe gevolgen van de aanbouw van planten t.b.v. biobrandstoffen schrijft de richtlijn daarom duurzaamheidseisen voor om de brandstoffen te mogen meetellen voor de te bereiken resultaten. Voor wat betreft indirecte gevolgen heeft de Commissie toegezegd in juli 2011 met nadere informatie en eventueel een voorstel voor regelgeving te komen.