Doel van Richtlijn 2008/105 is om een goede chemische toestand van het oppervlaktewater te bereiken, in overeenstemming met de bepalingen en doelstellingen van art. 4 van de Kaderrichtlijn water, waarvan deze regeling een dochterrichtlijn vormt.

4.4.4 Samenvatting van de Richtlijn

Richtlijn 2008/105 is een dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijn water, en stelt milieukwaliteitsnormen vast op het gebied van het waterbeleid, met name gericht op het oppervlaktewater. De milieukwaliteitsnormen gelden in het bijzonder voor de prioritaire stoffen zoals die waren vastgelegd in Beschikking 2455/2001,^[300] welke als Bijlage X in de kaderrichtlijn water was gevoegd (zie § ???). Dit betreft een lijst van 33 stoffen die prioriteitsstatus toegeschreven krijgen omwille van hun toxische, persistente en/of bioaccumuleerbare eigenschappen. Voor water­verontreiniging wordt door de kaderrichtlijn water een onderscheid gemaakt tussen verontreinigende stoffen, waarvoor uitgegaan wordt van een geleidelijke vermindering; en prioritaire gevaarlijke stoffen, waarvoor een stopzetting geldt of een geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies of verliezen. Richtlijn 2008/105 actualiseert deze bestaande prioritaire stoffenlijst, en voegt hier een lijst van 11 stoffen aan toe die dienen te worden geëvalueerd met het oog op de mogelijke identificatie als prioritaire (gevaarlijke) stof (Bijlage III). De geactualiseerde prioriteitsstoffenlijst in Bijlage II van deze (dochter-)Richtlijn vervangt met ingang van 13 januari 2009 de stoffenlijst van Bijlage X van de Kaderrichtlijn water (art. 8). Daarnaast behelst de Richtlijn een wijziging met overgangsbepalingen, en op termijn volledige intrekking (artt. 10, 11 en 12), van de verschillende dochterrichtlijnen onder de vroegere Richtlijn 76/464 (§ ???), met kwaliteitsdoelstellingen en concentratiegrenswaarden voor specifieke stoffen, met name Richtlijnen 86/280 (prioriteitsstoffen onder lijst I van Richtlijn 76/464), 82/176 en 84/156 (kwik), 83/513 (cadmium), 84/491 (hexachloorcyclohexaan). Hiermee completeert de Richtlijn de in 2000 door de kaderrichtlijn ingezette intrekking en vervanging van de gevaarlijke stoffenlozingen Richtlijn 76/464 en haar dochterrichtlijnen (§ ???).

De kwaliteitsnormen vormen drempelwaarden voor de concentratie van verontreinigende stoffen op de prioritaire stoffenlijst in Bijlage II. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen twee typen normen: jaargemiddelden (JG), op een niveau dat bescherming biedt tegen langetermijn- en chronische effecten; en maximaal aanvaardbare concentraties (MAC), ter bescherming tegen kor­tdurende piekconcentraties, rechtstreekse en acute ecotoxische effecten (Bijlage I). Naast deze kwaliteitsnormen voor oppervlaktewater moeten de lidstaten ook controleren op het accumuleren van verontreinigende stoffen in sediment en/of biota (art. 3).

In afwijking van de voorgeschreven milieukwaliteitsnormen mogen lidstaten overschrijdingen van de maximumconcentraties toestaan in zogenoemde ‘mengzones’ (art. 4). Deze overgangsgebieden worden toegelaten omwille van de beperkte haalbaarheid van de kwaliteitsnormen in de nabijheid van lozingspunten, waar vaak hogere concentraties van verontreinigende stoffen in het oppervlaktewater voorkomen. Voorwaarde voor de overschrijding in mengzones is wel dat dit geen gevolgen heeft voor de naleving van de milieukwaliteitsnormen in de rest van het desbetreffende oppervlaktewaterlichaam, en dat de begrenzing van de mengzone proportioneel is. De mengzones worden door de lidstaten aangewezen en opgenomen in de stroomgebiedbeheersplannen.

Ook voor grensoverschrijdende water­verontreiniging biedt de Richtlijn, onder voorwaarden, een uitzonderingsgrond (art. 6). Wel zij opgemerkt dat de milieukwaliteitsnormen van de Richtlijn worden aangemerkt als resultaatsverplichtingen voor de lidstaten, waardoor ook rekening gehouden zal moeten worden met bene­denstroomse effecten, en niet alleen maar met de gevolgen van bepaalde lozingen en emissies in het eigen beheersgebied.^[301] De coördinatie in grensgebieden geschiedt volgens de mechanismen en procedures van de kaderrichtlijn water.

Lidstaten dienen een inventaris bij te houden van lozingen, emissies en verliezen voor elk (deel van een) stroomgebiedsdistrict op hun grondgebied, ter verificatie van de naleving van de normen en de doelstelling voor stopzetting of geleidelijke beëindiging. De inventarisatie wordt opgenomen in de stroomgebiedbeheersplannen (art. 5).

Specifieke emissiebeheersmaatregelen schrijft de milieukwaliteitsnormen dochterrichtlijn niet voor, ondanks het voorschrift van art. 16, leden 6 en 8 van de Kaderrichtlijn. De Unie-wetgever is van mening dat zulke beheersmaatregelen reeds afdoende in overige EU milieu-wetgeving voorhanden zijn. De mogelijkheid van latere invoering van specifieke bijkomende emissiebeheersingsmaatregelen wordt expliciet genoemd in de evaluatiebepaling (art. 7), echter voor het evaluatieverslag van de Commissie is geen termijn vastgesteld.

Richtlijn 2008/105 is een dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijn water. Krachtens artt. 16 en 17 van de kaderrichtlijn dienden het Europees Parlement, de Raad en de Commissie strategieën te ontwikkelen ter bestrijding van de (grond-)waterverontreiniging, in het bijzonder door de vaststelling van waterkwaliteitsnormen, een lijst van prioritaire stoffen en daarmee samenhangende beheersmaatregelen. Richtlijn 2008/105 is de eerste uitvoeringsmaatregel van dit mandaat.

Vooruitlopend op de Richtlijn werd in december 2001 door de Raad en het Europees Parlement bij Beschikking 2455/2001^[302] de lijst van prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid vastgesteld. Het gaat hierbij om toxische, persistente en bioaccumuleerbare stoffen of groepen van stoffen, en andere stoffen of groepen van stoffen die aanleiding geven tot evenveel bezorgdheid. Voor water­verontreiniging wordt door de kaderrichtlijn water een onderscheid gemaakt tussen verontreinigende stoffen, waarvoor uitgegaan wordt van een geleidelijke vermindering; en prioritaire gevaarlijke stoffen, waarvoor een stopzetting geldt of een geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies of verliezen. De lijst van 33 prioritaire stoffen (met inbegrip van de prioritaire gevaarlijke stoffen) is vastgesteld mede aan de hand van bestaande stoffenlijsten in EU wetgeving (zoals voorheen onder Richtlijn 76/464, zie § ???) en internationale overeenkomsten, zoals met name het OSPAR-Verdrag, het HELCOM-Verdrag, het Verdrag van Barcelona en de in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en het UNEP Verdrag gesloten overeenkomsten. De prioriteitsstelling van de stoffen op de lijst is gebaseerd op een gecombineerd monitoring en modellering systeem (COMMPS).

In juli 2006 diende de Commissie een voorstel in voor een milieukwaliteitsnormen richtlijn die grenswaarden zou stellen aan 41 prioritaire en gevaarlijke stoffen die het oppervlaktewater verontreinigen. Tijdens de eerste en tweede lezing van het voorstel drong het Europees Parlement aan op verdere uitbreiding van de stoffenlijst. In eerste lezing werd zelfs een verdubbeling voorgesteld van het aantal prioritaire stoffen (van 33 naar 61), met inbegrip van een verdrievoudiging van het aantal als gevaarlijk aan te merken prioritaire stoffen (van 13 naar 45). Hoewel de uiteindelijk aangenomen Richtlijn niet in deze uitbreiding voorziet, werd bij wijze van compromis tussen het Parlement en de Raad van Ministers is in de Richtlijn voorzien in een evaluatie en mogelijke verdere uitbreiding van de stoffenlijst in 2011, twee jaar na de inwerkingtreding.

Hoewel artikel 16, leden 6 en 8 van de Kaderrichtlijn water naast milieukwaliteitsnormen ook de vaststelling van specifieke emissiebeheersmaatregelen beoogt, schrijft de dochterrichtlijn 2008/105 deze niet voor. Ook hiertoe diende het Europees Parlement amendementen in, echter de Raad van Ministers sloot aan bij het oordeel van de Commissie dat zulke beheersmaatregelen reeds afdoende voorhanden zijn in bestaande EU milieu-wetgeving, met name voor geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC), bestrijdingsmiddelen, en de Registratie, Evaluatie en Autorisatie van Chemische stoffen (REACH). Wel werd de mogelijkheid van latere invoering van specifieke bijkomende emissiebeheersingsmaatregelen opgenomen in de evaluatiebepaling (art. 7), echter voor het evaluatieverslag van de Commissie is geen termijn vastgesteld.

Richtlijn 2008/105 is in Nederland (tijdig) geïmplementeerd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009^[303] (Bkmw 2009), een AMvB op basis van hs. 5 van de Wet milieubeheer (Wm). Bijlage I bij dit Besluit neemt de EU milieukwaliteitsnormen over voor de goede chemische toestand van oppervlaktewaterlichamen (prioritaire stoffen). De normen zijn vastgesteld als richtwaarden en niet als grenswaarden, omdat Nederland niet voor alle waterlichamen aan alle milieukwaliteitseisen kan voldoen en gebruik zal moeten maken van de afwijkingsmogelijkheden die art. 4 KRW biedt. Grenswaarden bieden die afwijkingsmogelijkheden niet.

Krachtens art. 13, lid 1 van het Bkmw 2009 wordt een monitoringsprogramma vastgesteld voor elk stroomgebieddistrict, met inachtneming van naast Richtlijn 2008/105 ook het daaromtrent bepaalde in de Kaderrichtlijn water 2000/60 (§ ???) en de Grondwaterrichtlijn 2006/118 (§ ???). De Regeling monitoring kaderrichtlijn water^[304] geeft nadere invulling aan deze monitoringsprogramma’s en de milieukwaliteitsnormen krachtens de Europese regelgeving. Het Bkmw 2009 en de Regeling monitoring kaderrichtlijn water vervangen de vroegere Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren^[305], die met ingang van 15 april 2010 is ingetrokken (art. 5).

Om problemen zoals die zich bij de luchtkwaliteit hebben voorgedaan (zie § ???) te voorkomen, worden de waterkwaliteitsnormen in Nederland niet rechtstreeks als toetsingscriteria voor de watervergunning of voor projectbesluiten gehanteerd. Dan zouden immers nauwelijks nog enige nieuwe activiteiten of projecten met effecten op de waterkwaliteit kunnen worden gerealiseerd, aangezien de meeste waterlichamen (nog) niet aan de KRW-kwaliteitseisen (“goede toestand”) voldoen. De in Richtlijn 2008/105 en het Bkmw 2009 vastgelegde normen vinden daarom alleen doorwerking via de verschillende water(beheer)plannen van Rijk, provincies en waterschappen, waarin maatregelen(programma’s) zijn opgenomen om de beoogde kwaliteit te realiseren.Tabel 4.4.1 geeft een indruk van de mate waarin er in de Nederlandse stroomgebieden sprake is van overschrijding van de in Richtlijn 2008/105 vastgelegde normen.

* • = in minder dan 1% van de oppervlaktewaterlichamen; •• = in 1-2%; ••• = in 2-5%; •••• = in 6-10%; ••••• = in 11-25%; •••••• = in 25-50%.

¹ Som aldrin, dieldrin, endrin en isodrin

² Som 2,4'-DDT, 4,4'-DDT, 4,4'-DDD en 4,4'-DDE

³ Som alfa- en beta-isomeer

⁴ Som a-, b-, c- en d-HCH

Bron: Stroomgebiedbeheerplannen Eems, Maas, Rijndelta en Schelde.

Rijswick, H.F.M.W. van (red.) (2008). EG-recht en de praktijk van het waterbeheer. 2^e herziene druk. STOWA, Utrecht.