De Richtlijn heeft tot doel te voorzien in maatregelen, procedures en richtsnoeren om negatieve gevolgen van het storten van afvalstoffen voor het milieu, alsmede risico’s voor de volksgezondheid, te voorkomen of zoveel mogelijk te verminderen (art. 1, lid 1).

In 1990 nam de Raad een communautaire strategie betreffende het afvalstoffenbeleid aan, waarin benadrukt werd dat de eindverwerking van afval pas in laatste instantie als optie in aanmerking diende te komen. In 1991 volgde een ontwerp-Richtlijn betreffende het storten van afval. Na langdurige discussie werd de voorgestelde Richtlijn in 1996 door het Parlement verworpen omdat ze onvoldoende milieubescherming zou bieden. De Parlementsleden hadden met name bezwaar tegen de vrijstelling voor gebieden met een bevolkingsdichtheid van minder dan 35 inwoners per km2, waardoor de helft van het grondgebied van de EU buiten het bereik van de Richtlijn zou vallen. Aangezien in dat stadium de lidstaten nog niet unaniem waren over de te nemen maatregelen leidden de bezwaren van het Parlement tot de verwerping van de Richtlijn.

De Commissie bleef zich zorgen maken over het storten van afval in de Gemeenschap en ontving veel klachten over dit onderwerp. In september 1996 schoof bij het Spaanse La Coruña 100.000 ton afval van een stortplaats langs een helling naar beneden, waarbij de nabijgelegen stad werd bedreigd en het gevaar bestond dat het afval in zee terecht zou komen. Ook werd geschat dat 32 procent van alle emissies van methaan in de atmosfeer in de EU afkomstig was van de afbraak van afval op stortplaatsen. Hiervan wordt maar een heel klein deel gebruikt voor energie-opwekking of zelfs maar verbrand. Geconcludeerd werd dat het beperken van de hoeveelheid gestort afval in eerste instantie de meest effectieve benadering zou zijn. Een ander punt van zorg was de over het algemeen gebrekkige uitvoering van de bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442; zie § 5.3), vooral het niet opstellen van plannen voor het beheer van afvalstoffen en het ontbreken van effectieve vergunningverlening voor afvalstortplaatsen.

In oktober 1996 kwam een ontwerp-voorstel voor een nieuwe Richtlijn tot stand. Hierin werd een verbod binnen vijf jaar op het storten van afval met een ‘totaal organisch gehalte’ van meer dan 10 procent voorgesteld. Dit onderdeel van het voorstel bleek zeer omstreden en werd uiteindelijk door leden van de Commissie tegengehouden. Een nieuw voorstel voor een Richtlijn storten, zonder deze bepaling, werd door de Commissie in maart 1997 aangenomen. Dit voorstel bevatte doelstellingen voor een gefaseerde reductie van de totale hoeveelheid te storten biologisch afbreekbaar afval: ten opzichte van het niveau van 1993 een reductie van 25% in 2002, 50% in 2005 en 75% in 2010. Deze doelstellingen waren dus strenger dan die in het uiteindelijk aangenomen voorstel.

Andere nieuwe ontwikkelingen in dit voorstel waren onder meer de eis van ‘voorafgaande behandeling’ van afval, een verbod op het storten van banden, de eis dat de storttarieven de werkelijke kosten van de nazorg zouden moeten dekken en een onmiddellijk verbod op het gezamenlijk storten van gevaarlijk en niet-gevaarlijk afval.

Eind 1997 zou het Europees Parlement de voorgestelde Richtlijn in eerste lezing behandelen. Dit werd echter uitgesteld tot na een speciale hoorzitting over afvalbeleid die voor november 1997 op het programma stond. In december werd in de Raad op een gemeenschappelijk standpunt over het voorstel aangestuurd, nog voordat het standpunt en de wijzigingsvoorstellen van het Parlement waren ontvangen. Deze gang van zaken was niet alleen een inbreuk op de procedures, maar werd door de Parlementsleden ook gezien als een belediging van het Parlement, aangezien de boodschap duidelijk was dat de Raad niet van plan was zich iets aan te trekken van wat het Parlement te zeggen had. Ook de Commissie was niet gelukkig met de werkwijze van de Raad, omdat de voorgestelde Richtlijn aanmerkelijk afgezwakt was. Met name had de Raad de doelstellingen voor de vermindering van het storten van afval versoepeld tot die welke nu in de Richtlijn staan. Andere wijzigingen van het Commissievoorstel waar de Raad het in december over eens werd, waren onder meer:

• uitbreiding van het toepassingsgebied van de vrijstelling voor afgelegen woongebieden;

• uitbreiding van de definitie van tijdelijke opslag (van 1 naar 3 jaar);

• het toestaan van vrijstellingen voor niet-gevaarlijk afval van mijnbouwactiviteiten;

• het creëren van de mogelijkheid om ondergrondse opslag, bijvoorbeeld in zoutmijnen, buiten de werking van de Richtlijn te laten;

• het in beperkte mate toestaan van gezamenlijke stort van gevaarlijk en ongevaarlijk afval;

• het verlengen van de termijn waarop bestaande afvalstortplaatsen aan de Richtlijn moeten voldoen van 5 naar 8 jaar;

• het schrappen van een minimum-afstand tussen afvalstortplaatsen en woongebieden.

Het Parlement voltooide zijn eerste lezing in februari 1998, waarbij voor verscheidene wijzigingen in de voorgestelde Richtlijn werd gestemd en de doelstellingen van het oorspronkelijke voorstel gehandhaafd bleven. Tot de door het Parlement voorgestelde wijzigingen behoorden een oproep aan de Raad om in te stemmen met fiscale maatregelen, zoals een belasting op te storten afval, een verplichting voor de lidstaten om alle afvalstortplaatsen waarvoor geen vergunning op grond van de Kaderrichtlijn afvalstoffen was afgegeven te sluiten, en een specifieke aansprakelijkheid voor de exploitanten van afvalstortplaatsen gedurende tenminste 30 jaar na sluiting.

In maart 1998 bevestigde de Raad zijn gemeenschappelijk standpunt en verwierp de meeste door het Parlement voorgestelde wijzigingen. Met name werd vastgehouden aan de versoepelde doelstellingen. Slechts één suggestie van het Parlement werd overgenomen, namelijk dat lidstaten de Commissie moeten inlichten over de soorten en hoeveelheden afval die naar vrijgestelde stortplaatsen gaan.

De tweede lezing in het Parlement vond plaats in februari 1999. Het Parlement stelde een ‘compromis’ doelstelling voor, waarbij de hoeveelheid biologisch afbreekbaar afval die gestort wordt in 2016 zou moeten zijn verminderd tot 25% van het niveau van 1995, met een uitloop van twee jaar extra voor lidstaten die zeer afhankelijk zijn van het storten van afval. Het Parlement hield vast aan veel van zijn eerdere wijzigingen en werd daarin grotendeels gesteund door de Commissie, die veel ervan in haar herziene voorstel opnam. Onder de samenwerkingsprocedure was de Raad echter in staat om deze voorgestelde wijzigingen naast zich neer te leggen door unanimiteit te handhaven over zijn gemeenschappelijk standpunt. Zo werd de Richtlijn in april 1999 aangenomen.

De Richtlijn storten is een van de laatste stukken EG-milieuwetgeving die onder de samenwerkingsprocedure is aangenomen. In de toekomst zal, onder het Verdrag van Amsterdam, de meeste wetgeving op dit gebied tot stand komen via de medebeslissingsprocedure. Hierbij heeft het Parlement een gelijkwaardige stem in de ‘conciliatie’ als de Raad zijn wijzigingen verwerpt, zoals hier het geval was.

In Nederland wordt het storten van afvalstoffen al sinds lange tijd beschouwd als de minst wenselijke wijze van afvalverwijdering. Sinds de introductie van de ‘ladder van Lansink’^[325] geldt de voorkeursvolgorde: preventie – hergebruik – verbranden – storten. Deze prioriteitsstelling is ook vastgelegd in de Wet milieubeheer (art. 10.4). De meeste wet- en regelgeving die nodig is om aan Richtlijn 1999/31 te voldoen was in Nederland al van kracht vóór de totstandkoming van die Richtlijn en behoefde slechts een nadere detaillering.

Vergunningen voor stortplaatsen vallen onder het regime van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer en onder het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb)^[326]. Een vergunning wordt pas aangewezen nadat de minister van VROM een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) heeft afgegeven (art. 8.36a Wm). Bij de verklaring kan worden bepaald dat er voorschriften aan de vergunning worden verbonden (art. 8.36b Wm). Door middel van een AMvB ter wijziging van het Ivb zullen alleen nog de inrichtingen voor de verwijdering, waaronder dus storten, als vvgb-plichtig worden aangewezen.^[327]

Bij de wetswijziging van de Wm in 2001 (zie § 5.2) is een nieuw artikel 8.36f ingevoegd. Op grond van dit artikel dient de exploitant van de stortplaats een kostendekkend tarief te berekenen. Hiermee is uitvoering gegeven aan de kostenbepaling (art. 10) van de Richtlijn.

In het Stortbesluit bodembescherming^[328] staan de (voornamelijk technische) voorschriften die het bevoegde gezag aan de vergunning van een stortplaats moet verbinden. Daartoe behoren onder meer voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, alsmede de verplichting tot het benutten of affakkelen van stortgas. De Uitvoeringsregeling stortbesluit bodembescherming^[329] geeft nadere voorschriften. Voor baggerspecie zijn specifieke regels vastgelegd in de Regeling stortplaatsen voor baggerspecie op land^[330].

Het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa)^[331] bevat voor diverse categorieën afvalstoffen een stortverbod, alsmede bepalingen waaraan stortplaatsen moeten voldoen.

De ‘nazorg’ van gesloten stortplaatsen (inclusief de financiering daarvan) is geregeld in een aanvulling van de Wet milieubeheer (artt. 8.47 t/m 8.51 en artt. 15.42 t/m 15.49) en een wijziging van de Wet bodembescherming^[332], alsmede een wijziging van het Stortbesluit bodembescherming en het Ivb.

De door de Richtlijn vereiste reductie van de hoeveelheid gestorte afvalstoffen is niet rechtstreeks afdwingbaar, maar wordt gestimuleerd door middel van op preventie, hergebruik, recycling en verbranding gerichte maatregelen. Daartoe behoort onder meer de afvalstoffenbelasting, die geheven wordt op het storten van afval.

De implementatie van Beschikking 2003/33 zal gevolgen hebben voor de aanvaardingsprocedures van afvalstoffen op stortplaatsen en indirect voor de nuttige toepassing van Nederlandse afvalstoffen op of in de bodem binnen en buiten Nederland. De wijzigingen zijn beperkt voor de overheid, aangezien in de huidige vergunningen voor stortplaatsen al een uitgebreide aanvaardingsprocedure is opgenomen. De bijlage bij de Beschikking verlangt op een aantal aspecten meer kennis over de storten afvalstoffen. Deze zal door de aanbieders van het afval gegeven en door de stortplaatsexploitanten gecontroleerd moeten worden. De provincies als vergunningverlener zullen in zeer beperkte mate de vergunningen van de stortplaatsen moeten aanpassen. De kosten voor aanlevering van de gevraagde extra kennis komt voor rekening van de aanbieders van afval. Aangezien in Nederland het meeste afval niet meer gestort wordt maar op een andere wijze wordt verwerkt (verbranden, scheiden, composteren, etc.), zal dit nationaal een relatief gering bedrag zijn. Bovendien zijn de kosten die gemaakt moeten worden voor het aanleveren van de gevraagde informatie beperkt in verhouding tot de hoge afvalstoffenbelasting.^[333]

De totale hoeveelheid gestort (exclusief verontreinigde grond, baggerspecie en mest) afval is gedaald van 13,9 miljard kg in 1990 via 8,2 miljard kg naar 5 miljard kg (8% van het totale aanbod) in 2000. Daarmee is de belangrijkste doelstelling van het nationale afvalbeleid, het terugdringen van de hoeveelheid gestort afval tot 4 miljard kg in 2000, bijna gehaald.^[334] In het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) wordt gedoeld op een verdere afname van de hoeveelheid gestort afval tot 2 miljard kg in 2012.^[335]

Wat betreft het storten van biologisch afbreekbaar afval is Nederland één van de vier EU-landen die in 1995 al voldeden aan de eis voor 2016: in ons land wordt minder dan 30% van dit afval gestort.^[336]

Het aantal stortplaatsen in Nederland is in de afgelopen jaren sterk afgenomen, van ongeveer 1000 in 1976 via 90 in 1991 naar 32 in 2001. Dit wordt toegeschreven aan het beleid gericht op minimalisatie van het storten, de aangescherpte milieu-eisen en planologische problemen.^[337]

Een initiatief is gestart voor een reeks praktijkproeven naar nieuwe en duurzame manieren van het storten van afval, onder de naam ‘duurzaam storten’. Hierbij wordt gekeken in hoeverre voor het storten nieuwe technieken kunnen worden gerealiseerd. Deze technieken zouden kunnen leiden tot meer nuttige toepassing, minder of geen nazorg, besparing van milieuvoorzieningen of meer benutting van de energie in het gestorte afval.^[338]

Aan de naleving van vergunningvoorschriften en algemene regels door de exploitanten van stortplaatsen mankeert nog wel eens wat. Een recent voorbeeld betreft de stankhinder van stortplaats Derde Merwedehaven in Dordrecht, waar een complicerende factor was dat de provincie Zuid-Holland zowel eigenaar als vergunningverlener en handhaver was.