Handboek Implementatie milieubeleid
EU in Nederland
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
Tot aan het begin van de zeventiger jaren werd de verwijdering van afvalstoffen door de lidstaten vooral gezien als een lokaal of regionaal probleem. In de periode daarna introduceerden verscheidene lidstaten echter nationale wetgeving die een raamwerk moest bieden om met afval om te gaan. In het licht daarvan beoogt de Richtlijn in een samenhangend stelsel van maatregelen te voorzien die van toepassing zijn in alle lidstaten. De Richtlijn is ingrijpend herzien in 1991. Het is gebruikelijk om de Richtlijn als Kaderrichtlijn te betitelen, aangezien een aantal maatregelen meer gedetailleerd wordt uitgewerkt in andere Richtlijnen, zoals die over gevaarlijke afvalstoffen (§ 5.4), overbrenging van afvalstoffen (§ 5.6) en verwijdering van PCB’s en PCT’s (§ 5.7). De Richtlijn legt vier algemene verplichtingen aan de lidstaten op: • Het bevorderen van de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen, met name door de ontwikkeling van schone technologieën, de technische ontwikkeling en het op de markt brengen van producten die zodanig zijn ontworpen dat zij zo min mogelijk bijdragen aan de milieubelasting en de ontwikkeling van adequate technieken voor de definitieve verwijdering van gevaarlijke stoffen in afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing (art. 3.1 sub a). • Het bevorderen van de nuttige toepassing van afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of het gebruik van afvalstoffen als energiebron (art. 3.1. sub b). • Het ervoor zorgen dat de nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon (art. 4). • Het opzetten van een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval (art. 5). Bepaalde categorieën van afvalstoffen vallen niet onder de werkingssfeer van de Richtlijn, bijvoorbeeld gasvormige effluenten in de atmosfeer, en ook afvalstoffen die aan een specifieke communautaire regeling zijn onderworpen, zoals radioactief afval, afval ontstaan bij delfstoffenwinning, afvalwater en sommige vormen van landbouwafval. In haar werkzaamheden wordt de Commissie bijgestaan door het Comité voor de aanpassing aan wetenschappelijke en technische vooruitgang bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie (art. 18). De lidstaten moeten de Commissie in kennis stellen van de maatregelen die zij overwegen te nemen ter verwezenlijking van de hierboven genoemde eerste twee verplichtingen, tenzij Richtlijn 83/189 van toepassing is (betreft een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften) (art. 3, lid 2). De Commissie moet op haar beurt de andere lidstaten en het Comité op de hoogte stellen. Er worden zeven essentiële begrippen gedefinieerd, waaronder ‘beheer’, ‘houder’ en ‘inzameling’. Onder ‘producent’ wordt elke persoon verstaan wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (‘eerste producent’) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen (art.1, onder b). Bij de begrippen ‘afvalstof’, ‘verwijdering’ en ‘nuttige toepassing’ wordt verwezen naar bijlagen die opsommingen geven van respectievelijk categorieën afvalstoffen, verwijderingshandelingen en handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt. Met het net van verwijderingsinstallaties moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven. Behalve met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken, moet ook rekening worden gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval. Met dit net moet het mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen. De lidstaten dienen de bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de Richtlijn. Tot hun taken behoren het opstellen van plannen voor het beheer van afvalstoffen, het verlenen van vergunningen en het periodiek controleren van inrichtingen en ondernemingen. De bevoegde instanties dienen één of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Richtlijn. Deze plannen betreffen met name: • soort, hoeveelheid en oorsprong van nuttig toe te passen of te verwijderen afvalstoffen; • algemene technische voorschriften; • alle speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen; • de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering. De plannen kunnen bijvoorbeeld behelzen: • de namen van de natuurlijke of rechtspersonen die gemachtigd zijn afvalstoffen te beheren; • de raming van kosten van de handelingen gericht op nuttige toepassing of verwijdering; • maatregelen waarmee de rationalisatie van inzameling, sortering en behandeling van de afvalstoffen kan worden gestimuleerd. De lidstaten werken bij de opstelling van de plannen eventueel samen met andere betrokken lidstaten en de Commissie. Verder mogen zij maatregelen nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheerplannen te voorkomen. In beide gevallen dienen zij de Commissie en de andere lidstaten in kennis te stellen van deze maatregelen. Iedere inrichting of onderneming die verwijderingshandelingen verricht of handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt (zoals worden opgesomd in de bijlagen) moet daartoe een vergunning hebben van het bevoegd gezag. In geval van verwijderingshandelingen heeft deze vergunning met name betrekking op (art. 9, lid 1): • soort en hoeveelheid afvalstoffen; • de technische eisen; • de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid; • de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd; • de behandelingsmethode. De vergunningen op basis van artikel 9 kunnen voor een bepaalde periode worden verleend, zij kunnen worden verlengd, er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden, en zij kunnen zonodig worden geweigerd. Over de vergunning op basis van artikel 10 (voor handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt) zijn geen nadere specificaties vastgelegd in de Richtlijn. Van de vergunningvereisten op grond van de artikelen 9 en 10 kunnen worden vrijgesteld die inrichtingen of ondernemingen die hun afvalstoffen op de plaats van productie in eigen beheer verwijderen of die afvalstoffen nuttig toepassen, indien de bevoegde instanties algemene voorschriften per type activiteit hebben uitgevaardigd en aan de voorwaarden voor verwijdering of nuttige toepassing wordt voldaan (art. 11). De lidstaten dienen de Commissie van dergelijke uitgevaardigde algemene voorschriften op de hoogte te stellen. Inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen (handelaars of makelaars), dienen zich, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, bij de bevoegde instanties te laten registreren (art. 12). Al deze inrichtingen of ondernemingen moeten periodiek worden gecontroleerd door de bevoegde instanties (art. 13). Iedere houder van afvalstoffen dient deze af te geven aan een ophaler of een onderneming die zorg draagt voor de verwijdering of de nuttige toepassing, of daarvoor zelf zorg te dragen in overeenstemming met de bepalingen van de Richtlijn (art. 8). Iedere inrichting of onderneming die handelingen uitvoert op het gebied van verwijdering of nuttige toepassing moet een register bijhouden waarin hoeveelheid, aard, oorsprong, toepassing, bestemming, frequentie van de inzameling, wijze van vervoer en wijze van behandeling van de afvalstoffen zijn vermeld en deze gegevens op verzoek aan de bevoegde instanties verstrekken. De lidstaten mogen ook van de producenten verlangen dat zij dezelfde verplichting naleven. De kosten van de verwijdering van de afvalstoffen komen voor rekening van de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9, en/of de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid. In overleg met het Comité voor aanpassing aan wetenschappelijke en technische vooruitgang had de Commissie uiterlijk op 1 april 1993 een lijst moeten opstellen van de afvalstoffen die tot de categorieën in de bijlage behoren. Deze lijst, beter bekend als de ‘Europese afvalcatalogus (EAC)’, is uiteindelijk bij de Beschikking van de Commissie 94/3 in januari 1994 gepubliceerd. Bij Beschikking 2000/532 is besloten om deze lijst samen te voegen met de bij Beschikking 94/904/EG vastgestelde lijst van gevaarlijke afvalstoffen, teneinde transparantie en vereenvoudiging te bevorderen. De Europese afvalstoffenlijst (Eural) is op 1 januari 2002 ingevoerd in de EU. Oorspronkelijk legde de Richtlijn zelf aan de lidstaten op om de Commissie informatie te verschaffen over de nationale tenuitvoerlegging. Thans dient dit te gebeuren op basis van Richtlijn 91/692 (zie § 11.6). Aan de lidstaten wordt iedere drie jaar om een rapport gevraagd dat betrekking heeft op meerdere richtlijnen inzake afvalstoffen. Het eerste rapport diende de periode 1995 tot en met 1997 te beslaan. De opzet voor de vragenlijst die als basis voor het rapport dient, is door de Commissie aanvaard bij Besluit 94/741.[239] De Commissie heeft inmiddels twee verslagen opgesteld naar aanleiding van door lidstaten ingediende verslagen.[240] Bij het ontwikkelen van het voorstel voor Richtlijn 75/442 heeft de Commissie rekening gehouden met beleidsontwikkelingen inzake de verwijdering van afvalstoffen in Duitsland, Frankrijk en Engeland. De totstandkoming van de Richtlijn verliep vlot. Tijdens de onderhandelingen zijn er nauwelijks wijzigingen aangebracht en de Richtlijn kon tien maanden nadat het voorstel was ingediend, worden aanvaard. In augustus 1988 kwam de Commissie met een voorstel voor zowel een wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen als een wijzigingsrichtlijn inzake gevaarlijke afvalstoffen (78/319; zie § 5.4). Hiermee werd een aanscherping van de voorschriften beoogd, onder andere door het introduceren van duidelijker definities en het benadrukken van het belang van beperking van het ontstaan van afvalstoffen, hergebruik en schone technologieën. Het nieuwe voorstel had niet artikel 130s van het Verdrag (thans: art. 175) als rechtsgrondslag maar artikel 100a (thans: art. 95). Het Verenigd Koninkrijk en andere lidstaten hebben hiertegen vervolgens bezwaar gemaakt. In zijn advies over het voorstel twijfelde het Economisch en Sociaal Comité ook aan de geschiktheid van artikel 100a als rechtsgrondslag en drong aan op stringentere maatregelen ter harmonisatie en ter voorkoming van het ontstaan van afval. Het Europees Parlement deed een aantal voorstellen voor kleinere wijzigingen tijdens zijn zitting in mei 1989 en stelde voor om de algemene verplichting uit de Richtlijn van 1975 te handhaven om afvalstoffen op een veilige manier te verwijderen. De Raad Milieu besprak in september 1989 de nieuwe strategie van de Commissie voor het beheer van afvalstoffen. De Britse vertegenwoordiger heeft toen voorgesteld dat alle geïndustrialiseerde landen ernaar moesten streven om hun eigen afval te verwerken. De beginselen van zelfvoorziening en het opzetten van een net van verwijderingsinstallaties zijn vervolgens opgenomen in de Resolutie van de Raad over het beleid inzake afvalstoffen en toegevoegd aan de wijzigingsrichtlijn. De Raad bereikte in juni 1990 in principe overeenstemming over het voorstel, waarbij inmiddels de rechtsgrondslag was veranderd in artikel 130s en de definitie van afval was herzien. Ook werd slechts een beperkte vrijstelling van de vergunningvereisten toegestaan voor handelingen waarmee een nuttige toepassing van afvalstoffen werd beoogd. Het Parlement was van mening dat de Richtlijn gebaseerd diende te zijn op artikel 100a en drukte dit uit in een Resolutie in februari 1991, maar dit had verder geen gevolgen en de Richtlijn werd formeel aanvaard in maart 1991. Vervolgens bracht de Commissie, ondersteund door het Parlement, een zaak voor het Europese Hof, waarin om vernietiging van de Richtlijn werd gevraagd omdat de rechtsgrondslag artikel 100a zou moeten zijn in plaats van 130s.[241] Het Hof besliste in maart 1993 dat het belangrijkste doel van de Richtlijn de bescherming van het milieu was en dat er alleen bijkomstige implicaties zouden zijn voor concurrentie en handel. Dienovereenkomstig was het Hof van mening dat artikel 130s de juiste rechtsgrondslag was. Richtlijn 75/442 is, vóór haar wijziging, het onderwerp geweest van een zaak voor het Europese Hof, die bekend is geworden als de Lombardia zaak. In deze zaak heeft een milieu-organisatie besluiten van een Italiaanse bevoegde instantie aangevochten, omdat zij niet aan de algemene voorschriften van de Richtlijn zouden voldoen op basis waarvan afval moet worden verwijderd zonder schade te berokkenen aan het milieu.[242] Het Hof stelde dat de voorschriften slechts doelstellingen bevatten en niet om bepaalde maatregelen vragen; ze hebben dus geen rechtstreekse werking. Sinds 1 januari 1994 is de Nederlandse regelgeving betreffende afvalstoffen primair terug te vinden in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm). Daarnaast bevatten andere hoofdstukken relevante bepalingen, zoals hoofdstuk 1 (definities), hoofdstuk 8 (inrichtingen) en hoofdstuk 15 (financiële bepalingen). Het hoofdstuk afvalstoffen bestaat hoofdzakelijk uit kaderwetgeving. Dit houdt in dat een groot aantal onderwerpen niet in de wet zelf, maar in AmvB’s, provinciale milieuverordeningen of gemeentelijke afvalstoffenverordeningen wordt geregeld. Voorbeelden van in dit kader relevante AMvB’s zijn het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen[243] en het Besluit inzamelingvergunning afvalstoffen en beheer afgewerkte olie[244]. In provinciale milieuverordeningen waren tot aan de wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen)[245] van 2002 (zie § 5.2) met name regels opgenomen over de verwijdering van bedrijfsafval en van gevaarlijk afval, zoals regels over het inzamelen, het verbod om bepaalde afvalstoffen te exporteren naar een andere provincie en regels over het melden van de afgifte of ontvangst van bedrijfsafval en gevaarlijk afval.[246] Daarnaast konden deze verordeningen ook aanvullende regels bevatten over de inzameling van huishoudelijk afval door gemeenten. Met de op centralisatie gerichte wijziging van de Wet milieubeheer is de provincie echter een aantal taken en bevoegdheden kwijtgeraakt, hoewel het enkele belangrijke taken behoudt in het afvalbeheer.[247] In gemeentelijke afvalstoffenverordeningen zijn regels opgenomen over het zich ontdoen van huishoudelijk afval, bijvoorbeeld welke componenten gescheiden moeten worden gehouden, met welke frequentie het afval wordt ingezameld en door welke instantie. Een aantal belangrijke uitgangspunten van het Nederlandse afvalstoffenbeleid komt in hoofdstuk 1 van de Wm aan de orde. Het gaat met name om de definitie van het begrip ‘afvalstof’, de onderscheiding van verschillende typen afval, de nadere specificatie van het begrip ‘doelmatige beheer van afvalstoffen’ en de uitwerking van de voorkeursvolgorde van verwijdering. De definitie van het begrip afvalstoffen is van belang omdat haar reikwijdte bepaalt of de afvalstoffenregelgeving, die allerlei beperkende regels oplegt en hoge kosten met zich kan meebrengen, van toepassing is. In de praktijk speelt bijvoorbeeld de vraag of bij de inzet van bepaalde stoffen of voorwerpen als grondstof of brandstof in een productieproces de afvalstoffenregelgeving van kracht is.[248] In artikel 1.1, lid 1 van de Wm wordt het begrip afval gedefinieerd als: "alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij Richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen". Hiermee is de afvalstoffendefinitie geheel conform het Europese recht. Tot aan de wetswijziging van 2002 werd het begrip gedefinieerd als: "alle stoffen, preparaten of andere producten, waarvan de houder zich –met het oog op de verwijdering daarvan- ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen". Deze definitie was naar de mening van de Nederlandse wetgever gebaseerd op de Kaderrichtlijn, maar het bleek dat de Commissie daar anders over dacht. De Commissie constateerde dat Nederland, net als vele andere lidstaten, haar definitie van afvalstof niet had overgenomen.[249] Nederland zou ook bijlage I betreffende afvalstoffencategorieën en de Europese afvalstoffencatalogus (EAC) niet afdoende hebben opgenomen in zijn wetgeving. In het jaar 2000 boog ook het Europese Hof van Justitie zich over de Nederlandse uitleg van het afvalstoffenbegrip. Op 15 juni 2000 wees het Hof een arrest in de gevoegde zaken ARCO Chemie en Van Hees/EPON naar aanleiding van de eind 1997 door de Afdeling bestuursrechtspraak gestelde prejudiciële vragen over de reikwijdte van het begrip afvalstof.[250] De vraag was of het Hof zou vasthouden aan de in eerdere rechtspraak gegeven ruime interpretatie van het afvalstoffenbegrip en of de in de rechtspraak van de Afdeling en de in het Nederlandse beleid gehanteerde criteria met de Europese afvalstoffendefinitie in overeenstemming zouden worden geacht. Met het arrest werd duidelijk dat er geen plaats meer was voor de Nederlandse interpretatie van het begrip afvalstof.[251] Datzelfde gold voor een zogenoemd ‘uitsluitings-AMvB’ op grond van artikel 1.1, lid 11 Wm, waarin beleidscriteria voor het onderscheid tussen afvalstoffen en niet-afvalstoffen worden gegeven. Hoewel het begrip afvalstof nu dus in beginsel volledig bepaald wordt door het Europees recht, blijft onduidelijk in hoeverre de uitleg van de nationale rechter overeenstemt met die van de Europese rechter.[252] Op basis van jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn inmiddels wel criteria gepubliceerd, die bedoeld zijn om het bevoegde gezag ondersteuning te geven in de bepaling of iets wel dan niet een afvalstof is. Het niet voldoen aan één of meerdere criteria kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van een afvalstof. Deze criteria zijn: • De stof is gelijkwaardig aan een overeenkomstige primaire grondstof; • De stof bezit dezelfde kenmerken als een grondstof; • In de stof zitten geen andere verontreinigingen dan in de overeenkomstige primaire grondstof; • De stof kan rechtstreeks, zonder dat een aan een afvalstof gerelateerde voorbehandeling nodig is, weg worden ingezet in een productieproces dat ook alleen op basis van primaire grondstoffen kan bestaan; • De stof leent zich qua aard en samenstelling voor het gebruik (volgens oorspronkelijke bestemming) dat ervan wordt gemaakt; • De stof is beoogd geproduceerd, waarbij de productie kan worden gestuurd; • Door de inzet van de stof ontstaat geen enkel additioneel risico ten opzichte van de inzet van de reguliere primaire grondstof; • Er hoeven geen bijzondere voorzorgsmaatregelen te worden getroffen voor de inzet van de stof; • De stof heeft geen negatieve waarde; • Er is een reguliere markt voor de stof.[253] Deze criteria zijn overgenomen in het Landelijk afvalbeheerplan (LAP; zie hierna).[254] Ook de begrippen ‘verwijdering’ en ‘nuttige toepassing’ zijn gedefinieerd onder verwijzing naar de Kaderrichtlijn. Deze begrippen vallen in de nieuwe terminologie onder het verzamelbegrip ‘beheer’, dat de plaats inneemt van het oude begrip verwijdering. Het begrip verwijderen wordt alleen nog maar gebruikt voor verbranden of storten en heeft daarmee het begrip ‘definitieve verwijdering’ vervangen. Het moge echter duidelijk zijn dat hiermee de discussie over wat nu verwijderen en wat nuttige toepassing is nog niet ten einde is.[255] In de Wm worden meerdere typen afvalstoffen onderscheiden, waaronder huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (art. 1.1 Wm). Gevaarlijke afvalstoffen zijn als zodanig bij ministeriële regeling aangewezen afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Bedrijfsafvalstoffen zijn afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. Voor de wijziging van de Wm werden gevaarlijke afvalstoffen door middel van een AMvB aangewezen. De desbetreffende AMvB was het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (Baga).[256] De aanwijzing geschiedt nu echter bij ministeriële regeling, op basis van de Europese afvalstoffenlijst (Eural). Het Baga is inmiddels ingetrokken (zie § 5.4). Tot aan de wetswijziging van 2002 werden gevaarlijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen in aparte delen van de Wet milieubeheer behandeld, hoewel ze onderling weinig verschilden. Nu zijn deze delen samengevoegd. Huishoudelijke afvalstoffen zijn afvalstoffen afkomstig uit particuliere huishoudens, behoudens voor zover het afgegeven of ingezamelde bestanddelen van die afvalstoffen betreft, die zijn aangewezen als gevaarlijke afvalstoffen. Het doelmatige beheer van afvalstoffen is een centrale doelstelling van het afvalstoffenbeleid in Nederland.[257] Evenals bij het begrip ‘afvalstoffen’ is er bij de wijziging van de Wm ervoor gekozen om aan te sluiten bij de Europese definitie. Voordien sprak de Wm van ‘doelmatige verwijdering van afvalstoffen’. Dit begrip was niet sluitend gedefinieerd. Artikel 1.1, lid 1 Wm (oud) gaf slechts aan dat het in ieder geval moet gaan om een zodanige verwijdering dat • de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd; • de afvalstoffen met inachtneming van art. 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd; • de capaciteit aan afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod aan te verwijderen afvalstoffen; • een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen, en • een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is. De gewijzigde Wm (art.1.1, lid 1) geeft als definitie van doelmatig beheer van afvalstoffen het "zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheerplan, dan wel de voor de vaststelling van het plan geldende bepalingen, dan wel de voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5, eerste lid". De in art. 10.5, lid 1 gegeven criteria vereisen dat het beheer op een efficiënte en effectieve wijze geschiedt en dat een effectief toezicht op het beheer mogelijk is. Onder ‘beheer’ verstaat de Wm de inzameling, het vervoer, de nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen (art. 1.1, lid 1). In de definitie van ‘doelmatig beheer van afvalstoffen’ wordt de relatie met de voorkeursvolgorde, zoals genoemd in art. 10.4, expliciet aangegeven. Deze voorkeursvolgorde, ook wel de Ladder van Lansink genoemd naar het kamerlid dat in 1979 een motie inzake het onderwerp indiende[258], ziet er als volgt uit: • preventie van het ontstaan van afvalstoffen; • preventie van schadelijkheid van afvalstoffen; • hergebruik voor hetzelfde doel; • nuttige toepassing voor een ander dan het oorspronkelijke gebruiksdoel; • verbranding met opwekking van energie; • verbranding op land (zonder opwekking van energie); • storten. De prioriteit in het beleid ligt bij de hoogste tree van de ladder, namelijk bij de preventie van het ontstaan van afvalstoffen, terwijl het storten van afvalstoffen tot het minimum dient te worden beperkt. Voor een uitgebreidere toelichting op de voorkeursvolgorde van verwijdering wordt verwezen naar § 5.2. De bevoegdhedenverdeling voor de wetswijziging van 2002 zag er als volgt uit: • Rijk: preventie en hergebruik van afval, verklaring van geen bedenkingen, afgewerkte olie en de Europese Verordening inzake overbrenging van afvalstoffen (EVOA); • provincies: verwijdering van afvalstoffen en vergunningverlening voor het be- en verwerken van afvalstoffen; • gemeenten: inzameling van huishoudelijk afval en preventie via vergunningen op grond van de Wm. Als gevolg van de wijziging van het hoofdstuk Afvalstoffen van de Wm zijn diverse bevoegdheden ten aanzien van planning en regelgeving van de provincie naar het Rijk verschoven. De wetswijziging zorgt er voor dat de lagere overheden minder taken en bevoegdheden krijgen met betrekking tot het beheer van afvalstoffen. Dit geldt met name voor de overheden op provinciaal niveau en in veel mindere mate op gemeentelijk niveau. Gemeentes blijven belangrijke taken behouden op het gebied van onder andere de inzameling van huishoudelijk en ander afval, maar kunnen hierin aangestuurd worden door de minister van VROM (art. 10.61 en 10.62 Wm). De bevoegdheden en taken die de provincie kwijtraakt hebben met name betrekking op het melden van afvalstoffen en de registratie van en vergunningverlening aan inzamelaars van afvalstoffen. De provinciale milieuverordeningen zullen in een overgangsperiode nog wel van belang blijven op deze gebieden. Dit houdt verband met het nog niet operationeel zijn van uitvoeringsorganisaties voor meldingen en registraties.[259] In juni 2003 zijn een ontwerp-Besluit inzamelen afvalstoffen[260] en een ontwerp-Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen[261] in de Staatscourant verschenen. Via deze maatregelen moet een eind komen aan de overgangsperiode met betrekking tot de inzameling. Van de overgangsperiode met betrekking tot de melding wordt verwacht dat deze tot begin 2005 duurt.[262] De provincie blijft in ieder geval een belangrijke rol spelen bij de vergunningverlening aan afvalinrichtingen en de handhaving hierbij. Plannen voor het beheer van afvalstoffen vormen een belangrijk element van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. In Nederland voorziet de Wm in een stelsel van geïntegreerde milieuplannen op nationaal, provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau. Het is gebruikelijk dat in deze plannen ook het beleid inzake afvalstoffen wordt beschreven. Kaderstellend voor het afvalbeleid zijn de taakstellingen die in de Nationale Milieubeleidsplannen (NMP’s) zijn opgenomen. Het afvalstoffenbeleid was tot de wijziging van de Wm op nationaal niveau nader uitgewerkt in een tweetal plannen die beschouwd konden worden als afvalbeheersplannen in de zin van de Kaderrichtlijn: • Tienjarenprogramma Afval (TJP.A); • Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen. (MJP-GA); Het Afval Overleg Orgaan (AOO; zie § 5.2) diende iedere drie jaar een TJP.A op te stellen. Het eerste TJP.A werd in 1992 uitgebracht. In 1995 verscheen een herziene versie, het zogenaamde TJP.A-95, dat de periode 1995-2005 beslaat.[263] In de jaren daarna zijn een drietal wijzigingen ter actualisatie van dit laatste plan tot stand gebracht. Deze betroffen onder meer: • herijkte aanbodscenario’s voor afval; • de programmering van de thermische eindverwerkingscapaciteit; • het toetsingskader voor (nieuwe) initiatieven voor thermische verwerking; • het toetsingskader voor in- en uitvoer van niet-gevaarlijke afvalstoffen; en • het landelijk stortplan. In het TJP.A-95 was de planning opgenomen van de eindverwerkingscapaciteit voor thermisch verwerken, storten en GFT-verwerken. Het ging hierbij om acht verschillende afvalstromen, te weten: huishoudelijk afval, grof huishoudelijk afval, industrieel (container-)afval, bouw- en sloopafval, kantoor-, winkel en dienstenafval, reinigingsdienstenafval, grof huishoudelijk afval, shredderafval en niet-specifiek ziekenhuisafval. Hieraan werden toegevoegd niet-reinigbare verontreinigde grond en residuen van slib, afkomstig van het biologisch zuiveren van afvalwater. Naast de planning van de capaciteit stond het vraagstuk centraal hoe afvalstromen konden worden gestuurd naar de gewenste verwerkingsvorm. Het MJP-GA II bevatte het beleid inzake gevaarlijke afvalstoffen voor de periode 1997-2007.[264] Het plan werd vastgesteld door de minister van VROM en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Het MJP-GA II was een integrale herziening van het MJP-GA I uit 1993 en de tussentijdse wijziging daarvan. Het MJP-GA II had tot doel bij te dragen aan preventie van gevaarlijke afvalstoffen alsmede het bevorderen van een zo hoogwaardig mogelijke en lekvrije verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Onder verwijdering werd verstaan het inzamelen, transporteren, bewaren, be-/verwerken en definitief verwijderen. Definitieve verwijdering was slechts toegestaan als geen hoogwaardiger vorm van verwijdering mogelijk zou zijn. Voor een aantal gevaarlijke afvalstoffen gold een stortverbod. Met de wetswijziging van de Wm van 2002 is het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) geïntroduceerd. Het eerste LAP (2002-2012) is op 3 februari 2003 door de minister van VROM vastgesteld en is 4 weken later in werking getreden.[265] Hiermee zijn zowel het TJP.A als het MJP-GA vervangen en worden dus zowel niet-gevaarlijke als gevaarlijke afvalstoffen in één plan behandeld. Tevens zijn onderdelen van de hoofdstukken afvalstoffen van de provinciale milieubeleidsplannen vervangen. Een landelijk afvalbeheerplan zal tenminste eens in de vier jaar moeten worden vastgesteld (art. 10.3 Wm). Het LAP is totstandgekomen door middel van een interactief proces, waarbij niet alleen het ministerie van VROM betrokken was, maar ook de lagere overheden (via het AOO). Tevens is overleg gevoerd met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties.[266] Het LAP bestaat uit drie delen: een beleidskader, sectorplannen en capaciteitsplannen voor verbranden en storten. Het beleidskader is door het ministerie van VROM opgesteld en de sector- en capaciteitsplannen door het AOO. In het beleidskader zijn de hoofdlijnen van het beleid voor afvalpreventie en -beheer gegeven en worden de NMP-doelstellingen van het afvalstoffenbeleid vertaald naar maatregelen en instrumenten die nodig zijn om de doelstellingen te realiseren. In de 34 sectorplannen wordt per afvalstroom invulling gegeven aan de doelstellingen en uitgangspunten van het beleidskader. Capaciteitsplannen zijn opgesteld voor verbranden en storten. In het LAP zijn de algemene doelstellingen van het huidige Nederlandse afvalstoffenbeleid voor 2012 gegeven: • het versterken van de reeds bereikte relatieve ontkoppeling van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en het totale afvalaanbod door voortzetting en intensivering van het preventiebeleid; • het stimuleren van de nuttige toepassing van afvalstoffen, zodat het percentage afval dat nuttig wordt toegepast stijgt van 77% in 2000 naar 83% in 2012; • het optimaal benutten van de energie-inhoud van afval dat niet kan worden hergebruikt; • beperking van de hoeveelheid te verwijderen afvalstoffen tot 9,5 miljard kg, waarvan 2 miljard kg te storten afval, 5,1 miljard kg niet-gevaarlijk afval dat wordt verbrand, 0,1 miljard kg gevaarlijk afval dat wordt verbrand en 2,3 miljard kg zuiveringsslib; • het bereiken van een gelijk Europees speelveld voor afvalbeheer, het bevorderen van de marktwerking en het stimuleren van innovatie bij preventie en afvalbeheer. Om een zo hoogwaardig mogelijk afvalbeheer te bereiken zijn in de sectorplannen minimumstandaarden opgenomen, die de minimale hoogwaardigheid aangeven van de be- of verwerking van afvalstoffen of categorie van afvalstoffen. Deze standaard kan worden gezien als een invulling van de voorkeursvolgorde en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer.[267] Een belangrijke wijziging heeft betrekking op de status van het LAP. De bestuursorganen van provincie en gemeente zullen rekening moeten houden met het geldende LAP bij het uitoefenen van hun bevoegdheden (art. 10.14, lid 1 Wm).[268]. Deze verticale binding van het plan wijkt af van de overige in de Wm geregelde milieubeleidsplannen, waar alleen het bestuursorgaan dat het plan vaststelt verplicht is om er rekening mee te houden.[269] Het sluit echter wel aan bij de praktijk van het TJP.A en het MJP-GA, die feitelijk al een soort verticale zelfbinding hadden. Provincies zijn het bevoegd gezag voor de vergunningverlening van een groot aantal afvalverwerkende activiteiten. Dit vloeide vóór de wetswijziging van de Wm deels voort uit het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb)[270] en deels uit de provinciale milieuverordening. De wetswijziging heeft geen gevolgen gehad voor de bevoegdheden op grond van het Ivb. De bestaande bevoegdheden op grond van de provinciale milieuverordening zijn daarentegen vervallen. Het gaat daarbij om de vergunningverlening voor de inzameling van afvalstoffen en de mobiele puinbrekers. Voor mobiele puinbrekers wordt momenteel een speciaal AMvB voorbereid. De bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning voor het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen is nu voorbehouden aan de minister (art. 10.48 Wm; zie hierna). Bij de vergunningverlening zal het bevoegde gezag rekening moeten houden met het geldende LAP (art. 10.14 Wm). Volgens artikel 14 van de Kaderrichtlijn moeten inrichtingen en ondernemingen die handelingen voor nuttige toepassing en verwijderingshandelingen verrichten een register bijhouden met informatie over de afvalstoffen en het afvalstoffenbeheer. In Nederland is de registratieverplichting opgenomen in artikel in de artikelen 10.38 t/m 10.40 Wm. Inzake vergunningen voor inrichtingen waar afvalstoffen nuttig worden toegepast of verwijderd schrijft de Wm een zwaarder toetsingskader voor dan krachtens art. 10 van de Kaderrichtlijn verplicht is. Niet alleen dient een toetsing plaats te vinden van de aan de afvalstoffen verbonden milieuhygiënische nadelige gevolgen, maar ook een beoordeling van de doelmatigheid van het beheer van de afvalstoffen. Bij de milieuhygiënische aspecten wordt gekeken naar gevaar, schade en hinder voor de directe omgeving. Voor doelmatigheid werd voor de wijziging van de Wm gekeken naar aspecten als continuïteit, capaciteit en spreiding (zie de 5 criteria van art. 1.1, lid 1 (oud) hierboven). De criteria voor doelmatigheid zijn nu terug te vinden in art. 10.5 Wm. De zogeheten spreidingstoets is niet meer terug te vinden in art. 10.5, aangezien de provinciale afvalgrenzen zijn komen te vervallen. Via de artikelen 10.45 en 10.48 Wm is de bepaling van de Kaderrichtlijn geïmplementeerd, dat inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen zich moeten laten registreren indien geen vergunning nodig is. Aan deze artikelen moet binnenkort uitvoering gegeven worden door een nieuw Besluit inzamelen afvalstoffen, waarvan inmiddels een ontwerp is gepubliceerd.[271] Art. 10.45 verbiedt het inzamelen van afval zonder vergunning of vermelding op de lijst met inzamelaars. Art. 10.55 Wm geeft een soortgelijke bepaling voor het vervoer, het verhandelen of het bemiddelen bij het beheer van afvalstoffen. Dit is toegestaan als de vervoerder, handelaar of bemiddelaar op een lijst staat vermeld. In tegenstelling tot het inzamelen biedt de wet geen mogelijkheden voor het voorschrijven van een vergunning. Een Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars is ook in voorbereiding.[272] Hierin worden criteria gegeven voor de vermelding op de lijst en voor de beëindiging hiervan. De inwerkingtreding van het besluit en de regeling zullen samenvallen met de inwerkingtreding van een vernieuwd art. 10.55 Wm. Via de Regeling Europese afvalstoffenlijst[273] zijn de Beschikkingen van de Commissie inzake de Europese afvalstoffenlijst (Eural) omgezet in Nederlandse wetgeving. De regeling geeft aan dat de afvalstoffen bedoeld in art. 1.1, lid 6 worden aangewezen door Eural. Dit afvalstoffenbegrip is niet identiek aan de definitie van art. 1.1, lid 1 (m.a.w. de definitie van de Kaderrichtlijn). Een afvalstof uit de afvalstoffenlijst is alleen identiek, indien de houder zich ervan ontdoet, van plan is dat te doen, of dat moet doen. Evenals de Eural heeft de regeling ook betrekking op de aanwijzing van gevaarlijke afvalstoffen. Hiervoor wordt verwezen naar § 5.4. De volledige tekst van de Europese afvalstoffenlijst is laatstelijk op 19 april 2002 gepubliceerd.[274] Tot het eind van de tachtiger jaren was er sprake van een vrijwel ongeremde groei van de afvalproductie, die min of meer parallel liep met de groei van het nationaal inkomen.[275] Bovendien liet de wijze van verwijderen van dit afval te wensen over. Er was onder meer onvoldoende stort- en verbrandingscapaciteit en de milieuhygiënische situatie rond de aanwezige installaties was onvoldoende. Daarnaast was het hergebruik van afvalstoffen nog te beperkt en was de samenwerking en afstemming tussen de verschillende overheden onvoldoende.[276] In Nederland is er volgens het LAP in de huidige situatie sprake van een relatief hoog niveau van milieubescherming bij de verwerking van afvalstoffen. Tevens is het hergebruik van afvalstoffen tussen 1985 en 2000 flink toegenomen. In de afgelopen tien jaar is het Nederlandse afvalaanbod na een aanvankelijke stabilisatie toch weer toegenomen. Nadat tussen 1990 en 1994 de totale hoeveelheid afval min of meer gelijk was gebleven, is in de periode tussen 1994 en 1998 sprake geweest van een toename (met gemiddeld circa 2% per jaar).[277] Vanaf 1998 is de groei van de totale hoeveelheid afval gering geweest. In 2001 was de hoeveelheid nagenoeg gelijk aan 2000. Een belangrijke oorzaak van de slechts geringe toename van de totale hoeveelheid afval sinds 1998 is de beëindiging van de lozingen van fosforzuurgips, een afvalstof van de productie van kunstmest. De hoeveelheid afval van de industrie was in 2001 gezakt tot bijna hetzelfde niveau als in 1985. De afvalproductie van consumenten was praktisch gelijk aan 2000, terwijl het afvalaanbod van de landbouw, de bouwsector en de HDO (handel, diensten en overheid) weer licht toenam.[278] Afvalpreventie is door de overheid op verschillende manieren gestimuleerd (zie ook § 5.2). Het ministerie van VROM constateert zelf dat de resultaten van de inspanningen die zijn gepleegd om preventie van afval te bevorderen moeilijk zijn te meten, omdat tal van factoren de omvang van het afvalaanbod bepalen.[279] Om hierover toch een inschatting te geven wordt aangesloten bij de internationaal geaccepteerde OESO-definitie (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). Volgens deze definitie is het verschil tussen de ontwikkeling van het afvalaanbod en de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (BBP) afvalpreventie. Als het afvalaanbod minder snel groeit dan het BBP is afvalpreventie gerealiseerd. Dit verschil is tussen 1985 en 2000 steeds groter geworden, wat betekent dat er een relatieve ontkoppeling is geweest tussen de ontwikkeling van het afvalaanbod en het BBP. Er is besloten om een extra impuls aan de preventie van bedrijfsafval te geven door middel van de door het ministerie van VROM, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ontwikkelde Uitvoeringsstrategie ‘Met preventie is veel te winnen’ 1996-2000. De strategie heeft tot doel om preventie bij bedrijven verder te stimuleren en richt zich op alle bedrijven en alle afvalstoffen, dus ook die sectoren waarvoor nog geen apart beleid was ontwikkeld. Op basis van een in het najaar van 1999 uitgevoerde evaluatie van de Uitvoeringsstrategie is inmiddels een nieuw uitvoeringsprogramma ‘Met preventie naar duurzaam ondernemen’ 2001-2005 vastgesteld door de ministeries van VROM en EZ, het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen. Deze nieuwe strategie is gericht op preventieve maatregelen in bredere zin en omvat grondstoffenbesparing, afvalpreventie, afvalscheiding, energie- en waterbesparing en beperking van transport.[280] De hoeveelheid gemeld gevaarlijk afval is sinds 1990 bijna drie keer zo groot geworden. In de trendstudie gevaarlijk afval 1993-2005, die als bijlage bij het MJP-GA II gevoegd is, wordt aangegeven dat na een periode van forse toename van de hoeveelheid gevaarlijk afval op de langere termijn een afname is te verwachten. Uit de meest recente gegevens blijkt nog niet dat zo’n trend al is ingezet: na een afname van het gemelde aanbod in 1999, is de hoeveelheid in 2000 weer toegenomen.[281] De stijging van het volume zou onder meer te wijten zijn aan een verschuiving van bepaalde afvalstoffen van de categorie ‘gewoon’ naar de categorie ‘gevaarlijk’ afval en betere scheiding van gevaarlijke afvalstoffen van andere afvalstoffen. Het hergebruik van afvalstoffen is de afgelopen jaren fors gestegen. In 1985 werd circa 50% van het totale afvalaanbod hergebruikt, in 2002 was dat ruim 77%.[282] De toename van het hergebruik hangt onder andere samen met de gestegen kosten voor het verbranden en storten van afval en het verbod om afvalstoffen te storten waarvoor hergebruik mogelijk is. De hoeveelheid gestort afval is sinds het begin van de jaren negentig gehalveerd. De laatste jaren stabiliseert de hoeveelheid gestort afval. Ook de hoeveelheid afval die op eigen terrein bij bedrijven wordt gestort (niet in de cijfers van onderstaande tabellen opgenomen) is zeer sterk teruggelopen.[283] In 1999 nam de hoeveelheid voor het eerst in een aantal jaren toe. Dit kwam onder meer doordat de verbrandingscapaciteit in afvalverbrandingsinrichtingen (AVI’s) vanaf 1998 volledig werd benut en het hergebruik na een periode van sterke groei minder snel toenam. Verder nam de toepassing van (bewerkt) afval als brandstof in andere installaties dan AVI’s minder snel toe dan verwacht. De NMP3-doelstelling voor 2000 van maximaal 4 miljard kg gestort afval (zie § 5.2) is dus niet gehaald. In het LAP wordt ingezet op een verdere reductie van de hoeveelheid te storten afval tot 2 miljard kg in 2012.[284] In 2003 heeft de Commissie gerapporteerd over de implementatie van onder meer de Kaderrichtlijn in de periode van 1998 tot en met 2000.[285] Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen drie categorieën afval, namelijk huishoudelijk/gemeentelijk afval, gevaarlijk afval en overig afval. Hoewel er in dit verslag niet over wordt gesproken, bleek uit een vorig implementatieverslag dat de vergelijkbaarheid van de door de lidstaten verstrekte cijfers over de afvalstromen nog niet optimaal was.[286] Inmiddels zijn op Europees niveau maatregelen op ter verbetering van de afvalstoffenstatistieken genomen (zie § 5.15). Hieronder volgen drie tabellen waarin een overzicht wordt gegeven van de wijzen waarop afval in Nederland wordt verwerkt en hoe zich dit verhoudt tot het EU-gemiddelde. Tabel 5.3.1 De verwerking van huishoudelijk afval in Nederland in 2000.[287]
Opvallend is dat de Nederlandse cijfers voor de wijzen van verwerking van huishoudelijk afval behoorlijk afwijken van het EU-gemiddelde. Er wordt in Nederland relatief veel gerecycled, veel verbrand met terugwinning van energie en weinig gestort. Wat betreft de verwerking van gevaarlijk afval en overig afval wijkt het Nederlandse beeld in mindere mate af van het Europese. Tabel 5.3.2 De verwerking van gevaarlijk afval in Nederland in 2000.[288]
Tabel 5.3.3 De verwerking van overig afval in Nederland in 2000.[289]
(1) Gemiddelde berekend over 14 lidstaten (2) Gemiddelde berekend over 10 lidstaten Gemiddeld was de totale afvalstoffenproductie per persoon in Nederland ongeveer 3,6 ton in 2000.[290] Dat is ruim onder het EU-gemiddelde van 6,4 ton per jaar. Van de overige lidstaten had Ierland de hoogste afvalstoffenproductie per persoon (21,2 ton) en Zweden en Spanje de laagste (ca. 0,4 ton). In april 2002 was er een interessante uitspraak met betrekking tot de definitie van afvalstoffen.[291] Dit betrof de verlening van een milieuvergunning door het bestuur van een Finse intercommunale vereniging aan een onderneming (Palin Grant) voor de exploitatie van een granietgroeve. De aanvraag voor de vergunning voorzag in een beheersplan voor het ganggesteente en vermeldde de mogelijkheid van nuttige toepassing ervan als grind of materiaal ter ophoging. Aangezien de gemeentelijke autoriteiten niet bevoegd zijn om een vergunning voor een stortplaats af te geven, vroeg men zich af of het ganggesteente als afval bestempeld kon worden. Lokale rechters oordeelden dat ganggesteente inderdaad als afvalstof moest worden aangemerkt. Dit werd aangevochten door de onderneming, die betoogde dat het ganggesteente hergebruikt kon worden en dat de plaats van opslag niet kon worden aangemerkt als een stortplaats. Het Europese Hof gaf aan dat er geen beslissende toets bestaat om te bepalen of iets wel of niet een afvalstof is. In plaats daarvan keek het Hof naar een aantal indicatoren. Het argument dat de stof economische waarde heeft werd niet als beslissend gezien. Daarentegen werd de hoedanigheid van de stof van productieresidu van de verwerking van gesteente en van grindwinning als belangrijk gezien. Het Hof verwees naar de in eerdere jurisprudentie gevestigde verplichting om het begrip afvalstoffen ruim uit te leggen teneinde de nadelen en de schadelijke gevolgen, die zij naar hun aard met zich brengen, te beperken en bepaalde dat de redenering met betrekking tot bijproducten moet worden beperkt tot situaties waarin het hergebruik van een goed, materiaal of grondstof niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces. Het ganggesteente werd vervolgens aangemerkt als afvalstof en zou dus ook zo behandeld moeten worden. Hierna zijn op 13 februari 2003 nog twee andere interessante uitspraken gedaan door het Hof met betrekking tot de definitie van afvalstof. Eén uitspraak ondersteunt het argument dat het verbranden van huishoudelijk afval kan worden gezien als verwijdering en niet als nuttige toepassing. In beide uitspraken, tegen respectievelijk Luxemburg en Duitsland, gaf het Hof drie criteria om te bepalen of een bepaalde handeling kan worden gezien als nuttige toepassing, zoals bedoeld in punt R1 van bijlage IIB van de Kaderrichtlijn. Beide zaken werden aan het Hof voorgelegd in verband met de Verordening inzake overbrenging van afvalstoffen (zie § 5.5). Deze Verordening geeft de exporterende lidstaat meer bevoegdheden om de uitvoer te verbieden indien de stof verwijderd zal worden. In de Duitse zaak[292] ging het om een uitvoerverbod naar België voor afvalstoffen bestemd voor de verbranding in ovens van de cementindustrie. Het Hof vond dat het hier inderdaad nuttige toepassing betrof. In de Luxemburgse zaak[293] bepaalde het Hof dat het uitvoerverbod voor huishoudelijk afval toegestaan was, en bestempelde de uitvoer naar een Franse verbrandingsinstallatie als afvalverwijdering. Het Hof gaf de volgende criteria: • het voornaamste doel moet het hoofdgebruik van afval als brandstof of een andere wijze van energieopwekking zijn; • Mmeer energie moet worden opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt en een deel van het surplus aan energie, die bij de verbranding vrijkomt, moet daadwerkelijk wordt gebruikt in de vorm van warmte of elektriciteit. • het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt. Op grond van deze uitspraken wordt een tussentijdse wijziging van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) voorzien.[294] Zoals hiervoor al is vermeld, heeft de Commissie een verslag gepubliceerd over de voortgang die is gemaakt met de tenuitvoerlegging van onder meer de Kaderrichtlijn afvalstoffen in de periode van 1998 tot 2000.[295] Betreffende de Kaderrichtlijn wordt in het verslag een aantal problemen gesignaleerd. Een belangrijk probleem betreft de verschillende definities die lidstaten hanteren voor het begrip ‘afvalstof’. Hoewel volgens de Commissie de situatie ten opzicht van het laatste verslag[296] verbeterd is, wordt opgemerkt dat nog steeds niet alle lidstaten alle elementen van de definitie van afvalstof op een correcte wijze omgezet in nationale regelgeving.[297] Een tweede probleem betreft de verplichting voor lidstaten om plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen. Gedurende de periode 1997-2000 heeft de Commissie juridische procedures ingeleid tegen verschillende lidstaten die geen plannen voor afvalstoffenbeheer hadden ingevoerd. Voor het einde van die periode hadden de meeste lidstaten inmiddels plannen opgesteld. De problemen met enkele lidstaten (Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Italië) duren echter voort. Afval Overleg Orgaan (AOO) (1995). Tienjarenprogramma Afval 1995-2005. AOO 95-05, Utrecht. Dresden, M.J. (1997). Afval: een nationaal probleem? In: VMR, Afval: provinciaal, landelijk of Europees probleem? Verslag ledenvergadering Vereniging voor Milieurecht, 1997-1. W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, pp. 2-12. Europese Commissie (2003). Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de tenuitvoerlegging van communautaire wetgeving voor de periode 1998 – 2000. COM(2003)250 definitief, Brussel 11.7.2003. Michiels, F.C.M.A. (2003). De Wet milieubeheer. Studiepockets staats- en bestuursrecht. W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle. RIVM/CBS (2002), Milieucompendium 2002. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven, en Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg. Tieman, J.R.C. (2000). Het ruime begrip afvalstof. In: M en R, september 2000, nr. 9, pp. 229-238. VROM, Ministerie van (2001a). Afval in Nederland: Algemeen afvalstoffenbeleid. Informatieblad, juni 2001, Den Haag. VROM, Ministerie van (2001b). Afval in Nederland: Preventie. Informatieblad, juni 2001, Den Haag. VROM, Ministerie van (2003). Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012. Den Haag. [239] PbEG L296 17.11.1994. [240] COM(1999)752 en COM(2003)250. [241] EHvJ C-155/91. [242] EHvJ C-236/92. [243] Stb. 1997, 665, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2002, 259. [244] Stb. 1993, 613, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2002, 169. [245] Stb. 2001, 346. [246] VROM (2001b). [247] Michiels (2003), p. 132. [248] Tieman (2000), p. 229. [249] COM(1999)752, p.10. [250] EHvJ ARCO Chemie en Van Hees/EPON 15 juni 2000, gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97. [251] Tieman (2000), p. 235. [252] Michiels (2003), p. 120. [253] Stcrt. 2001, 207. [254] VROM (2003), p. 54. [255] Afval (2000), nr. 4, p. 5. [256] Stb. 1997, 663, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2001, 336. [257] Michiels (2003), p. 123. [258] TK 1979/80, 15 800 XVII, nr. 21. [259] Stcrt. 2002, 65. [260] Stcrt. 2003, 110. [261] Stcrt. 2003, 115. [262] Stcrt. 2003, 95. [263] AOO (1995). [264] TK 1994-1995, 24 321, nrs. 1-2. [265] Stcrt. 2003, 23. [266] VROM (2003), p. 32. [267] VROM (2003), p. 112. [268] Michiels (2003), p. 131. [269] VROM (2003), p. 48. [270] Stb. 1993, 50, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2002, 604. [271] Stcrt. 2003, 110. [272] Stcrt. 2003, 110. [273] Stcrt. 2002, 62. [274] Stcrt. 2002, 76. [275] Dresden (1997), p. 2. [276] VROM (2003), p. 37. [277] RIVM/CBS (2002). [278] RIVM/CBS (2002). [279] VROM (2001a). [280] VROM (2001b). [281] RIVM/CBS (2002). [282] VROM (2003), p. 182. [283] RIVM/CBS (2000). [284] VROM (2003), p. 195. [285] Europese Commissie (2003). [286] COM(1999)752, p.17. [287] Europese Commissie (2003), p. 35. [288] Europese Commissie (2003), p.36. [289] Europese Commissie (2003), pp.37-38. [290] Europese Commissie (2003), p. 43. [291] EHvJ C-9/00. [292] EHvJ C-228/00. [293] EHvJ C-458-00. [294] www.aoo.nl, geraadpleegd op 11 augustus 2003. [295] Europese Commissie (2003). [296] COM(1999)752. [297] Europese Commissie (2003), p. 154. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| bovenkant pagina |
 |
|