De visserijsector wordt in toenemende mate gezien als één van de meest belangrijke factoren die van invloed is op de toestand van het mariene milieu. Een verslag uit 2000 over de toestand van het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan plaatste visserij boven aan de lijst van factoren die de regio beïnvloeden, tezamen met emissies van gevaarlijke stoffen. Overexploitatie door zeevisserij heeft geleid tot een wijd verspreide afname van visbestanden tot niveaus die hun herstel op de lange termijn bedreigen. Er is ook een toenemende bezorgdheid over de bijvangst van vissen waar niet op gevist wordt, zoals haaien, manta’s en roggen, zeeschildpadden, bentische soorten en zeezoogdieren. Daarnaast is er een groeiende bezorgdheid over de schade aan habitats die veroorzaakt wordt door allerlei vistuig, in het bijzonder door het gebruik van dreggenetten en boomkorren. De doelstelling van de EU om het verlies van biodiversiteit een halt toe te roepen voor 2010 is bovendien in de kust noch de mariene milieuomgeving gehaald.^[194]

Een geheel andere, maar niettemin zeer belangrijke kwestie betreft intensieve aquacultuurproductie, die gepaard gaat met bijvoorbeeld emissies van verontreinigende stoffen, de introductie van uitheemse of genetisch gemodificeerde vissoorten, nieuwe ziekteverwekkende organismen, geluidshinder en wateronttrekking.

Het belangrijkste kader voor het beheer in de visserijsector wordt gegeven door het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB), waarin de meeste aspecten van de productieketen van vis worden behandeld, van de vangst/visteelt tot aan de aanvoer, de verwerking en het in de handel brengen. Het behoud- en beheersbeleid is weergegeven in Verordening 3760/92 en daaropvolgende dochterverordeningen. Verordening 3760/92 heeft als doel de bevordering van rationeel en verantwoordelijk gebruik van de visbestanden van de EU, rekening houdend met het mariene ecosysteem. Hiernavolgende Verordeningen hebben jaarlijks en meerjarig toegestane vangsten ingevoerd voor een aantal vissoorten waarop commercieel gevist wordt in met name het noordelijk deel van de Atlantische Oceaan. Tevens zijn technische maatregelen ingevoerd, om te controleren waar wat voor soort visserij plaatsvindt. De Gemeenschap is ook actief in een toenemend aantal regionale visserij-organisaties, en heeft een aantal belangrijke verdragen gesloten met derde landen, waardoor aanzienlijke extra visserijmogelijkheden worden gegeven aan vissers werkend vanuit de EU.

Het structurele visserijbeleid van de EU is bedoeld om de sector te helpen bij het aanpassen aan de uitdagingen waarvoor ze staan, met name aan de eis van verkleining van de capaciteit van de vissersvloot, welke is neergelegd in een serie van meerjarige oriëntatieprogramma’s. De uitvoering van deze en andere structurele maatregelen werd tot 2006 gesteund door een Structuurfonds voor de visserij, het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV). Het FIOV heeft bijgedragen aan projecten voor behoud van de visstand, maar is ook gebruikt om investeringen in nieuwe en meer intensieve vismethoden te steunen en om de aquacultuurproductie te vergroten.^[195] Hervormingen van de Structuurfondsen in 1999 voerden nieuwe milieuwaarborgen in. Er was echter nog geen expliciete maatregel onder het FIOV ter ondersteuning van milieuvriendelijke projecten. In de opvolger van het FIOV, het Europees Visserijfonds (EVF), wordt meer aandacht besteed aan milieubescherming. Dit fonds is van kracht van 2007 tot 2013 en wordt hieronder nader behandeld.

Verschillende onderdelen van de EU-milieuwetgeving zijn relevant voor de visserijsector, met name de Vogel- en Habitatrichtlijnen (zie § ??? en ???). Nieuwe ontwikkelingen in de aquacultuur, die waarschijnlijk gevolgen voor het milieu hebben, zullen ook beoordeeld worden in overeenstemming met de Richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling (zie § ???). In enkele gevallen spelen milieuaspecten een rol binnen het GVB. Voorbeelden zijn beperkingen van het gebruik van ringzegens bij walvisachtigen, een verbod op drijfnetten (zie § ???), en beperkingen op het gebruik van boomkorren bij zeegrasbedden in de Middellandse Zee. In 1999 werd een ‘technische’ maatregel ingevoerd welke een stop op de visserij op zandalen voor de Britse kust inhield, ter bescherming van belangrijke zeevogelkolonies. Een systematische invoering van milieuoverwegingen binnen het ontwerp en de implementatie van het GVB vond plaats, maar of dit ook echt afdoende effect zal hebben een duurzame vangst te bewerkstelligen valt nog te bezien. Momenteel worden ook verschillende stappen gezet het GVB drastisch te hervormen.^[196] Een Richtlijn voor een Strategische milieu-effectrapportage (zie § ???) is wel van toepassing op plannen en programma’s van de EU, maar deze worden zelden ontwikkeld in de visserijsector.

Ministers en Commissarissen voor Visserij en het Milieu waren aanwezig op de tussentijdse ministersvergadering over de integratie van visserij en milieu in maart 1997. Deze vergadering leidde tot het aannemen van een verklaring met conclusies. De uitvoering hiervan is het onderwerp geweest van twee verslagen van de Commissie.^[197]

In juni 1999 nam de Commissie de Mededeling ‘Visserijbeheer en natuurbehoud in het mariene milieu’ aan.^[198] Hierin worden belangrijke maatregelen ter ondersteuning van verbeterde milieu-integratie beschreven. Er wordt onderkend dat het visserijbeheer zich meer moet richten op een geïntegreerde aanpak, waarbij rekening gehouden wordt met wisselwerkingen binnen mariene ecosystemen, in plaats van een analyse van de toestand van het vangstgebied per visbestand. De Mededeling bevat een aantal doelstellingen en activiteiten die de Commissie zal moeten nastreven, waaronder vermindering van de visserijdruk, verbeterde implementatie van EU-wetgeving op het gebied van natuurbehoud, het verbeteren van opleidingen, voorlichting en overleg, en vergroting van de bijdrage van wetenschappelijk onderzoek.

Veranderingen in het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur werden in 1999 ingevoerd. Naast de 17 zetels voor vertegenwoordigers van de sector werd één zetel gereserveerd voor een milieuvertegenwoordiger. De hervorming was onderdeel van een actieplan uit 1999 ten behoeve van een nauwere dialoog tussen de visserij-industrie en andere groepen die belang hebben bij het het GVB, voorgesteld door de toenmalige Commissaris voor Visserij, Emma Bonino. Er is tevens een reeks informele regionale ontmoetingen geweest om de betrokkenheid van vissers en wetenschappers bij discussies over het visserijbeheer te vergroten. Milieubelangen worden hier echter gewoonlijk niet vertegenwoordigd.

De belangrijke hervormingen van het GVB van december 2002 hebben de mogelijkheden vergroot voor milieumaatregelen in het kader van het GVB. In maart 2001 nam de Commissie het Groenboek over de Toekomst van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid aan.^[199] Het Groenboek was kritisch over de bestaande afspraken, en beschreef op redelijk ondubbelzinnige wijze de armzalige toestand van de EU-visserij, en de daar uit volgende behoefte aan hervorming van het GVB. Het geeft daarnaast een reeks opties aan om het beleid effectiever te maken. Hieronder vallen het aanwijzen van duidelijkere doelstellingen, meer coördinatie en coherentie tussen de verschillende aspecten van het GVB, en een uitgebreider gebruik van benaderingen gericht op meerdere dier- en plantensoorten en op ecosystemen. Belangrijk was dat het een systeem voorstelde om de vooruitgang van het GVB richting duurzame ontwikkeling te meten en om de prestaties te evalueren in vergelijking met andere doelstellingen. Het Groenboek resulteerde in een nieuwe Verordening 2371/2002. Hierin werd op meer expliciete wijze de behoefte aan duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen erkend, waarbij zowel het voorzorgsbeginsel als een op het ecosysteem gebaseerde aanpak werden toegepast op visserijbeheer. De Verordening bevat bepalingen over het op grote schaal aannemen van meerjarige herstel- of beheersplannen voor visbestanden waarop gevist wordt, waarbij gezorgd moet worden dat de gevolgen van visserijactiviteiten voor mariene ecosystemen zo beperkt mogelijk blijven. Voor het eerst is er ook een duidelijke rechtsgrondslag voor maatregelen die slechts zijn gericht op het beperken van de effecten van visserijactiviteiten op het milieu. Een andere Verordening die in het kader van de hervormingen werd aangenomen is Verordening 2369/2002, op grond waarvan de subsidies voor de bouw van vissersvaartuigen en de uitvoer van vaartuigen naar derde landen geleidelijk moeten worden afgeschaft. Nadat er overeenstemming werd bereikt over de hervormingen, is er een aantal nieuwe voorstellen aangenomen door de Commissie, waardonder wetgeving om de bijvangst van walvisachtigen te verminderen^[200] en een voorstel over de betrekking tot de bescherming van koudwaterkoraalriffen tegen de gevolgen van de trawlvisserij.^[201]

Het GVB Groenboek werd tegelijk met verscheidene initiatieven op milieugebied ontwikkeld. Het zesde Milieuactieprogramma (zie § ???) roept op tot de bevordering van een hogere mate van integratie van milieuoverwegingen in het Gemeenschappelijk Visserijbeleid, met het oog op de mogelijkheid van de herziening in 2002. Er is tevens een biodiversiteitsactieplan voor de visserij uit maart 2001, één van de vier vereiste plannen onder de strategie inzake biodiversiteit van de Gemeenschappen.^[202]

Verschillende ontwikkelingen hebben ook plaatsgevonden in het kader van het Cardiff integratieproces (zie § ???). Een gedetailleerde Mededeling van de Commissie, ‘Elementen van een strategie ter integratie van milieubeschermingseisen in het gemeenschappelijk visserijbeleid’, werd aangenomen in maart 2001.^[203] Deze werd in april 2001 gevolgd door een reeks conclusies van de Raad voor Visserij en een bijlage over de integratie van milieubelangen en duurzame ontwikkeling in het GVB. De bijlage wordt gezien als een tweede stap in het proces van het ontwikkelen van een strategie voor milieu-integratie. Het bouwt voort op een verslag genaamd ‘De integratie van milieueisen en duurzame ontwikkeling in het Gemeenschappelijk Visserijbeleid’, dat werd gepresenteerd aan de Europese Raad in Santa Maria da Feira in juni 2000. Dit verslag gaf het juridische kader voor het GVB en het milieu. De Raad nodigde de Commissie in april 2001 uit om met concrete voorstellen te komen over milieu-integratie in het kader van de hervorming van het GVB in 2002. Op uitnodiging van de Raad in de conclusies van april 2001 werd een actieplan om milieubeschermingseisen te integreren in het GVB door de Commissie in mei 2002 voorgelegd aan de Raad.^[204] Hierin wordt een aantal grondbeginselen opgesomd. Tevens worden maatregelen gegeven om te zorgen voor milieu-integratie in de sector, waaronder de opstelling van langlopende beheersplannen voor de belangrijkste en de meest kwetsbare visbestanden, de afbakening van gebieden waar helemaal niet mag worden gevist (‘no take zones’), de ontwikkeling van richtsnoeren voor de ‘beste visserijpraktijken’, maatregelen om vangstmethoden aan te moedigen die de integratie van de milieudimensie extra waarde geven, en de integratie van milieubeschermingseisen in de aquacultuursector. De Commissie geeft ook aan dat het op indicatoren gebaseerd experimenteel monitoringsysteem vast zal stellen dat in 2003 operationeel moest worden. De Raad verwelkomde het actieplan in de conclusies in januari 2003, waarbij werd aangegeven dat het plan een belangrijke stap vooruit betekende voor de uitvoering van de integratiestrategie. De Commissie werd uitgenodigd om de nodige voorstellen te doen ter uitvoering van het actieplan. Druk om het GVB nog milieuvriendelijker te maken als onderdeel van de hervormingen van 2002 is ook gekomen vanuit de door de Commissie voorgestelde strategie voor duurzame ontwikkeling voor de EU van mei 2001.^[205] Hierin staat de volgende doelstelling: “Bij de evaluatie van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid in 2002 moeten contraproductieve subsidies, waarmee overbevissing in de hand wordt gewerkt, worden afgeschaft en moeten omvang en activiteiten van de EU-visserijvloot worden ingekrompen tot een met wereldwijde duurzaamheid verenigbaar niveau, met de nodige aandacht voor de hieruit voortvloeiende sociale problemen”. Bij de top van staatshoofden en regeringsleiders in Göteborg in juni 2001 werd ook gevraagd om bij de herziening van het GVB in 2002 de algehele visserijdruk aan te pakken door de omvang van de visserij-activiteit in de EU aan te passen aan het niveau van de beschikbare bronnen, rekening houdend met de sociale gevolgen en de noodzakelijkheid om overbevissing te voorkomen.

De hervormingen van 2002 gaven dus tot op zekere hoogte gehoor aan de voorgestelde EU Strategie voor Duurzame Ontwikkeling van mei 2001.

In februari 2002 beschreef de Commissie de externe aspecten van de strategie voor duurzame ontwikkeling in ‘Naar een wereldwijd partnerschap voor duurzame ontwikkeling’.^[206] Hierin werd de volgende suggestie gedaan: “De Europese Unie moet een strategie voor de verre zeevisserij ontwikkelen. Doel is tot een duurzame visserij buiten de wateren van de Gemeenschap bij te dragen via wereldwijde en bilaterale partnerschappen op nationaal en/of regionaal vlak.” Dit doel werd in december 2002 gevolgd door een Mededeling van de Commissie over een geïntegreerd kader voor partnerschapsovereenkomsten op visserijgebied met derde landen.^[207]

In 2005 werd als onderdeel van het zesde Milieuactieprogramma een thematische strategie inzake het mariene milieu aangenomen. Dit gebeurde middels een voorstel voor een Richtlijn mariene strategie^[208] die dient tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu. De strategie werd op 17 juni 2008 aangenomen door de Raad.^[209] De Commissie stelde dat er behoefte is aan een ‘geïntegreerd beleid ter bescherming van het mariene milieu’. Visserij werd genoemd als een van de belangrijkste belastende factoren voor het mariene milieu (naast klimaatverandering). Specifieke maatregelen ter regulering van visserijbeheer vallen buiten de werksfeer van deze richtlijn (maar binnen Verordening 2371/2002). In de strategie ligt echter wel besloten dat het GVB, ook in de toekomstige hervorming ervan, dient rekening te houden met de milieueffecten van de visserij en met de doelstellingen van de kaderrichtlijn mariene strategie.

Voortbouwend op de maritieme strategie werd in juni 2006 door de Commissie een Groenboek gepubliceerd met de titel: ‘Naar een toekomstig maritiem beleid voor de Unie: Een Europese visie op de oceanen en Zeeën’.^[210] Naast maritieme- en visserijaspecten wordt in het Groenboek ook een synergie gezocht met milieuaspecten. Duurzaam beleid speelt een belangrijke rol in het groenboek in lijn met de Lissabon Strategie. Ook dienen economische, sociale en milieu-dimensies van zee- en oceaanexploitaties op elkaar afgestemd te worden. Een belangrijke rol is dus weggelegd voor zowel economische en concurrentie overwegingen als milieuoverwegingen, een juiste integratie van deze aspecten wordt beoogd in het Groenboek.

Van een andere aard, maar ook betrekking hebbende op een streven naar een duurzame ontwikkeling van het GVB, is de oprichting van het Europees Visserijfonds (EVF) in 2006. Dit geschiedde middels Richtlijn 1998/2006 en beslaat de periode 2007-2013. Voor deze periode startte het fonds met een budget van € 3,8 miljard. Hieraan werd in 2008 nog eens € 600 miljoen extra subsidie toegevoegd voor de vissers, bestemd voor maatregelen die de visserij duurzamer moeten maken door middel van, onder andere, zuinigere scheepsmotoren, vermindering van het aantal schepen en meer duurzame vismethoden. Het fonds vervangt het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV) dat de periode 1993 tot 2006 besloeg (zie hierboven). Het raamwerk voor gemeenschapsteun ten behoeve van de visserij wordt aangescherpt en er is sprake van speciale aandacht voor bescherming van het milieu.

Noemenswaardig op het gebied van de visserij en milieubescherming zijn de in 2007 aangenomen Verordeningen 520/2007 en 676/2007. De eerste stelt technische maatregelen vast voor de instandhouding van bepaalde over grote afstanden trekkende visbestanden (voornamelijk tonijn). De tweede verordening heeft betrekking op de bevissing van schol en tong in de Noordzee en stelt ten aanzien daarvan een beheersplan vast. Dit beheersplan is nodig aangezien deze bestanden het risico lopen onduurzaam te worden bevist. Naast een aantal andere zeer specifieke visserijmaatregelen in 2007 werden in het kader van het GVB ook de regionale adviesraden voor de vollezee/verrezeevloot en de zuidwestelijke wateren operationeel verklaard.

De Europese Rekenkamer liet eind 2007 een zeer kritisch rapport uitgaan inzake het GVB.^[211] Verschillende lidstaten werden onderzocht (waaronder Nederland) en er werd gekeken naar de respectievelijke rol die zij spelen met betrekking tot het GVB. Er bleek een groot hiaat te zijn in de vangstgegevens en deze waren bovendien onbetrouwbaar. Ook zouden inspectie- en sanctiemechanismen slecht functioneren. Niet alleen het visbestand maar de hele visserijsector zou grote schade kunnen ondervinden wanneer deze situatie zal voortduren. Volgens de Rekenkamer zullen deze zaken binnen het GVB flink aangepakt moeten worden wil de doelstelling van het GVB, duurzame exploitatie van visbestanden, behaald worden. De Commissie nam deze kritiek op en volgde met het werkdocument ‘Reflecties op verdere hervormingen van het Gemeenschappelijk Visserij Beleid’. De Raad maakte op 29 september 2008 een eerste analyse op basis van dit werkdocument met punten die voor hervorming in aanmerking komen. Hervormingen van bijvoorbeeld de controleregeling waarop het GVB is gebaseerd waren zeker ingrijpend te noemen maar ook weer niet geheel ondenkbaar gezien de kritiek die de controleregeling eerder te verduren kreeg. Middels Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 is de controleregeling inmiddels hervormt. Om een betere controle van visstanden mogelijk te maken en het beheerssysteem duurzamer te maken werden in 2008 overigens nog aangenomen Verordening 1005/2008 met betrekking tot ondermeer illegale visserij en 1006/2008 inzake de actualisatie van visserij vergunningen.

In 2008 werd er verder een verordening vastgesteld die ertoe dient kwetsbare maritieme ecosystemen in volle zee te beschermen tegen schade door netten die over de bodem slepen (Verordening 734/2008). De Commissie liet tevens een mededeling uitgaan die uitlegt dat maatregelen binnen het GVB conform de Habitatrichtlijn en de Strategie voor het maritieme milieu moeten zijn.^[212] Van een minder duurzame aard was verordening 744/2008 van de Raad van 24 juli die vissers tegemoet komt bij het betalen van hogere brandstofkosten, terwijl het streven juist is een energiezuinigere vloot te creëren.

Modernisatie binnen het GVB was hoognodig en op verschillende fronten werd hieraan gewerkt. Behalve de maatregelingen en stappen benoemd in de voorgaande paragrafen werden er inzake controle en handhaving in 2009 nog meer algemene en specifieke maatregelingen aangenomen, zoals Beschikking 2009/296 ter behoeve van de met uitsterven bedreigde blauwvintonijn. Het werd ook voor Nederlandse en Belgische vissers verboden in bepaalde gebieden te vissen op rog, koolvis, tong, schol en kabeljauw. Zolang de vangstquota voortdurend niet worden opgesteld in overeenstemming met adviezen van biologen over veilige vangsthoeveelheden valt het nog maar te bezien of deze maatregelen afdoende zullen zijn voor werkelijk duurzame vangst.^[213]

Een Groenboek ‘Hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid’ werd ingediend op 22 april 2009 door de Commissie.^[214] De tekortkomingen van het visserijbeleid worden hierin uiteengezet en er werd een aanzet gedaan tot openbare raadpleging in de EU. Dit moet uiteindelijk leiden tot ingrijpende hervormingen. De consultaties werden samengebracht in een rapport van de Commissie^[215] waarvoor meer dan 400 bijdragen waren ontvangen. In dit stadium trekt de Commissie nog geen conclusies. Duidelijk lijkt wel dat het huidige GVB verder moet worden herzien.