2000/60/EG (PbEG L327, 22.12.2000) voorgesteld 26.02.1997 – COM(97)49; gewijzigd voorstel 26.11.1997 – COM(97)614; en 7.4.1998 – COM(98)76 | Richtlijn tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Kaderrichtlijn water) |
2005/646/EG (PbEU L 243, 19.9.2005) | Beschikking tot vaststelling van een register van locaties die deel zullen uitmaken van het intercalibratienet |
2455/2001/EG (PbEG L 331, 15.12.2001). | Beschikking tot vaststelling van de lijst van prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid (Bijlage X) |
2008/105/EG (PbEU L 348, 24.12.2008) | (Dochter) Richtlijn inzake milieukwaliteits-normen op het gebied van het waterbeleid |
2008/915/EG (PbEU L 332, 10.12.2008) | Beschikking tot vaststelling van de indelingswaarden voor de monitoringsystemen van de lidstaten die het resultaat zijn van de intercalibratie |
2009/90/EG (PbEU L 201, 1.8.2009) | Commissie Richtlijn tot vaststelling van technische specificaties voor de chemische analyse en monitoring van de watertoestand |
Rechtsgrondslag | Artikel 175 EG-Verdrag (thans art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Inwerkingtreding | 22 december 2000 |
Omzetting in nationale regelgeving | 22 december 2003 |
Vaststelling eerste kenmerkenanalyse van stroomgebiedsdistricten | 22 december 2004 |
Vaststelling eerste stroomgebiedbeheersplan- nen | 22 december 2009 |
Vaststelling eerste maatregelenprogramma’s | 22 december 2009 |
Operationalisering eerste maatregelen uit maat- regelenprogramma’s | 22 december 2012 |
Opstellen eerste verslag door Commissie | 22 december 2012 |
Realisering ‘goede toestand’ van het water | 22 december 2015 (tenzij termijnverlenging tot 2027 conform Kaderrichtlijn water). |
Opmerking: Voor een overzicht van de in de periode na inwerkingtreding van de Richtlijn in te trekken Richtlijnen zij gewezen op tabel 4.3.1.
Waterwet | Stb. 2009, 107, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2010, 146 |
Wet milieubeheer (Wm) | Stb. 1979, 442, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2010, 187 |
Waterbesluit | Stb. 2009, 548, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2010, 330 |
Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009) | Stb. 2010, 15 |
Regeling monitoring kaderrichtlijn water | Stcrt. 2010, 5615 |
Nationaal Waterplan 2009-2015 | Vastgesteld 22 december 2009 |
Doel van de Richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater (art. 1). Met dat kader wordt beoogd aquatische ecosystemen en daarmee verband houdende ecosystemen en gebieden voor verdere achteruitgang te behoeden, duurzaam gebruik van water te bevorderen en het aquatisch milieu een verhoogde bescherming en verbetering te bieden. Verder heeft de Richtlijn tot doel een vermindering van verontreiniging van grondwater te bewerkstelligen en de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte af te zwakken. Dit alles moet bijdragen tot de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een duurzaam, evenwichtig en billijk gebruik, tot een significante vermindering van de verontreiniging van grondwater, tot de bescherming van territoriale en mariene wateren en tot het bereiken van de doelstellingen van diverse internationale overeenkomsten. De belangrijkste van die overeenkomsten betreft het Verdrag van Helsinki uit 1992 dat ziet op de bescherming van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren.[269]
De omvattendheid van de doelstelling van de Richtlijn – kort gezegd: de bescherming van de kwaliteit en kwantiteit van oppervlakte-, grond- en zeewater - moge duidelijk maken dat de Richtlijn het kader beoogt te scheppen voor het gehele EU-waterbeleid. Tot de inwerkingtreding van de Richtlijn kreeg dat beleid vorm in een groot aantal verschillende richtlijnen, binnen welke naar aard een drietal categorieën kan worden onderscheiden.[270] In de eerste plaats kreeg het EU-waterbeleid vorm in immissiegerichte richtlijnen: richtlijnen die normen bevatten die aangeven aan welke kwaliteit het water van de lidstaten moet voldoen (zie § ???, § ???, § ??? en § ???). Tot die ‘oude’ richtlijnen behoren in de tweede plaats emissiegerichte richtlijnen: de in §??? te bespreken Richtlijn 76/464 (inmiddels vervangen door Richtlijn 2006/11) met bijbehorende dochterrichtlijnen en de in § ??? te behandelen Grondwaterrichtlijn 80/68 (op termijn te vervangen door KRW dochter-Richtlijn 2006/118). Een derde categorie van richtlijnen betreft de richtlijnen die lozingseisen stellen met het oog op het reguleren van specifieke bedrijfstakken. Zo’n richtlijn is overigens uitsluitend totstandgekomen voor de titaandioxide-industrie (zie § ???). Het waterbeleid zoals dat is neergelegd in deze verschillende richtlijnen, zal voortaan grotendeels worden vormgegeven met behulp van het kader van Richtlijn 2000/60. Er is daarbij voorzien in een stapsgewijze intrekking van de meeste eerder geduide Richtlijnen (art. 22). Tabel 4.3.1 geeft hiervan een overzicht.
Intrekking per 22 december 2000 | Art. 6 van Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (zie § ???) |
Intrekking per 22 december 2007 | Richtlijn 75/440/EEG betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater |
Beschikking 77/795/EEG tot instelling van een gemeenschappelijke procedure voor de uitwisseling van informatie over de kwaliteit van zoet oppervlaktewater | |
Richtlijn 79/869/EEG betreffende de meetmethodes en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater | |
Intrekking per 22 december 2013 | Richtlijn 78/659/EEG betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft teneinde geschikt te zijn voor het leven van vissen (zie § ???) |
Richtlijn 79/923/EEG inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater (zie § ???) | |
Richtlijn 80/68/EEG betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (zie § ???) | |
Richtlijn 76/464/EEG (inmiddels vervangen door Richtlijn 2006/11) betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (waarvan art. 6 reeds direct bij inwerkingtreding van de Kaderrichtlijn water, 2000, werd ingetrokken) (zie § ???) |
Er zij overigens op gewezen dat de integrale doelstelling[271] ten spijt, met name de bescherming van de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater binnen het kader van de Richtlijn een prominente plaats inneemt, terwijl andere aspecten, bijvoorbeeld de bescherming tegen overstromingen en het kwantiteitsbeheer, nauwelijks of slechts indirect in de Richtlijn worden geregeld.[272] Aan de onderbelichting van deze laatste aspecten is inmiddels (deels) tegemoetgekomen door de invoering van de EU-richtlijn overstromingsrisico’s 2007/60 (zie § ???).
Zoals aangegeven, heeft de Richtlijn betrekking op alle soorten wateren. Anders dan de oude waterrichtlijnen is de Kaderrichtlijn gebaseerd op een gecombineerde aanpak (zowel immissie- als emissiegericht) van die wateren, waarover hierna meer. Deze aanpak dient gestalte te krijgen binnen het zogeheten ‘stroomgebiedbeheer’. Van belang is in dit verband dat de lidstaten hun grondgebied moeten indelen in stroomgebieddistricten, welke districten worden opgebouwd uit verschillende stroomgebieden (art. 3). Voor elk stroomgebied dienen lidstaten passende administratieve regelingen te treffen en een passende bevoegde autoriteit aan te wijzen (art. 3, lid 2). Een stroomgebied is het gebied waar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt; een stroomgebieddistrict is het gebied van land en zee gevormd door één of meer aan elkaar grenzende stroomgebieden met de bijbehorende grond- en kustwateren (art. 2). Dit onderscheid tussen stroomgebieden en stroomgebieddistricten kan tot verwarring leiden. Bedacht dient evenwel te worden dat stroomgebieden en stroomgebieddistricten veelal zullen samenvallen.[273] Het onderscheid tussen de bedoelde gebieden en districten is met name van belang voor kleine stroomgebieden die zo mogelijk kunnen worden samengevoegd tot één stroomgebieddistrict, waarna de op grond van de Richtlijn vereiste maatregelen kunnen worden getroffen voor de in het bedoelde district samengevoegde stroomgebieden tezamen. Een lastig punt bij de indeling in stroomgebieddistricten vormt diep grondwater. De Richtlijn voorziet daarom in de mogelijkheid om grondwater dat niet volledig een bepaald stroomgebied volgt, toe te wijzen aan het dichtstbijgelegen of het meest geschikte stroomgebieddistrict. Verder biedt de Richtlijn mogelijkheden voor een indeling in deelstroomgebieden.[274]
De op stroomgebiedbeheer gerichte aanpak van de Richtlijn kan dwingen tot samenwerking tussen lidstaten. Immers, veel stroomgebieden hebben een internationaal karakter: zij bevinden zich op het grondgebied van verschillende (lid)staten. Zulke gebieden moeten dan worden samengevoegd tot één internationaal stroomgebieddistrict, te beheren door de verschillende lidstaten tezamen. Die lidstaten kunnen overigens ook een internationale beheersstructuur instellen of gebruik maken van bestaande internationale organen, zoals dat thans de facto al het geval is voor de Rijn met de Internationale Rijn Commissie (IRC), de Internationale Maas Commissie (IMC) en de Internationale Schelde Commissie (ISC).
De ter uitvoering van de Richtlijn te treffen maatregelen moeten per stroomgebieddistrict worden uitgewerkt in een stroomgebiedbeheersplan, waarover hierna meer. Die maatregelen moeten er uiteindelijk toe leiden dat het oppervlaktewater, inclusief het kustwater, en het grondwater in de stroomgebieddistricten in 2015 ‘in een goede toestand’ verkeert. Die verplichting is in de Richtlijn vervat in zogenaamde ‘milieudoelstellingen’ (art. 4, lid 1). Ten aanzien van ‘kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen’ kunnen minder strenge doelstellingen gelden (art. 4, lid 3 en lid 5). Onder kunstmatige waterlichamen verstaat de Richtlijn door menselijke activiteiten tot stand gekomen oppervlaktewaterlichamen. Sterk veranderde waterlichamen zijn de oppervlaktewaterlichamen die door fysische wijzigingen ingevolge menselijke activiteiten wezenlijk zijn veranderd van aard; bijlage II van de Richtlijn geeft criteria aan de hand waarvan de lidstaten kunnen beoordelen of van zo’n sterk veranderd waterlichaam sprake is.
In de Richtlijn worden deze milieudoelstellingen vervolgens uitgewerkt. In de bijlagen en dochter-richtlijnen (op grond van artt. 16 en 17, zie bespreking hieronder bij Strategieën ter bestrijding van waterverontreiniging), wordt aangegeven wat voor verschillende categorieën van water – dus voor grondwater of voor oppervlaktewater in rivieren, in meren, in overgangswateren, etc. - onder een goede toestand moet worden verstaan. Daarbij wordt een nader onderscheid gemaakt ten aanzien van de chemische en ecologische toestand van oppervlaktewater en ten aanzien van de chemische en kwantitatieve toestand van grondwater. De bedoelde uitwerking van de milieudoelstellingen vindt plaats in waterkwaliteitsnormen (art. 22, lid 4): normen die aangeven waaraan de (chemische en ecologische) waterkwaliteit, en wat betreft grondwater de waterkwantiteit, moet voldoen. In sommige gevallen bevatten zulke waterkwaliteitsnormen kwantitatieve waarden die maximum toelaatbare concentraties van bepaalde stoffen in het water voorschrijven. In andere gevallen geeft de Richtlijn kwalitatieve omschrijvingen van wat onder een goede waterkwaliteit moet worden verstaan.[275]
Binnen de stroomgebieden moeten de lidstaten ‘beschermde gebieden’ (aangewezen op grond van andere richtlijnen) in een register bijhouden (art. 6). Het betreft gebieden die op grond van andere EU (water)richtlijnen bijzondere bescherming behoeven, bijvoorbeeld omdat zij dienen voor het onttrekken van drinkwater, als zwemwater of als habitat voor bijzondere vogel- of diersoorten (de relevante richtlijnen worden opgesomd in bijlage IV). Ingeval er voor zulke beschermde gebieden strengere normen gelden, dan treden die in de plaats van de in of op grond van de Kaderrichtlijn vastgestelde of vast te stellen normen. Ook kunnen er voor die gebieden door de lidstaten strengere normen worden vastgesteld. Mogelijk kunnen voor zulke gebieden op grond van andere (water)richtlijnen niet alleen strengere, maar ook aanvullende normen gelden, hetgeen, bijvoorbeeld, ten aanzien van water bestemd voor de bereiding van drinkwater het geval is. Die normen gelden dan uiteraard naast die van de Richtlijn (art. 7).
De eerder genoemde termijn waarbinnen een goede waterkwaliteit moet worden bereikt, kan onder bepaalde voorwaarden op verzoek van een lidstaat voor bepaalde, in zijn grondgebied gelegen stroomgebieden met maximaal 12 jaar worden verlengd (art. 4, lid 4). Vereist is dan wel dat de waterkwaliteit niet verder verslechtert. Daarnaast geldt als voorwaarde dat sprake is van een situatie waarin de vereiste verbeteringen van de waterkwaliteit en –kwantiteit pas technisch haalbaar zijn na 22 december 2015, waarin verwezenlijking van de beoogde verbeteringen voor die datum onevenredig kostbaar zou zijn of waarin natuurlijke omstandigheden het tijdig realiseren van een goede staat beletten.
Het stand-stillbeginsel – op grond waarvan verslechteringen van de feitelijke waterkwaliteit vanaf het moment van inwerkingtreding van de Richtlijn niet zijn toegestaan - komt op verschillende plaatsen in de Richtlijn tot uitdrukking, onder meer in art. 4: in principe moet (verdere) achteruitgang worden voorkomen. In art. 4, lid 6 komt een meer flexibele benadering van het stand-stillbeginsel tot uitdrukking dan voorheen, naar de letter van de wet, binnen het EU-waterbeleid werd gehanteerd. Onder bepaalde (natuurlijke) omstandigheden of ingeval van overmacht is een zekere, tijdelijke verslechtering van de feitelijke waterkwaliteit namelijk toegestaan.[276]
Door het in de Richtlijn met behulp van waterkwaliteitsnormen aangeven van wat onder een goede staat van water moet worden verstaan, is die goede staat uiteraard nog niet bereikt. Daartoe dienen emissiegerichte maatregelen te worden getroffen: maatregelen die aangrijpen bij de bronnen van waterverontreiniging, onder meer door vergunningverlening voor lozingen. In beginsel moeten de lidstaten die emissiegerichte aanpak inrichten met toepassing van op de beste beschikbare technieken gebaseerde emissiegrenswaarden. Waar nodig dienen evenwel verdere aanscherpingen plaats te vinden; binnen de emissiegerichte aanpak zullen de lidstaten namelijk telkens moeten nagaan of met het oog op het bereiken van de eerder bedoelde waterkwaliteitsdoelstellingen, een verdere aanscherping ten opzichte van emissiegrenswaarden moet plaatsvinden (art. 10). Aldus kan ook rekening worden gehouden met de invloed op de toestand van het water door andere, niet-vergunningplichtige factoren en door cumulatieve effecten.
Voor een juiste uitwerking hiervan is het uiteraard van groot belang dat de lidstaten geregeld de waterkwaliteit onderzoeken: de lidstaten moeten dan ook programma’s opstellen voor monitoring van de waterkwaliteit (art. 8).[277] Op die manier kunnen zij bijvoorbeeld vaststellen of bij vergunningverlening strengere voorschriften moeten worden vastgesteld, dan die welke op grond van emissiegrenswaarden vereist zouden zijn. Bijlage V bij de kaderrichtlijn geeft specifieke voorschriften voor de monitoring door lidstaten. In 2009 stelde de Commissie in aanvulling daarop, middels Richtlijn 2009/90, technische specificaties vast voor de chemische analyse en monitoring van de watertoestand.[278] Teneinde de onderlinge conformiteit en vergelijkbaarheid van de monitoringsresultaten te garanderen, schrijft de kaderrichtlijn (Bijlage V, rubriek 1.4.1) voor dat een zogenoemd ‘intercalibratienet’ wordt opgezet. De Commissie richt hiertoe een register op voor locaties die deel uitmaken van dat intercalibratienet. De Commissie heeft hieraan middels Beschikkingen 2005/646[279], en 2008/915[280] uitvoering gegeven.
Met het oog op de waterkwantiteit moeten de lidstaten bij het treffen van maatregelen rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, waarbij ook rekening wordt gehouden met ‘milieukosten’, en met het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Op die manier moet een efficiënt gebruik van watervoorraden worden bereikt (art. 9).
De met het oog op het realiseren van een goede toestand van het water te treffen maatregelen moeten worden uitgewerkt en neergelegd in stroomgebiedbeheersplannen en maatregelenprogramma’s.
Voor ieder stroomgebieddistrict moet met ingang van 22 december 2009, en daarna telkens tenminste iedere zes jaar, een zogeheten stroomgebiedbeheersplan worden opgesteld (art. 13). Veelal zal zo’n stroomgebiedbeheersplan een internationaal karakter hebben; zolang zulke internationale plannen niet zijn opgesteld, stellen de lidstaten in ieder geval voor de op het eigen grondgebied gelegen delen van de stroomgebieddistricten plannen vast.[281] Een stroomgebiedbeheersplan moet onder meer een beschrijving van de feitelijke waterkwaliteit binnen het district bevatten en de factoren die die kwaliteit beïnvloeden, signaleren.[282] Daarnaast zet het de hoofdlijnen uiteen van het binnen die districten te voeren waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeleid (bijlage VII schrijft voor welke elementen stroomgebiedsbeheersplannen dienen te omvatten).
Uitwerking van de stroomgebiedbeheersplannen moet, eveneens vanaf 22 december 2009 en vervolgens iedere zes jaar, plaatsvinden in concrete maatregelenprogramma’s (art. 11). Zo’n programma omvat het totaal aan maatregelen dat nodig is ter uitwerking van het stroomgebiedbeheersplan met het oog op het realiseren van de in de Richtlijn neergelegde doelstellingen. Het betreft onder meer maatregelen ten aanzien van het bewerkstelligen van een duurzaam en efficiënt watergebruik, maatregelen ten aanzien van de monitoring van de waterkwaliteit en preventieve en regulerende maatregelen ten aanzien van lozingen. Telkens uiterlijk 3 jaar na het opstellen van de maatregelenprogramma’s moeten de daarin genoemde maatregelen operationeel zijn.
Met het oog op het vaststellen van stroomgebiedbeheersplannen en maatregelenprogramma’s, alsook met het oog op internationale samenwerking, is het uiteraard van groot belang dat de lidstaten zorgdragen voor een analyse van de kenmerken van de stroomgebieddistricten. Zo’n analyse, tezamen met een economische analyse van het watergebruik in het desbetreffende district en een analyse van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het water moest met ingang van 22 december 2004 zijn vastgesteld, en vervolgens vanaf 2013 zes-jaarlijks worden getoetst en bijgewerkt (art. 5).
Artikelen 16 en 17 geven het Europees Parlement, de Raad en de Commissie opdracht om strategieën te ontwikkelen ter bestrijding van de (grond-)waterverontreiniging, met het oog op het verder blijven ontwikkelen van EU-waterbeleid. Tot de opgedragen activiteiten behoort het voor- en vaststellen van waterkwaliteitsnormen, een lijst van prioritaire stoffen en daarmee samenhangende beheersmaatregelen.
Op deze basis werd in december 2001 door de Raad en het Europees Parlement bij Beschikking 2455/2001[283] de lijst van prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid vastgesteld. Het gaat hierbij om toxische, persistente en bioaccumuleerbare stoffen of groepen van stoffen, en andere stoffen of groepen van stoffen die aanleiding geven tot evenveel bezorgdheid. Voor waterverontreiniging wordt door de kaderrichtlijn water een onderscheid gemaakt tussen prioritaire stoffen, waarvoor uitgegaan wordt van een geleidelijke vermindering; en prioritair gevaarlijke stoffen, waarvoor een stopzetting geldt of een geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies of verliezen. De lijst van 33 prioritaire stoffen (met inbegrip van de prioritaire gevaarlijke stoffen) is vastgesteld mede aan de hand van bestaande stoffenlijsten in EU wetgeving (zoals voorheen onder Richtlijn 76/464, zie § ???) en internationale overeenkomsten, zoals met name het OSPAR-Verdrag, het HELCOM-Verdrag, het Verdrag van Barcelona en de in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en het UNEP Verdrag gesloten overeenkomsten. De prioriteitsstelling van de stoffen op de lijst is gebaseerd op een gecombineerd monitoring en modellering systeem (COMMPS).
De stoffenlijst is als Bijlage X ingevoegd in de Kaderrichtlijn water, en vervangt de lijst van gevaarlijke stoffen die opgenomen waren in lijst I van Richtlijn 76/464 (§ ???). Overeenkomstig art. 1, onder c van de kaderrichtlijn is het de bedoeling dat toekomstige herzieningen van de lijst van prioritaire stoffen op grond van artikel 16, lid 4 bijdragen tot de stopzetting van lozingen, emissies en verliezen van alle gevaarlijke stoffen tegen 2020, door geleidelijk toevoegen van nieuwe stoffen aan de lijst.
Inmiddels is deze prioritaire stoffenlijst geactualiseerd en uitgebreid middels de in december 2008 aangenomen Milieukwaliteitsnormen Richtlijn 2008/105 (§ ???).[284]
Art. 12 van de Richtlijn bevat een regeling voor consultatie van de Commissie ingeval een lidstaat geconfronteerd wordt met bovenlidstatelijke problemen ten aanzien van de toestand van het water (art. 12). Bepalingen ten aanzien van de voorlichting en raadpleging van het publiek zijn opgenomen in art. 14, onder meer wat betreft het bevorderen van een actieve participatie van burgers en belangengroepen bij het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen. Opgestelde stroomgebiedbeheersplannen alsook de bedoelde beknopte verslagen van kenmerkenanalyses (art. 5) en monitoringsresultaten (art. 8) moeten door de lidstaten aan de Commissie worden gezonden (art. 15). Verplichtingen wat betreft rapportage door de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad en wat betreft openbaarmaking zijn opgenomen in art. 18. De Commissie dient daartoe met ingang van 22 december 2012 en vervolgens telkens iedere zes jaar een verslag op te stellen waarin het EG-waterbeleid en het ter uitvoering daarvan door de lidstaten gevoerde beleid wordt beschreven. Jaarlijks dient de Commissie daarnaast een indicatief plan op te stellen waarin zij aangeeft welke maatregelen zij voornemens is te treffen die gevolgen kunnen hebben voor de waterwetgeving (art. 19). Die plannen zendt de Commissie toe aan een comité dat de Commissie bijstaat, onder meer bij wijziging van de Richtlijn naar aanleiding van technische ontwikkelingen (art. 20 en 21). Bij Richtlijn 2008/32[285] zijn deze comitologie-bepalingen (met ingang van 21 maart 2008) gewijzigd met het oog op de introductie van de regelgevingsprocedure met toetsing. Uiterlijk 18 jaar na de datum van inwerkingtreding (22 december 2018) vindt een evaluatie plaats door de Commissie van de werking van de Richtlijn; naar aanleiding daarvan doet de Commissie zonodig voorstellen tot wijziging van de Richtlijn (art. 19, lid 2).
Hoewel de Richtlijn in 1997 formeel werd voorgesteld door de Commissie, was de aanzet hiertoe al zo’n tien jaar daarvoor gegeven, vanuit het debat over de steeds nijpender tekortkomingen van het EU waterbeleid. Het reeds lang bestaande acquis communautaire op dit gebied – waterbeleid behoorde tot de eerste milieuwetgeving van de toenmalige EG – is veel bekritiseerd vanwege de grote mate van fragmentatie, en het gebrek aan een integrale aanpak als gevolg van de concentratie op specifieke aspecten van milieukwaliteit en specifieke bedreigingen daarvoor. In 1994 kwam de Commissie daarom met een voorstel voor een Richtlijn betreffende de ecologische waterkwaliteit[286], waarin een meer geïntegreerde aanpak voorzien werd. Deze koerswijziging in de benadering van waterbeleid werd vervolgens twee jaar later verder uitgewerkt in de Mededeling van de Commissie inzake EG waterbeleid[287], op basis waarvan uiteindelijk in 1997 de Kaderrichtlijn water voorgesteld zou worden[288].
Het initiatief voor de discussie over een kaderrichtlijn voor waterbeleid is overigens genomen door Nederland, samen met Frankrijk, waarbij zich kort daarna Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Spanje aansloten. Deze zogenoemde ‘bende van vijf’ speelt nog steeds een actieve rol bij de coördinatie in de uitvoering van de Richtlijn.
Het voorstel voor de Kaderrichtlijn gaf aanleiding tot een breed en heftig debat tussen de EU instellingen onderling, de lidstaten en decentrale overheden, NGO’s en lobby-groepen en overige stakeholders. Hierbij werd breedgedragen steun en waardering uitgesproken voor het uitgangspunt van een integrerende aanpak in de concept-Kaderrichtlijn, maar tegelijkertijd werd ook veel en scherpe kritiek geuit op de inhoudelijke details van de wetgeving.
In 1998 agendeerde het Verenigd Koninkrijk het voorstel, in substantieel aangepaste vorm, in de Raad, nog voordat het Europees Parlement zijn standpunt in eerste lezing had kunnen vaststellen. Deze ontijdige politieke stellingname schoot bij veel Europarlementariërs in het verkeerde keelgat, en leidde tot een verheviging van inter-institutionele tegenstellingen en impasse-vorming. Het EP schorste, althans vertraagde (met maar liefst 270 substantiële amendementen), vervolgens zijn rapport in eerste lezing in afwachting van de ratificatie van het Verdrag van Amsterdam, als gevolg waarvan het EP immers een aanzienlijk sterkere rol toebedeeld zou krijgen bij de vaststelling van de Kaderrichtlijn, in de co-decisie procedure. Over dit intrigerende proces is inmiddels veel geschreven, waarnaar hier kortheidshalve verwezen zij.[289]
Uiteindelijk zou de Kaderrichtlijn inderdaad middels co-decisie vastgesteld worden, waarbij uiteindelijk pas na twee vergaderingen van het Conciliatie Comité (op 23 mei en 28 juni 2000) de interinstitutionele onderhandelingen tot een compromis gebracht konden worden. Deze vergaderingen behoorden tot de eerste in de lijst van vergaderingen van het bemiddelingscomité. Voor het bereiken van een compromis tussen EP en Raad was tot het laatst (28 juni 2000) van groot belang met name de discussie over inspanningsverplichting versus resultaatsverplichting met betrekking tot de doelstellingen van de Kaderrichtlijn. De Nederlandse delegatie kon uiteindelijk instemmen met de compromistekst omdat door de juridische dienst van de Raad werd vastgesteld dat het gaat om een inspanningsverplichting.
Zo kon uiteindelijk op 23 oktober 2000 de Kaderrichtlijn water 2000/60 vastgesteld worden. Dit was drie jaar later dan oorspronkelijk voorzien in de tijdslijn die de Commissie had neergelegd in haar voorstel uit 1997.
Tot de belangrijkste elementen van het voorstel die geheel verwijderd of afgezwakt werden tijdens de onderhandelingen over de vaststelling van de Kaderrichtlijn behoren met name: de uitbreiding de werkingsfeer van de Richtlijn voor mariene wateren; een absolute verplichting voor kostenterugwinning van waterdiensten; strikte bescherming voor grondwater; en het opnemen van op nationaal of lokaal niveau aangewezen beschermde gebieden. Ook werden substantiële wijzigingen, inclusief afwijkings- en uitzonderingsgronden, aangebracht aan met name de Milieudoelstellingen in art. 4 van de Kaderrichtlijn.
De omzettingstermijn werd uiteindelijk ook verlengd naar drie jaar, en de voldoeningstermijn voor het overkoepelende doel van de realisering van een ‘goede toestand’ van het Europese water werd met vijf jaar verlengd van 2010 naar 2015.
Ondanks vroeg opgestarte voorbereidingen op Rijksniveau voor de omzetting van de Kaderrichtlijn water in Nederland, liep de implementatie grote vertraging op en werd de termijn van 22 december 2003 niet gehaald.[290]
In april 2005 kwam de omzetting uiteindelijk dan toch tot stand middels een wijziging van de (inmiddels ingetrokken) Wet op de waterhuishouding (Wwh) en de Wet milieubeheer (Wm); bij de Implementatiewet EG-Kaderrichtlijn water van 7 april 2005.[291]
Inmiddels is met de inwerkingtreding van de Waterwet, op 22 december 2009, de Wwh opgegaan in de Waterwet, en is daarmee de implementatie van de Kaderrichtlijn water ook grotendeels komen te vallen binnen het stelsel van de Waterwet en het daarop gebaseerde Waterbesluit, in samenhang met de Wm. Deze samenhang is gewijzigd (hoewel inhoudelijk niet veel) vanaf de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), met ingang van 1 oktober 2010.
De Waterwet verwijst voor de normen voor de waterkwaliteit naar de Kaderrichtlijn water en bepaalt dat deze worden vastgesteld als milieukwaliteitseisen op grond van de Wm (art. 2.10). In hs. 5 Wm is daartoe art. 5.2a ingevoegd, op grond waarvan zowel bij AMvB als bij provinciale verordening waterkwaliteitseisen kunnen worden vastgesteld, zoals de Kaderrichtlijn vereist. Inmiddels zijn deze eisen, alsook bepalingen omtrent monitoring, neergelegd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009). Met het Bkmw 2009 werd ook voorzien in een aantal tekortkomingen in de implementatie waarvoor de Commissie Nederland in oktober 2009 in gebreke had gesteld.
De datum van inwerkingtreding van de Waterwet valt, niet toevallig, samen met de termijn waarop krachtens de Kaderrichtlijn lidstaten hun stroomgebiedbeheerplannen dienden vast te stellen. In de Waterwet en het Waterbesluit zijn dan ook verschillende bepalingen opgenomen ter uitwerking van deze verplichting, waaronder met name het vaststellen van het nationale waterplan. Op grond van de Kaderrichtlijn is Europa opgedeeld in diverse stroomgebieden, waarbij Nederland deel uitmaakt van de vier stroomgebieden van: de Rijn, de Eems, de Schelde en de Maas. De Waterwet sluit op deze indeling aan (art. 1.2). Daarnaast wordt in Nederland nog onderscheid gemaakt tussen rijkswateren en niet-rijkswateren (regionale wateren). Voor beide categorieën worden via het nationale waterplan (art. 4.1) en de regionale waterplannen van de provincies (art. 4.4), strategische plannen vastgesteld. Deze plannen beschrijven de hoofdlijnen van het waterbeleid en de maatregelenpakketten. Het Nationale Waterplan heeft voor de ruimtelijk aspecten de status van een structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke ordening (art. 4.1 Waterwet). Het is de opvolger van de (4e) Nota waterhuishouding. Het plan is vastgesteld door de toenmalige ministers van VenW, VROM en LNV (thans IenM en EL&I). De stroomgebiedbeheerplannen voor de Eems, Rijn, Maas en Schelde met maatregelen die noodzakelijk zijn voor uitvoering van de Kaderrichtlijn Water, zijn als bijlage bij het Nationaal Waterplan opgenomen. De op Nederlands grondgebied gelegen delen van de vier stroomgebieddistricten zijn begrensd bij het Waterbesluit (Bijlage I). Het Nationaal Waterplan wordt eenmaal in de zes jaren herzien, maar tussentijdse herziening van het plan is mogelijk. De eerste termijn van zes jaren ving aan op 22 december 2009. Het eerste Nationaal Waterplan is vastgesteld voor de periode tot 2015.
De Minister van IenM is de ‘bevoegde autoriteit’ voor deze vier Nederlandse stroomgebieden. Bij de uitvoering van de Kaderrichtlijn water, binnen het stelsel van de Waterwet, spelen decentrale overheden (Provincies en Waterschappen) een grote rol. Zij zijn er voor verantwoordelijk dat het oppervlaktewater in 2015 voldoet aan normen voor chemische stoffen en aan ecologische doelstellingen zoals vastgelegd in de Kaderrichtlijn.
Met het oog op de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water (KRW) werken de EU-lidstaten (en enkele andere landen) nauw samen in het kader van een ‘Common Implementation Strategy’. Deze werd in mei 2001 aangenomen te Fiskebäckskil tijdens het informele overleg van EU-Waterdirecteuren, dat elk half jaar bijeenkomt. Deze gezamenlijke strategie heeft intussen een groot aantal ‘Guidance Documents’ en andere informatiebronnen voor een gecoördineerde implementatie opgeleverd.[292]
Het regelgevend comité, ingesteld op grond van artikel 21 van Richtlijn 2000/60, heeft de Commissie bijgestaan bij de totstandkoming van de beschikkingen met betrekking tot intercalibratie en de Commissierichtlijn inzake chemische analyse en monitoring. Het KRW-comité wordt daarnaast ingeschakeld voor de Grondwaterrichtlijn (2006/18, artikel 9), de richtlijn Overstromingsrisico’s (2007/60, artikel 12) en de richtlijn Milieukwaliteitsnormen (2008/105, artikel 9). De eerste vergadering van het comité vond plaats op 6 mei 2003, de 25e vergadering was op 3 maart 2011.
In Nederland werd in 2003 met het Nationaal Bestuursakkoord Water een organisatiestructuur voor de implementatie van de KRW in het leven geroepen. Deze structuur is naderhand nog aangepast. Binnen elk district werken provincies, gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat samen. Er is één overkoepelende stroomgebiedscoördinator aangesteld, en per gebied (Maas, Schelde, Eems) een adjunct-coördinator. Voor de Rijn is een onderverdeling gemaakt in Rijn-West, Rijn-Noord, Rijn-Midden en Rijn-Oost. Het 'Coördinatiebureau Stroomgebieden Nederland' (CSN) heeft als taak het Rijk en de (deel) stroomgebiedsdistricten te ondersteunen bij de uitvoering van de KRW.
In 2003 verscheen ook het ‘Aquarein’-rapport[293], waaruit bleek dat de maatregelen voor het bereiken van de KRW-doelstellingen in Nederland zeer ingrijpende consequenties zouden hebben. Zo zouden grote arealen landbouwgrond uit productie moeten worden genomen. De ecologische doelstellingen zouden zelfs na het uit productie nemen van alle landbouwgrond nog niet overal worden gerealiseerd.
In reactie hierop koos het kabinet in 2004 voor een ‘realistische en pragmatische’ implementatie, met ‘haalbare en betaalbare’ doelen, die uiterlijk in 2027 gerealiseerd zouden moeten worden.[294] Wanneer specifieke omstandigheden dit voor bepaalde waterlichamen onmogelijk maken, zou daarvoor een ander (minder streng) doel worden geformuleerd. De bestaande grondgebruiksfuncties bleven uitgangspunt bij de implementatie van de KRW; er zou dus geen sprake zijn van een grootschalig uit productie nemen van landbouwgrond.
In december 2004 is het ‘Register beschermde gebieden KRW Nederland’ vastgesteld, ter implementatie van art. 6 KRW. Er is voor gekozen om één nationaal register aan te leggen waarin de gebieden opgenomen zijn voor het Nederlandse deel van de internationale stroomgebieddistricten Eems, Rijn, Maas en Schelde.
In maart 2005 zijn de ‘karakteriseringen’ van (de Nederlandse delen van) de stroomgebiedsdistricten Eems, Maas, Rijn en Schelde gepubliceerd, ter implementatie van artikel 5 van de KRW. Uit deze rapporten kwam naar voren dat de doelstellingen van de KRW niet in 2015 verwezenlijkt zouden kunnen zijn.
In 2008 verscheen een ‘ex ante evaluatie’ van de KRW-implementatie in Nederland, op basis van de maatregelenpakketten die op dat moment bekend waren.[295] Deze evaluatie toonde aan dat met de voorgenomen maatregelen een aanzienlijke verbetering van de chemische en ecologische waterkwaliteit kan worden bereikt, maar dat volledige doelrealisatie (zelfs met uitstel tot 2027) met name in de regionale wateren niet waarschijnlijk is. Als mogelijke oplossingsrichtingen werden aanpassing van de doelen dan wel het inzetten van meer maatregelen in de periode tot 2027 genoemd. De meest kosteneffectieve maatregelen bleken op het gebied van inrichting en beheer te liggen. Het verder terugdringen van de nutriëntenbelasting is lastig en duur.
Het kabinetsstandpunt inzake de ex ante evaluatie[296] concludeerde dat gebruik moest worden gemaakt van de mogelijkheden die de KRW biedt tot doelverlaging. De concretisering daarvan zou, gezien de onzekerheden, pas in 2021 moeten plaatsvinden. Opnieuw werd benadrukt dat Nederland niet ‘op slot’ gaat voor nieuwe of uitbreiding van bestaande activiteiten en dat het (gefaseerd) uitvoeren van de voorgenomen maatregelen in de periode tot 2027 centraal staat.
In december 2008 zijn de ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen (voor de districten Eems, Maas, Rijndelta en Schelde) ter inzage gelegd. Na een inspraakprocedure zijn de definitieve versies op 27 november 2009 door de Ministerraad vastgesteld.
Een van de maatregelen die zijn genomen om bij te dragen aan een succesvolle implementatie is het ‘Innovatieprogramma Kaderrichtlijn water’. Dit is een subsidieregeling met een budget van € 75 miljoen en een looptijd van 2009 tot 2012.
In 2010 is een in opdracht van het toenmalige Ministerie van V&W uitgevoerde evaluatie verschenen over het implementatieproces van de KRW in Nederland.[297] Daarin wordt dat proces, ondanks de trage start en opgetreden complicaties, over het algemeen als positief beoordeeld.
Figuur 4.3.1 en 4.3.2 geven een indruk van de fysisch-chemische waterkwaliteit in Nederland in 2009 in ‘KRW-termen’.
De Europese Commissie heeft tot nu toe twee verslagen gepubliceerd over de implementatie van de KRW (in 2007 en 2009). In het eerste verslag[298] werd geconcludeerd dat er belangrijke stappen naar duurzaam waterbeheer in de EU waren gezet, maar dat de weg die de lidstaten nog zouden moeten afleggen lang en moeilijk was. Van alle lidstaten waarvoor gegevens bekend waren, had Nederland het hoogste percentage oppervlaktewaterlichamen die risico lopen de KRW-doelstellingen niet te realiseren (bijna 100%).
Het tweede verslag[299] ging over de stand van zaken bij de monitoring (art. 8 en Bijlage V van de KRW). Daaruit kwam naar voren dat er over het geheel genomen sprake is van een goede monitoringsinspanning in de hele EU. Over de monitoringsresultaten wordt elektronisch gerapporteerd via het Water Information System for Europe (WISE).
AcW & CAW (2007). Adviescommissie Water (AcW) en de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving (CAW), Bruggen bouwen, Nederlands waterbeheer in Europees, grensoverschrijdend perspectief, Den Haag.
Bolt, F. van der, et al. (2003), AQUAREIN. Gevolgen van de Europese Kaderrichtlijn Water voor landbouw, natuur, recreatie en visserij. Alterra-rapport 835. Wageningen, 2003.
Dijk, G.R.M.van en H.J.M. Havekes (1999). Europees waterbeleid en de lokale overheid. Ars Aequi, 5 (themanummer Water).
Dijk, G.R.M. van, H.J.M. Havekes en W.G.M. Heldens (1998). De Europese Kaderrichtlijn water. Het Waterschap, 23/24, pp. 1026–1035.
Heuvelhof, E.F. ten, J.J. van der Heijden, B. Broekhans, S.H. van der Arend, E.M. van Bueren, C. Harteveld en T.W.J. van Ruijven (2010). Evaluatie van het implementatieproces van de Kaderrichtlijn Water. TU Delft.
Jans, J.H., H.G. Sevenster en H.H.B. Vedder (hoofdred.). (2000). Europees milieurecht in Nederland. Boom Juridische uitgevers, Den Haag.
Kaika M. en Page B. (2003a). The EU Water Framework Directive: Part 1. European Policy-Making and the Changing Topography Of Lobbying European Environment. European Environment 13, pp. 314-327.
Kaika M. en Page B. (2003b). The EU Water Framework Directive: Part 2. Policy Innovation and the Shifting Choreography Of Governance. European Environment 13, pp. 328–343.
PBL, Kwaliteit voor later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn Water. Planbureau voor de Leefomgeving, juni 2008.
Rijswick, H.F.M.W. van (2000). De Europese Kaderrichtlijn water. Milieu en Recht, 12, pp. 296–303.
Rijswick, H.F.M.W. van (red.) (2008). EG-recht en de praktijk van het waterbeheer. 2e herziene druk. STOWA, Utrecht.
Spaans, L.A.J. (2000). De stilte rond het stand-stillbeginsel. Milieu en Recht, 10, pp. 252–257.
Spaans, L.A.J. en F.C.M.A. Michiels (2000). De waarde(n) van milieukwaliteitsnormen. Boom Juridische uitgevers, Den Haag.
Villeneuve, C.H.V. de, (1998). De Kaderrichtlijn water, in: Vereniging voor Milieurecht. Water: ontwikkelingen in (inter)nationale regelgeving en beleid, 2, Deventer.
Wuijts, S. en Rijswick, H.F.M.W. van (2007). Drinkwateraspecten en de Kaderrichtlijn Water: Bescherming van drinkwater uit oppervlaktewater. RIVM rapport 734301028/2007. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), Bilthoven.
[269] United Nations Convention on the protection and use of transboundary watercourses and international lakes, Helsinki, 17 maart 1992, Tractatenblad 1992, nr. 199 (zie § ???).
[270] Vgl. Van Rijswick (2000).
[271] Zie overweging 19 van de considerans.
[272] Vgl. Van Rijswick (2000), p. 297.
[273] Zo worden in Nederland vier stroomgebieden aangewezen: de stroomgebieden van de Rijn, de Maas, de Schelde en de Eems. Elk van die stroomgebieden valt vervolgens samen met een eigen stroomgebieddistrict.
[274] In Nederland zouden bijvoorbeeld de Regge en de Dinkel als deelstroomgebieden van de Rijn kunnen worden aangewezen. Vooralsnog lijkt de Nederlandse regering evenwel niet tot het aanwijzen van deelstroomgebieden over te gaan.
[275] Zo is een wat betreft visfauna in meren zeer goede staat van het water de staat “waarin de samenstelling en abundantie van de soorten geheel overeenkomen met de onverstoorde staat, waarin alle systeemeigen voor verstoring gevoelige soorten aanwezig zijn en waarin de leeftijdsstructuur van de visgemeenschappen weinig tekenen vertoont van antropogene verstoring en niet wijst op een storing in de voortplanting of ontwikkeling van een bepaalde soort.” (bijlage V van de Richtlijn).
[276] Zie ten aanzien van het stand-stillbeginsel Spaans (2000).
[277] Met het oog op de monitoringsverplichting is een EU ‘guidance’-document verschenen: Water Framework Directive Common Implementation Strategy, Working Group 2.7. Monitoring, Guidance on Monitoring for the Water Framework Directive. Final version, 23. 1.2003.
[278] PbEU L 201, 1.8.2009.
[279] PbEU L 243, 19.9.2005.
[280] PbEU L 332, 10.12.2008.
[281] Van belang is overigens dat op dit moment onder meer voor de Rijn, de Maas en de Schelde al internationale commissies bestaan. Die commissies kunnen een coördinerende rol vervullen bij het opstellen van de bedoelde plannen.
[282] Voordat de internationale stroomgebiedbeheersplannen voor de Rijn, Maas, Schelde en Eems waren vastgesteld, werd in Nederland de Nota waterhuishouding hiertoe gehanteerd.
[283] PbEG L 331, 15.12.2001.
[284] PbEU L 348, 24.12.2008.
[285] PbEU L 81, 20.3.2008.
[286] COM(1993)680, PbEG C 222, 10.8.94.
[287] COM(1996)59.
[288] COM(1997)49, PbEG C 184, 17.06.1997.
[289] Zie bijvoorbeeld Kaika & Page 2003a en 2003b (met vele verwijzingen)
[290] Zie Rijswick, H.F.M.W. van (red.) (2008); met verwijzing naar AcW & CAW (2007).
[291] Stb. 2005, 303.
[293] Van der Bolt et al.(2003).
[294] Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 808, nr 12.
[295] PBL, 2008.
[296] Brief van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 2 juni 2008, kenmerk VENW/DGW-2008/913.
[297] Ten Heuvelhof et al., 2010.
[298] COM(2007) 128 def. (met bijbehorend werkdocument SEC(2007) 362 final).
[299] COM(2009) 156 final (met bijbehorend werkdocument SEC(2009) 415).