De Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie § 5.3) stelt een algemeen kader voor het beheer van zowel huishoudelijke als gevaarlijke afvalstoffen. Zij doet dit onder meer door de lidstaten te verplichten bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor het maken van plannen en voor vergunningverlening aan installaties die afval verwerken. De onderhavige Richtlijn legt aanvullende en stringentere voorschriften op terzake van gevaarlijk afval binnen dit algemene kader. Een afzonderlijke Verordening ziet op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen (zie § 5.6).

Uitgangspunt voor de Richtlijn is hetgeen is bepaald volgens de Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie § 5.3). De onderhavige Richtlijn introduceert echter stringentere vereisten waar het handelingen met gevaarlijke afvalstoffen betreft. De bepalingen van de Richtlijn gelden niet voor gevaarlijk huishoudelijk afval, maar de Raad diende daarvoor uiterlijk eind 1992 "specifieke voorschriften vast te stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere aard van huishoudafval". Deze datum is echter niet gehaald.

Richtlijn 91/689 dient ter vervanging van Richtlijn 78/319 betreffende giftig en gevaarlijk afval. Het voorstel voor de Richtlijn is in 1988, tegelijk met het voorstel tot wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, ingediend. Eén van de belangrijkste aandachtspunten was de verbetering van de definitie van gevaarlijk afval, omdat de verschillende definities die in de lidstaten werden gehanteerd problemen veroorzaakten bij de tenuitvoerlegging van de toenmalige Richtlijn 84/631 betreffende grensoverschrijdend vervoer van gevaarlijke afvalstoffen (zie § 5.6) en ook de werking van de interne markt zouden kunnen verstoren. Het voorstel leunde zwaar op de definitie van gevaarlijk afval van de OESO, die is overgenomen in beschikking C(88)90 betreffende het grensoverschrijdend verkeer van gevaarlijk afval.

Het Europees Parlement heeft meerdere wijzigingen voorgesteld, waaronder het voorstel om een Verordening op te stellen in plaats van een Richtlijn en om meer gedetailleerde voorschriften op te nemen over vergunningen en heffingen op producten die tot gevaarlijk afval leiden. De Commissie heeft echter alleen de amendementen over verslaglegging overgenomen.

De Raad nam een gemeenschappelijk standpunt in over het voorstel in december 1990, zes maanden na de wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. In juli 1991 nam het Europees Parlement een Resolutie aan om artikel 100a (thans: art. 95) als rechtsgrondslag te gebruiken, maar de formele vaststelling in december 1991 vond plaats op basis van artikel 130s (thans: art. 175). De belangrijkste veranderingen ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel betreffen de introductie van een Gemeenschappelijke lijst van gevaarlijke afvalstoffen (in plaats van een definitie slechts gebaseerd op de verwijzing naar bijlagen), eenvoudiger vereisten voor verslaglegging en het uitzonderen van huishoudelijk afval.

Nadat Richtlijn 91/689 tot stand was gekomen, bleken de lidstaten echter niet in staat om op korte termijn overeenstemming over de lijst van gevaarlijke afvalstoffen te bereiken. Het eerste voorstel van de Commissie hield een opsomming in van categorieën afval gebaseerd op bijlage I die als gevaarlijk konden worden beschouwd indien zij voldeden aan de gevaarscriteria van bijlage III. Het Comité voor aanpassing aan technische en wetenschappelijke vooruitgang, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, verwierp dit voorstel echter, aangezien enkele regeringen een voorkeur hadden voor een lijst van gevaarlijke afvalstoffen waarvoor geen verdere interpretatie nodig zou zijn. Vooral Frankrijk en Duitsland waren faliekant tegen het voorstel en kwamen met een alternatief voorstel voor één enkele lijst van gevaarlijke afvalstoffen. Dit voorstel kreeg spoedig de algemene voorkeur en is uiteindelijk overgenomen in Beschikking 94/904.

Het Verenigd Koninkrijk verzette zich tegen de lijst van gevaarlijke afvalstoffen in Beschikking 94/904 met het argument dat sommige van de categorieën van afvalstoffen te breed waren. Daardoor zou de industrie in sommige gevallen ten onrechte worden geconfronteerd met het hogere verwerkingstarief voor gevaarlijke afvalstoffen. Bovendien zou er van een dergelijke lijst geen enkele stimulans uitgaan voor het bedrijfsleven om gevaarlijk afval te transformeren in niet-gevaarlijk afval (een doel van het afvalbeleid van de Raad uit 1990, zie § 5.1). Italië ondersteunde de bezwaren van de Britten en beide landen stemden vervolgens tegen het voorstel voor de Beschikking.

De onmogelijkheid om in 1993 tot overeenstemming over de lijst te komen, leidde ertoe dat een juridisch vacuüm was ontstaan toen op 12 december 1993 Richtlijn 78/319 werd ingetrokken op grond van Richtlijn 91/689. Om deze situatie te corrigeren hebben de lidstaten vervolgens de politieke beslissing genomen om te doen alsof Richtlijn 78/319 nog steeds van kracht was, en deze politieke beslissing is achteraf gelegaliseerd op grond van Richtlijn 94/31 waarbij de datum van intrekking van Richtlijn 78/319 werd uitgesteld tot 27 juni 1995. Op die manier werd een Richtlijn die reeds was ingetrokken opnieuw in het leven geroepen.

De Europese lijst van gevaarlijke afvalstoffen geeft aan welke afvalstoffen ten minste moeten worden aangewezen als gevaarlijke afvalstoffen. Daarnaast mogen landen echter ook andere afvalstoffen aanwijzen als gevaarlijke afvalstoffen. Voor de wijziging van de Wm werden gevaarlijke afvalstoffen door middel van een AMvB aangewezen. De desbetreffende AMvB was het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (Baga).^[300] Het Baga en twee bijbehorende regelingen zijn inmiddels ingetrokken en enkele besluiten zijn aangepast in verband met de invoering van de Europese afvalstoffenlijst (Eural).^[301] De aanwijzing geschiedt nu bij ministeriële regeling (Regeling Europese afvalstoffenlijst^[302]). Hiermee zijn de Europese beschikkingen met betrekking tot de Eural en hiermede de Europese definitie van ‘gevaarlijke afvalstoffen’ volledig omgezet in Nederlands recht. Omdat de beschikkingen zonder inhoudelijke wijzigingen zijn omgezet, is met deze omzetting een einde gekomen aan de situatie dat de Nederlandse wijze van aanwijzing van gevaarlijke afvalstoffen afwijkt van de Europese systematiek. Volgens de toelichting bij de Regeling Europese afvalstoffen is de reden hiervoor dat het voor Nederland belangrijk is dat de lijst op basis van algemene overeenstemming in Europa is totstandgekomen en dat alleen gewichtige redenen die hun oorsprong vinden in een specifiek Nederlandse situatie aanleiding zouden kunnen geven om van de Eural af te wijken. Tevens vergemakkelijkt de rechtstreekse omzetting de harmonisatie. In het Baga werden daarentegen nog enkele afvalstoffen aangewezen die niet in de Europese lijst voorkwamen.^[303] In tegenstelling tot het Baga is de nieuwe regeling van toepassing op alle en niet alleen gevaarlijke afvalstoffen.

Andere verplichtingen voortvloeiend uit de Richtlijn, zoals registratie, mengverbod en vergunningseisen zijn in Nederland geïmplementeerd in Hoofdstuk 10 van de Wet Milieubeheer en in uitvoeringsbesluiten. Volgens artikel 2, lid 1 van de Richtlijn moeten op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort, deze afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd. Op grond van art. 10.40 Wm moeten partijen die afval ontvangen, inclusief stortingslocaties, aan het bevoegde gezag de ontvangst melden. Deze melding wordt geregistreerd.

Het scheiden, gescheiden houden en gescheiden afgeven van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen kan bij AMvB worden opgelegd (art. 10.51 Wm). Het verbod om gevaarlijke afvalstoffen te vermengen met andere gevaarlijke afvalstoffen of met niet-gevaarlijke afvalstoffen (art. 2, lid 2 t/m 4 Richtlijn) is in Nederland uitgewerkt in de Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen^[304].

Volgens artikel 3, lid 2 van de Richtlijn kan een lidstaat bedrijven en ondernemingen die gevaarlijke afvalstoffen nuttig toepassen onder bepaalde omstandigheden vrijstellen van de vergunningsverplichting. Nederland heeft geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.^[305] Volgens artikel 4, lid 1 moeten niet alleen bij bedrijven en ondernemingen maar ook bij producenten van gevaarlijke afvalstoffen periodieke inspecties worden uitgevoerd. In Nederland is de frequentie afhankelijk gesteld van onder meer het verwachte risico, de aard en locatie van het bedrijf, de aard van de gevaarlijke stoffen, etc. Deze inspecties worden in het algemeen uitgevoerd door de provincies, die hiertoe een toezichtsplan dienen te maken. Door de verschillende factoren waarvan de frequentie van inspectie afhangt, bestaat er tussen ondernemingen een verschil in frequentie. Er wordt echter wel gestreefd om de inspecties minstens eens per jaar te laten plaatsvinden.^[306]

Volgens artikel 4, lid 2 moet door verschillende partijen in de afvalverwerkingsketen een register worden bijgehouden met informatie over gevaarlijke afvalstoffen. Dit vereiste komt deels overeen met de registratieverplichting uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen. In Nederland is de registratieverplichting opgenomen in artikel 8.14 van de Wet milieubeheer. Op grond van dit artikel moeten bedrijven de afgifte en ontvangst van gevaarlijk afval melden respectievelijk registreren en kunnen nog andere eisen worden gesteld via de milieuvergunning. De gegevens moeten vijf jaar bewaard worden. Het gebruik van begeleidingsformulieren bij transport is verplicht (art. 10.44 Wm).

Volgens artikel 5, lid 1 van de Richtlijn moeten gevaarlijke afvalstoffen bij inzameling, vervoer en tijdelijke opslag deugdelijk zijn verpakt en overeenkomstig de geldende internationale en communautaire normen zijn gekenmerkt. In Nederland zijn voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, waaronder een groot aantal gevaarlijke afvalstoffen, regels gesteld op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen^[307]. Voor de gevaarlijke afvalstoffen die niet vallen onder de gevaarlijke stoffen maken de regels voor het vervoer deel uit van de wetgeving inzake het vervoer op de weg.^[308] Voor de opslag van gevaarlijke afvalstoffen dient een vergunning o.g.v. de Wm te worden verkregen, waarin regels worden gesteld met betrekking tot de veiligheid (voorkomen van brand en explosie) op grond van richtlijnen van de Commissie Preventie van Rampen (CPR), maar ook voor het voorkomen van lekken naar de bodem en het grondwater.^[309]

Aan de planvereisten van artikel 6 van de Richtlijn gevaarlijke afvalstoffen wordt voldaan middels het Landelijk afvalbeheerplan (LAP; zie § 5.2).

In het gecombineerde verslag van de Commissie over de uitvoering van de afvalstoffenwetgeving in de periode 1998-2000 is ook een hoofdstuk over de Richtlijn betreffende gevaarlijke afstoffen opgenomen. Hierin werd al geconstateerd dat alle elementen van de definitie van gevaarlijke afvalstoffen in Nederland waren overgenomen.^[310] Met de nieuwe regeling op basis van de Europese afvalstoffenlijst (Eural), die is aangenomen na de periode waarop het verslag van de Europese Commissie betrekking heeft, heeft Nederland de Europese definitie rechtstreeks overgenomen.

Op grond van de Richtlijn hebben de lidstaten de mogelijkheid om nieuwe stoffen aan de lijst van gevaarlijke afvalstoffen toe te voegen op voorwaarde dat zij daarvan kennis geven aan de Commissie. In de verslagperiode waren ook door Nederland enkele gevaarlijke afvalstoffen gemeld. Deze zijn door de Commissie bestudeerd en waar relevant opgenomen in de Eural. Onder de nieuwe Regeling Europese afvalstoffenlijst zal Nederland minder snel nieuwe gevaarlijke afvalstoffen melden (zie hierboven).

De bepalingen van de Richtlijn gelden niet voor gevaarlijk huishoudafval. In Nederland wordt een logo voor ‘klein chemisch afval’ (KCA) gebruikt om onderscheid te maken tussen gevaarlijk en niet-gevaarlijk huishoudafval op grond van het Besluit kca-logo^[311]. De meeste afvalstoffen op de lijst van klein chemisch afval zijn gevaarlijke afvalstoffen en worden na inzameling als zodanig beheerd.^[312]

Tot de introductie van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP)^[313] was het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen (MJP-GA) het plan voor het beheer van gevaarlijke afvalstoffen. Het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II (MJP-GA II) bevatte het beleid inzake gevaarlijke afvalstoffen voor de periode 1997-2007.^[314] Het plan was vastgesteld door de minister van VROM en de provincies. Het MJP-GA II vormde een integrale herziening van het MJP-GA I uit 1993 en de tussentijdse wijziging daarvan. Het MJP-GA II had tot doel bij te dragen aan preventie van gevaarlijke afvalstoffen alsmede het bevorderen van een zo hoogwaardig mogelijke en lekvrije verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Onder verwijdering werd verstaan wat nu beheer is: het inzamelen, vervoeren, bewaren, be-/verwerken en definitief verwijderen. Definitieve verwijdering (verbranden/storten) was slechts toegestaan als geen hoogwaardiger vorm van verwijdering mogelijk was. Voor een aantal gevaarlijke afvalstoffen gold een stortverbod. In het MJP-GA II werd voor 21 sectoren het gevaarlijk afvalstoffenbeleid geconcretiseerd.

Het LAP is het nu geldende Nederlandse plan voor het beheer van afvalstoffen, inclusief gevaarlijke afvalstoffen, waarmee voldaan wordt aan de verplichtingen tot planvorming die zowel door de Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie § 5.3) als de Richtlijn gevaarlijke afvalstoffen wordt opgelegd. In het LAP worden de beleidsplannen nader uitgewerkt voor 34 sectoren. Deze sectorplannen gelden in het algemeen voor zowel gevaarlijke afvalstoffen als voor niet gevaarlijke afvalstoffen.^[315] Wel zullen bepaalde sectorplannen in de praktijk alleen betrekking hebben op niet-gevaarlijk afval. Het gaat hier dan om o.a. sectorplan 1 (huishoudelijk restafval), 17 (papier en karton) en 20 (textiel). Een principiële uitsluiting is echter slechts bij twee sectorplannen te vinden: sectorplan 2 (procesafhankelijk industrieel afval) heeft per definitie alleen betrekking op niet-gevaarlijke afvalstoffen en sectorplan 32 (overige gevaarlijke afvalstoffen) heeft per definitie alleen betrekking op gevaarlijk afval.^[316] Voor veel sectorplannen die al een voorganger hadden in het MJP-GA II, betekent dit dat de werking van het betreffende sectorplan in het LAP is uitgebreid tot zowel gevaarlijke als niet-gevaarlijke afvalstromen. Of een afvalstroom in de Eural wel of niet als gevaarlijk is aangemerkt, is niet doorslaggevend voor de vraag of deze afvalstroom valt onder de werking van een bepaald sectorplan. Hiervoor is de afbakening in paragraaf 2 van ieder sectorplan bepalend.^[317]

Binnenlandse transporten van gevaarlijk afval moeten gemeld worden bij het Landelijk Meldpunt Afval (LMA).^[318] Het LMA is eind 1993 opgericht. Sinds 1 januari 1994 verwerkt het LMA de meldingen van gevaarlijk afval, waaronder scheepsafval (zie § 5.13). De hoeveelheid gemeld gevaarlijk afval is sinds 1990 bijna verdrievoudigd (zie Tabel 5.4.1). Het belangrijkste deel (43%) van het gevaarlijke afval is afkomstig uit de industrie, waarbij meer dan de helft (53%) afkomstig is uit de chemische industrie. Naast de industrie zorgt de HDO-sector (handel, diensten en overheid) voor een belangrijk deel (26%) van het gevaarlijk afval.^[319]

Tabel 5.4.1 Gevaarlijk afval per deelstroom 1990-2000 (in miljoen kg).^[320]

(1) In 1990 behoorde afgewerkte olie formeel nog niet tot gevaarlijk afval.

(2) C1-, C2- en C3-afvalstoffen zijn (met zware metalen verontreinigde) vaste anorganische afvalstoffen die niet of moeilijk verwerkbaar zijn en daarom veelal gestort moe(s)ten worden.

(3) Exclusief scheepsafval en verontreinigde grond.

De vervanging van het Baga door de Regeling Europese afvalstoffenlijst werkt door op andere regelgeving en daarmee op de huidige manier van het omgaan met gevaarlijke afvalstoffen. Bij het zoeken naar oplossingen voor knelpunten die daarbij ontstaan, betrekt VROM betrokkenen, zoals het bedrijfsleven, overheden en de milieubeweging in een open beleidsproces. Voor deze betrokkenen is inmiddels een Handreiking Eural^[321] door VROM opgesteld.

In juli 2002 heeft de Commissie een verslag uitgebracht met betrekking tot gevaarlijk huishoudelijk afval.^[322] Hierin wordt een wijdverspreide invoering van gescheiden inzameling en behandeling van diverse soorten huishoudelijk afval aanbevolen. In de studie moest een evaluatie gemaakt worden van de verschillende nationale ervaringen met het beheer van gevaarlijk afval dat waarschijnlijk als gevaarlijk huishoudelijk afval aangemerkt zou kunnen worden en moesten suggesties gedaan worden voor beheerstrategieën. Gevaarlijk huishoudelijk afval is gedefinieerd als afval dat mogelijkerwijs de gevaarlijke eigenschappen van het huishoudelijke vaste afval vergroot indien het gestort, verbrand of gecomposteerd wordt. Er is naar veertien chemische stoffen met prioriteit gekeken: arseen, lood, cadmium, chroom, koper, nikkel, kwik, zink, PCB’s, benzeen, tetrachloroethyleen, trichloroethyleen, tetrachloromethaan en natriumcyanide. In het verslag wordt geconcludeerd dat de producten die het meest waarschijnlijk voor de aanwezigheid van deze stoffen in het afval zouden zorgen zijn: verf, fluorescententielampen, hout behandeld met arseen en pesticiden. De verwachting is dat het verslag hernieuwde activiteiten om EU-wetgeving op dit gebied op te stellen als gevolg zal hebben.