Waterverontreinigingsbeleid was het eerste beleidsterrein waarop het EU-milieubeleid tot ontwikkeling kwam. De eerste grote voorstellen werden door de Raad aangenomen in de jaren 1973-1975. Momenteel zijn er talrijke Richtlijnen en beschikkingen van kracht, die betrekking hebben op de verontreiniging van zowel zoet water als zeewater.

In overeenstemming met de prioriteiten die in het Eerste Milieu-Actieprogramma uit 1973 waren gesteld richtten de eerste Richtlijnen zich op het vaststellen van milieukwaliteitsnormen voor bepaalde vormen van watergebruik. . De allereerste waterrichtlijnen 73/404/EEG en 73/405/EEG richtten zich op de biologische afbreekbaarheid van detergentia. Doel van deze richtlijnen was het beperken van de verontreiniging van rivieren met schuimende persistente detergenten. Tegen 1980 waren er vier van zulke Richtlijnen aangenomen, respectievelijk betreffende oppervlaktewater voor drinkwater (1975, inmiddels ingetrokken), zwemwater (1976, § ???), water voor zoetwatervis (1978, § ???) en schelpdierwater (1979, § ???). Over het algemeen kregen de lidstaten hierbij een hoge mate van vrijheid om de geografische gebieden aan te wijzen waar de kwaliteitsnormen van toepassing zouden zijn en om hun eigen grenswaarden vast te stellen (doorgaans binnen zekere minimumeisen). Dit geldt evenwel niet voor oppervlaktewater bestemd voor drinkwaterbereiding en zwemwater. Als het desbetreffende oppervlaktewater voor die doeleinden wordt gebruikt, is de lidstaat verplicht die wateren aan te wijzen en de verplichtingen van de richtlijn toe te passen, tenzij de bedoelde toepassing wordt verboden (bijvoorbeeld het instellen van een zwemverbod).

Om praktische en politieke redenen was dit een realistische benadering, vooral omdat er hier en daar kritiek bestond op de gerechtvaardigdheid van het ingrijpen door de EU in zaken als zwemwater of zoetwatervis, die men zou kunnen beschouwen als typisch plaatselijke aangelegenheden. Het resultaat was wel dat de effectiviteit van sommige Richtlijnen duidelijk verminderd is. Overigens was in 1976 al de richtlijn betreffende het lozen van gevaarlijke stoffen in het aquatisch milieu vastgesteld die gericht is op de aanpak van verontreiniging bij de bron, ongeacht het gebruik van het ontvangende water.

In 1980 werd aan deze groep een Richtlijn toegevoegd ter vaststelling van wat men zou kunnen omschrijven als blootstellingsnormen of productnormen voor drinkwater (Richtlijn 80/778 en sindsdien gewijzigd; zie § ???).

De initiële pogingen van de EU om de lozing van gevaarlijke stoffen (merendeels vanuit industriële bronnen) naar water te reguleren brachten fundamentele verschillen in benadering aan het licht tussen het Verenigd Koninkrijk (VK) aan de ene kant en de Commissie en de overige lidstaten aan de andere kant (zie § ??? voor een uitvoerige bespreking hiervan). Het voorstel van de Commissie beoogde het beperken van verontreinging door de gevaarlijkste ‘zwarte-lijst’-stoffen door middel van het vaststellen van emissiegrenswaarden, terwijl het VK een benadering voorstond die gebaseerd was op het bereiken van kwaliteitsdoelstellingen voor het ontvangende water, in het licht waarvan (uiteenlopende) emissienormen zouden worden vastgesteld. Het compromis dat werd bereikt in de ‘kader’-Richtlijn 76/464 (zie § ???) voorzag in het vaststellen (in ‘dochter’-Richtlijnen) van zowel grenswaarden als kwaliteitsdoelstellingen voor bepaalde stoffen. De lidstaten werden vrij gelaten in het gebruik van de kwaliteitsdoelstellingenbenadering, mits ze door middel van een goedgekeurde monitoring-procedure konden aantonen dat de kwaliteitsdoelstellingen inderdaad bereikt werden. Deze ‘parallelle’ benadering heeft het EU-beleid ten aanzien van gevaarlijke stoffen in water ongetwijfeld verzwakt. Ze bemoeilijkte de ontwikkeling van een effectievere ‘gecombineerde’ benadering en vertraagde het bereiken van overeenstemming over dochter-Richtlijnen, als gevolg van discussies tussen de lidstaten over de gelijkwaardigheid van bepaalde grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen. Het tempo werd iets verhoogd nadat er in Richtlijn 86/280 (zie § ???) een gestroomlijnde procedure tot stand was gekomen voor het aannemen van dochterrichtlijnen, hetgeen uiteindelijk voor zeventien stoffen geschiedde. Er was echter nog een lange weg te gaan totdat grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen zijn vastgesteld voor de prioriteitenlijst van 129 potentiële zwarte-lijststoffen. Inmiddels is bij Richtlijn 2008/105 (§???) een specifieke dochterrichtlijn onder de Kaderrichtlijn water ingevoerd, waarin milieukwaliteitsnormen worden vastgesteld op het gebied van het waterbeleid, met name gericht op het oppervlaktewater. Deze Richtlijn 2008/105 actualiseert en verbreedt de prioritaire stoffenlijst (voorheen Lijst I stoffen onder Richtlijn 76/464). Vanaf de inwerkingtreding van de Kaderrichtlijn water, met ingang van 22 december 2000, worden de voorheen in dochterrichtlijnen onder Richtlijn 76/464 neergelegde grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen beschouwd als respectievelijk emissiegrenswaarden en milieukwaliteitsnormen onder die Kaderrichtlijn. Richtlijn 2008/15 vormt de afronding van de in 2000 door de Kaderrichtlijn water ingezette intrekking en vervanging van de gevaarlijke stoffenlozingen Richtlijn 76/464 (zoals ter codificatie vervangen door Richtlijn 2006/11) en haar dochterrichtlijnen.

De laatste jaren ontstaat er op EU-niveau meer beweging in de richting van een ‘gecombineerde’ benadering, waarbij zowel emissiegrenswaarden als kwaliteitsdoelstellingen worden gehanteerd. Zo’n benadering (die in Nederland al langere tijd gangbaar was) vinden we terug in de IPPC-Richtlijn, die regels vaststelt voor de emissies van bepaalde processen met het oog op het minimaliseren van schade voor het milieu als geheel in plaats van voor alleen water (zie § ???), alsmede in de Kaderrichtlijn water (zie § ???). Ook Richtlijn 91/271 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie § ???) bevat een element van de ‘gecombineerde’ benadering, doordat het vereiste niveau van afvalwaterbehandeling in zekere mate afhankelijk gemaakt is van de gevoeligheid van het ontvangende water.

Het Eerste Milieu-actieprogramma bevatte ook voorstellen voor een brongerichte benadering van de aanpak van waterverontreiniging, waarbij de maatregelen zich richten op specifieke bedrijfstakken. Er werden vijftien prioritaire sectoren aangewezen en verscheidene studies verricht, maar de Commissie heeft voor slechts twee sectoren (de titaandioxide-industrie en de pulp- en papierindustrie) formeel voorstellen ingediend. De in 1975 ingediende ontwerp Richtlijn voor emissiegrenswaarden voor de pulp- en papierindustrie is nooit door de lidstaten aangenomen, daar zij de belangen van hun nationale industrieën wilden beschermen. De Richtlijn betreffende de titaandioxide-industrie werd echter wel aangenomen (78/176; zie § ???). Deze Richtlijn heeft niet alleen betrekking op water, maar ook op luchtverontreiniging en afval.

Een voorbeeld van de preventieve benadering van waterverontreinigingsbestrijding is Richtlijn 80/68, die een kader vaststelt voor het voorkomen of beperken van grondwaterverontreiniging door gevaarlijke stoffen uit zowel puntbronnen als diffuse bronnen (zie § ???; deze wordt in 2013 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2006/118, als dochterrichtlijn grondwater onder de Kaderrichtlijn water). Een ander voorbeeld is Nitraat Richtlijn 91/676, waarin de diffuse verontreiniging van grondwater, zoet oppervlaktewater, estuaria en kustwateren door nitraten uit de landbouw aan banden wordt gelegd. Dit gebeurt door middel van het aanwijzen van kwetsbare zones, waarin de boeren het gebruik van stikstofkunstmest en organische mest moeten beperken teneinde nitraatverliezen te voorkomen (zie § ???).

Diverse Richtlijnen waarin productnormen worden vastgesteld (o.a. voor wasmiddelen) worden besproken in het hoofdstuk over Gevaarlijke stoffen (zie § ??? en ???).

Mede als uitvloeisel van het debat over het subsidiariteitsbeginsel heeft de Commissie in 1993 haar voornemen bekend gemaakt om met voorstellen te komen voor nieuwe Richtlijnen die verscheidene bestaande Richtlijnen zouden moeten vervangen^[257]. Er werden voorstellen ingediend ter vervanging van de bestaande Richtlijnen betreffende drinkwater^[258] en zwemwater^[259], alsmede voor een nieuwe Richtlijn inzake de ecologische kwaliteit van oppervlaktewateren^[260]. Alle drie deze voorstellen kregen echter al snel met problemen te maken. Zowel de Raad als de Milieucommissie van het Europees Parlement vonden dat een meer geïntegreerde benadering nodig was en riepen op tot een fundamentele herziening van het Gemeenschappelijk waterbeleid. Daarmee kwam een debat op gang over de toekomst van het EU-waterbeleid, culminerend in een Mededeling van de Commissie waarin zij haar voorlopige ideeën over een Kaderrichtlijn uiteenzette^[261].

Het voorstel voor een Kaderrichtlijn Water werd ingediend in februari 1997 en na de nodige aanpassingen werd zij in december 2000 als Richtlijn 2000/60 van kracht (zie § ???). De Richtlijn heeft voornamelijk betrekking op waterkwaliteit, en in zeer beperkte mate ook op waterkwantiteitsaspecten, doordat ze voorafgaande vergunningverlening voor wateronttrekkingen voorschrijft. De belangrijkste doelstelling is het geven van een kader voor het beheer van oppervlaktewater en grondwater op basis van stroomgebieden en stroomgebieddistricten. De lidstaten moeten stroomgebiedbeheersplannen opstellen, waarin informatie staat over de te nemen maatregelen om in 2015 een ‘goede toestand’ van alle oppervlakte- en grondwater te bereiken.

De Richtlijn gaat uit van de ‘gecombineerde benadering’ van verontreinigings­bestrijding en beoogt dat in de gehele Unie op gezamenlijke basis milieukwaliteitsdoelstellingen en normen worden vastgesteld; evenwel nadrukkelijk op stroomgebiedniveau, per watersysteem . Daartoe zijn de milieukwaliteitsnormen die voorheen in de dochterrichtlijnen van Richtlijn 76/464 (§ 4.10) stonden, overgebracht naar de Kaderrichtlijn, die tevens een mechanisme bevat voor het aannemen van nieuwe kwaliteitsdoelstellingen (Beschikking 2455/2001,^[262] inmiddels vervangen door Richtlijn 2008/105^[263], zie § ???). Verder voorziet de Kaderrichtlijn Water in afstemming van het gebruik van emissiegrenswaarden in andere EU-wetgeving, zoals de IPPC-Richtlijn (96/61; zie § ???).

Op grond van de Kaderrichtlijn komen op termijn een aantal bestaande water-Richtlijnen te vervallen. Het gaat daarbij om de Richtlijnen betreffende voor drinkwater gebruikt oppervlaktewater (§ ???), de uitwisseling van informatie over oppervlaktewaterkwaliteit (§ ???), zoetwatervis (§ ???), schelpdierwater (§ ???), grondwater (§ ???) en gevaarlijke stoffen (§ ???). Alle andere Richtlijnen blijven bestaan, zij het dat sommige aspecten ervan (zoals monitoring) in de Kaderrichtlijn zijn opgenomen. Het opnemen van de Richtlijn betreffende gevaarlijke stoffen (76/464, zoals inmiddels ter codificatie vervangen door Richtlijn 2006/11: zie § ???) in de Kaderrichtlijn Water moet een bredere benadering van de waterkwaliteit mogelijk maken en een stimulans vormen voor het ontwikkelen van nieuwe normen op een gebied waar het EU-waterwetgevingsproces hapert. In dit verband bepaalde de Kaderrichtlijn dat de Commissie een voorstel indient voor een lijst met prioritaire stoffen, waaraan bij de vaststelling van de milieukwaliteitsnormen (dochter)Richtlijn 2008/105 (§ ???4) inmiddels invulling is gegeven. De Commissie hoopt op deze manier ook meer greep te krijgen op kleinere industriële processen, die niet onder de IPPC-Richtlijn vallen.

De Kaderrichtlijn brengt geen wijzigingen mee in Richtlijn 91/271 inzake stedelijk afvalwater en evenmin in de Drinkwaterrichtlijn (zie § ???).^[264] De oorspronkelijke Zwemwaterrichtlijn is inmiddels vervangen bij Richtlijn 2006/7 (zie § ???). Het voorstel voor een Richtlijn betreffende de ecologische kwaliteit van oppervlaktewater is ingetrokken.

Het Europese waterkwaliteitsbeleid is mede beïnvloed vanuit de Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn. Zo was het Rijnchemieverdrag uit 1976 het voorbeeld voor Richtlijn 76/464 (zie ook paragraaf ???) en was het nieuwe Rijnverdrag 1999 het voorbeeld voor de Kaderrichtlijn Water.

De reikwijdte van het EU-waterbeleid is in de afgelopen jaren verder uitgebreid met de inwerkingtreding van een Richtlijn betreffende overstromingsrisico’s (zie § ???) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (zie § ???).

In 1998 heeft de Europese Rekenkamer in een Speciaal Verslag^[265] ondermeer aandacht besteed aan de tenuitvoerlegging van de Stedelijk-afvalwaterrichtlijn (zie § ???), de Nitraatrichtlijn (zie § ???) en de Slibrichtlijn (zie § ???). Het rapport was kritisch over de gebrekkige omzetting van deze Richtlijnen in sommige lidstaten. Ook aan de implementatie in de praktijk ontbreekt nogal wat, zoals uit de eigen verslagen van de Commissie blijkt (zie de desbetreffende paragrafen). De Rekenkamer onderzocht in het bijzonder enkele individuele projecten die deels gefinancierd waren door de EU (met name uit de Cohesiefondsen). Verscheidene projecten bleken niet te voldoen aan de in de relevante Richtlijnen gestelde eisen.