Nederland is bij uitstek, en van oudsher, een land dat leeft met (veel) water en constant moet zoeken naar manieren van leven met (meer) water. Het waterbeheer in Nederland heeft zich de laatste decennia verbreed en verdiept. Vanaf het midden van de jaren ’80 heeft het beleidsconcept ‘integraal waterbeheer’ zijn intrede gedaan. Dit betekent dat het waterbeheer gericht is op alle aspecten van watersystemen in hun onderlinge samenhang. Hierbij heeft het watersysteem de brede betekenis van het geheel van zoet en zout oppervlaktewater en grondwater en de bijbehorende waterbodems, oevers, ecologie, waterkeringen en technische infrastructuur. De ontwikkelingen op dit terrein hebben sindsdien vorm gekregen in de nota Omgaan met water (1985)[266] en de derde en vierde Nota Waterhuishouding (1989 respectievelijk 1998). Een belangrijk gedachtegoed hierbij is de erkenning van de interne samenhang binnen het watersteem. In dit kader is in het Nederlandse waterbeheer een rol weggelegd voor elk bestuursniveau, waarbij met name de rol van decentrale overheden steeds belangrijker wordt, mede als gevolg van Europese wet- en regelgeving. Daarnaast is echter ook de externe samenhang met het beheer van de relevante omgeving van het watersysteem van groot belang. Dit komt tot uitdrukking in de relaties met andere beleidsterreinen als natuur, milieu, landbouw en ruimtelijke ordening op alle schaalniveaus (zee, rivieren, regionale en stedelijke wateren en hun overgangsgebieden) en krijgt vooral vorm op het niveau van de planvorming. Het waterbeheer richt zich hiermee steeds meer van object naar functie.
Gezien deze historie en ontwikkeling van het Nederlandse waterbeleid kan in de verhouding met het Europese waterbeleid met recht gesproken worden van kruisbestuiving. Enerzijds heeft het nationale beleid een sterke impuls gekregen door vernieuwingen in de Europese wet- en regelgeving (wellicht met name de Kaderrichtlijn water 2000/60), maar tegelijkertijd heeft de Nederlandse ervaring ook op Europees niveau invloed gehad op de beleidsontwikkelingen, en heeft bijvoorbeeld de bovenstaande integraal waterbeheer benadering die in Nederland al enige decennia leidend was, vervolgens ook zijn neerslag gevonden in een meer integrale benadering in de EU Kaderrichtlijn water, en het daarop gebaseerde beleid (hoewel in dit kader nog altijd verschillende tekortkomingen kunnen worden aangewezen in de Kaderrichtlijn water, zoals hieronder besproken in de uitbreidingen met de Richtlijn overstromingsrisico’s en de Kaderrichtlijn mariene strategie). De kaderrichtlijn gaat ook uit van een watersysteembenadering, nu per (internationaal) stroomgebied, en is daarbij sterk doelgericht, ter verwezenlijking van een goede toestand van oppervlaktewater en grondwater.
Andere externe ontwikkelingen hebben ook grote invloed gehad op de ontwikkeling van het Nederlandse waterbeleid. Met name de (bijna-)overstromingen en wateroverlast in de jaren '90 gaven aanleiding om het beleid te heroverwegen, met dien verstande dat niet langer volstaan kon worden met fysieke keringen, maar dat water ruimte moet worden geboden. Het kabinetsstandpunt ‘Anders omgaan met water’ naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw (WB21) gaf hieraan invulling. De toegenomen betrokkenheid van, en coördinatie tussen, verschillende overheidslagen (Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten) was hiervan een direct resultaat, zoals in 2002 vastgelegd in het Nationaal Bestuursakkoord Water (geactualiseerd in 2008).
Als gevolg van deze ontwikkelingen en koerswijzigingen, mede op bestuurlijk niveau, werd steeds duidelijker dat de waterwet- en -regelgeving was achtergebleven bij de ontwikkelingen in de praktijk van het waterbeheer. De waterwetgeving was verbrokkeld en op diverse onderdelen verouderd en kenmerkte zich bovendien door het feit dat de afzonderlijke wetten doorgaans slechts betrekking hadden op één aspect van het waterbeheer (objectgericht). Het wettelijk instrumentarium dat direct relevant is voor het waterbeheer was neergelegd in een groot aantal wetten en daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen, met name:
Wet verontreiniging oppervlaktewateren;
Wet op de waterhuishouding (Whh);
Wet op de waterkering;
Grondwaterwet;
Wet verontreiniging zeewater;
Wet van 14 juli 1904 (droogmakerijen en indijkingen);
Wet beheer rijkswaterstaatswerken; en
Waterstaatswet 1900.
Ook de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving heeft in 2002 een dergelijke constatering gedaan in het advies getiteld ‘Die op water is, moet varen ...’. De Commissie wees er in dit advies op dat – zoals hierboven ook is uiteengezet – het waterbeheer ingrijpend van karakter is veranderd door de watersysteembenadering. Naar aanleiding van WB21 stelde de Commissie voorts vast dat waterkering en waterhuishouding thans onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Zij concludeerde tevens dat de wetgeving niet meer voldeed aan algemene wetgevingseisen van transparantie, samenhang en consistentie en dat er voldoende aanleiding was om tot herziening en integratie van de waterwetgeving over te gaan.
Op deze basis is in 2003 is door het toenmalige kabinet besloten de totstandkoming van één integrale wet voor het waterbeheer te bevorderen, en dit werd vervolgens in 2004 nader uiteengezet in de Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving.[267] Vervolgens is een voorontwerp publiek gemaakt, waarna op 28 september 2006 het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer is aangeboden.[268]
Inmiddels heeft deze integrale waterbeheer benadering zijn neerslag gevonden in de Waterwet, die per 22 december 2009 in werking is getreden. Deze integrale Waterwet komt in plaats van, onder meer, de bovenstaande bestaande wetten op het terrein van het waterbeheer en de bepalingen inzake de sanering van waterbodems zijn van de Wet bodembescherming overgeheveld naar de Waterwet. In de Waterwet is het concept van integraal waterbeheer op basis van de watersysteembenadering nog duidelijker verankerd dan voorheen in de Whh het geval was.
De term waterbeheer is omschreven als de overheidszorg gericht op de doelstellingen die het kader vormen voor de uitvoering van de wet, met name de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen (art. 1.1, lid 1, jo. art. 2.1, lid 1 Waterwet).
Globaal gezien is de bevoegdheidsverdeling voor het (gezamenlijk) waterbeheer als volgt geregeld.
De rijksoverheid is (met name de Minister van IenM) verantwoordelijk voor het nationale beleidskader en de strategische doelen voor het waterbeheer in Nederland, alsmede voor maatregelen die een nationaal karakter hebben, en voor het bronbeleid;
De provincie is verantwoordelijk voor de vertaling hiervan naar een regionaal beleidskader en voor strategische doelen op regionaal niveau;
De waterbeheerder (de waterschappen voor de regionale watersystemen en het Rijk voor het hoofdwatersysteem) is verantwoordelijk voor het operationele waterbeheer. De waterbeheerder legt de condities vast om de strategische doelstellingen van het waterbeheer te realiseren, bepaalt de concrete maatregelen en voert deze uit;
De gemeente heeft enkele taken in het waterbeheer, met name ten aanzien van de nieuwe zorgplichten voor hemelwater en grondwater in het stedelijke gebied, de lokale ruimtelijke inpassing van maatregelen op het gebied van waterkwantiteit en het uitvoeren van milieumaatregelen in het stedelijke gebied ten behoeve van de kaderrichtlijn water;
De provincies, met eventeel delegatie aan gemeenten, zijn verantwoordelijk voor het beheer van de grondwaterkwaliteit; en
De drinkwaterbedrijven zijn verantwoordelijk voor het beheer van het drinkwater.
Waterbeheer bestaat globaal uit beleid en operationeel beheer. Beleid krijgt vooral vorm via normering, planning, coördinatie, algemeen verbindende voorschriften en zorg voor het wettelijk beheersinstrumentarium. Dit geschiedt in internationaal verband, op nationaal niveau en per stroomgebied, alsmede regionaal (deelstroomgebieden).
De Waterwet kent een logische en duidelijke opbouw, verdeeld over 9 hoofdstukken:
hoofdstuk 1: Algemene bepalingen;
hoofdstuk 2: Doelstellingen en normen;
hoofdstuk 3: Organisatie van het waterbeheer;
hoofdstuk 4: Plannen;
hoofdstuk 5: Aanleg en beheer van waterstaatswerken;
hoofdstuk 6: Handelingen in het watersysteem;
hoofdstuk 7: Financiële bepalingen;
hoofdstuk 8: Handhaving;
hoofdstuk 9: Slotbepalingen.
De concrete bepalingen van de Waterwet, en de overige Nederlandse waterwetgeving zijn in meer detail besproken in de hiernavolgende paragrafen over specifieke onderdelen van het Europese waterbeleid, en de Nederlandse tenuitvoerlegging daarvan.
Memorie van toelichting - Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet). Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3.
Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving. Kamerstukken II 2003/04, 29 694, nr. 1.
Rijswick, H.F.M.W. van (red.) (2008). EG-recht en de praktijk van het waterbeheer. 2e herziene druk. STOWA, Utrecht, pp. 530-555.
[266] Kamerstukken II 1984/85, 18 793, nr. 3, blz. 55.
[267] Kamerstukken II 2004/05, 29 694, nr. 1.
[268] Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nrs. 1-3.