Handboek Implementatie milieubeleid
EU in Nederland
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
Uit een onderzoek dat werd gehouden voorafgaand aan het voorstel voor Richtlijn 75/439 bleek dat in een aantal lidstaten tussen de 20 en 60% van alle afgewerkte olie werd verwijderd zonder enige controle. Deze ‘verwijderingen’ leverden daarmee een grote bijdrage aan de industriële vervuiling. De Richtlijn heeft als doel een oplossing te vinden voor dit milieuprobleem en probeert tevens hergebruik van afgewerkte olie te stimuleren. Zij probeert verschillende financiële regelingen ter stimulering van ‘milieuvriendelijke’ verwijdering en hergebruik te verzoenen met de regels van de gemeenschappelijke markt. Deze regelingen mogen aldus geen barrières opwerpen voor het vrije verkeer van (onder meer) goederen. Tegelijkertijd dient het ongecontroleerd verbranden van afgewerkte olie een halt te worden toegeroepen. De lidstaten hebben een algemene plicht om de nodige maatregelen te nemen ten einde het inzamelen en het verwijderen van afgewerkte olie te waarborgen zonder vermijdbare schadelijke gevolgen voor mens en milieu (art. 2). Onder afgewerkte olie wordt verstaan alle soorten smeer- of industriële olie, op minerale basis, die ongeschikt zijn geworden voor het gebruik waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd, in het bijzonder afgewerkte olie van verbrandingsmotoren en transmissiesystemen, alsmede minerale olie voor machines, turbines en hydraulische systemen (art. 1). De lidstaten dienen de nodige maatregelen te nemen om te bereiken dat het verwijderen van afgewerkte olie zoveel mogelijk geschiedt door regeneratie, tenzij beperkingen van technische, economische en/of organisatorische aard zich daar tegen verzetten (art. 3, lid 1). Het verbranden van afgewerkte olie die niet kan worden geregenereerd dient te geschieden op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van de Richtlijn, op voorwaarde dat de verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is (art. 3, lid 2). Afgewerkte olie die noch geregenereerd, noch verbrand wordt, dient op een onschadelijke wijze te worden vernietigd of op een gecontroleerde wijze te worden opgeslagen of bewaard (art. 3, lid 3). De lidstaten dienen de nodige maatregelen te nemen om te zorgen voor een verbod op (art. 4): • lozing van afgewerkte olie in oppervlaktewateren in het binnenland, grondwater, territoriale zeewateren en draineringssystemen; • storting en/of lozing van afgewerkte olie met een schadelijke uitwerking op de bodem; • ongecontroleerde lozing van residuen afkomstig van de behandeling van afgewerkte olie; • behandeling van afgewerkte olie die meer luchtverontreiniging veroorzaakt dan volgens de geldende bepalingen geoorloofd is. In de gevallen waarin de hierboven omschreven doeleinden niet op een andere wijze kunnen worden bereikt, dienen de lidstaten zodanige maatregelen te nemen dat één of meer bedrijven, eventueel binnen een door de bevoegde autoriteiten toegewezen zone, de aangeboden producten inzamelen en/of verwijderen (art. 5, lid 2). Als tegenprestatie voor de verplichtingen die de lidstaten opleggen aan de bedrijven die inzamelen en/of verwijderen, kunnen aan deze bedrijven vergoedingen worden verstrekt voor de verleende diensten. De vergoedingen mogen niet uitgaan boven de jaarlijkse werkelijk geconstateerde, niet-gedekte kosten van de bedrijven. Voorts mogen ze niet tot aanzienlijke concurrentievervalsing of tot kunstmatige handelsstromen van producten leiden (art. 13). Deze vergoedingen mogen onder meer worden gefinancierd door middel van een heffing die wordt toegepast op producten die na gebruik afgewerkte olie zijn geworden of op de afgewerkte olie zelf. De financiering van de vergoedingen dient te geschieden in overeenstemming met het ‘de vervuiler betaalt’-beginsel (art. 14). Indien zulks nodig is om de doelstellingen van de Richtlijn te realiseren, dienen de lidstaten programma’s uit te voeren ter voorlichting van het publiek, teneinde er voor te zorgen dat afgewerkte olie adequaat wordt opgeslagen en zo volledig mogelijk wordt ingezameld (art. 5). Ieder bedrijf dat afgewerkte olie verwijdert moet in het bezit zijn van een hiertoe door de bevoegde instantie verleende vergunning. Aan deze vergunning kunnen bepaalde voorschriften worden verbonden. De bedrijven moeten inlichtingen ter kennis brengen van de bevoegde autoriteit wanneer deze daarom verzoekt. Voorts worden zij op gezette tijden gecontroleerd door de bevoegde autoriteit, met name voor wat betreft het in acht nemen van de vergunningsvoorwaarden (artt. 10-12). Bedrijven die afgewerkte olie inzamelen dienen op passende wijze te worden geregistreerd en gecontroleerd, waarbij eventueel een vergunningenstelsel kan worden gebruikt (art. 5, lid 4). Bedrijven die afgewerkte olie verbranden of regenereren kunnen slechts een vergunning verkrijgen wanneer de bevoegde instantie ervan overtuigd is dat alle preventieve maatregelen zijn genomen. Voor bedrijven die afgewerkte olie regenereren geldt dat lidstaten er voor in dienen te staan dat de exploitatie van de installatie waar afgewerkte olie wordt geregenereerd geen vermijdbare milieuschade veroorzaakt. Dit gebeurt onder meer door te bepalen dat de risico’s in verband met de hoeveelheid residuen afkomstig van regeneratie en hun toxische en gevaarlijke eigenschappen tot een minimum beperkt dienen te blijven, en dat deze residuen overeenkomstig de procedure van de gevaarlijke afvalstoffenrichtlijn (78/319/EEG, nu vervangen door 91/689, zie § 5.4) dienen te worden verwijderd (art. 7). De lidstaten dienen tevens de volgende maatregelen te nemen wanneer afwerkte olie wordt verbrand (art. 8, lid 1 en bijlage bij 87/101): • Bij verbranding van olie in installaties met een thermisch vermogen van 3 MW of meer, gebaseerd op de onderste verbrandingswaarde, mogen de in de bijlage vastgestelde emissiegrenswaarden niet worden overschreden. (Het gaat hier om grenswaarden voor zware metalen, chloorverbindingen en fluorverbindingen. Voor zwaveldioxide en rook bepalen de lidstaten zelf de emissienormen); • Bij verbranding van afgewerkte olie in installaties met een thermisch vermogen van minder dan 3 MW dient een adequate controle plaats te vinden. De Commissie dient op de hoogte te worden gebracht van de maatregelen, zowel op het gebied van verbranding als op het gebied van regeneratie. Voorts wordt bepaald dat PCB’s en PCT’s geen gevaar mogen opleveren. Geregenereerde afgewerkte olie mag maximaal een concentratie van 50 ppm aan PCB’s/PCT’s bevatten. De lidstaten moeten informatie verstrekken over de uitvoering van de Richtlijn in overeenstemming met Richtlijn 91/692 (zie § 11.6). Een Duitse wet uit 1968 die betrekking had op de verwijdering van afgewerkte olie, voorzag in het opleggen van een heffing op de verkoop van smeermiddelen om het verlies te dekken dat werd geleden bij het verwijderingsproces van afgewerkte olie. Deze wet vormde een inspiratiebron voor de Richtlijn, hoewel het werk van de Commissie in gang werd gezet door de ontwikkeling van Franse ontwerpwetgeving en een voorstel van de Nederlandse regering dat in grote lijnen gelijk was aan dat van de Duitse regeling. Dit is tevens de verklaring voor het feit dat de Richtlijn eerder is vastgesteld dan de Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie § 5.3). De Richtlijn - die werd vastgesteld op 7 november 1974 - was zelfs de allereerste die werd vastgesteld in het kader van het eerste Milieuactieprogramma. Het Europees Parlement ging zonder voorbehoud akkoord met de maatregelen die gericht waren op "het verbieden van de vernietiging van afgewerkte olie" en "het verplicht stellen van regeneratie van afgewerkte olie". Het Parlement gaf daarmee een striktere interpretatie aan de terminologie uit de Richtlijn dan hoe zij eigenlijk was bedoeld. De algemene toonzetting van de Resolutie van het Europees Parlement was er zelfs op gericht om de Richtlijn nog strenger te maken. Het Economisch en Sociaal Comité richtte zich met name op de financiële regelingen en stelde een alternatief stelsel voor waarbij, naar zijn mening, het ‘de vervuiler betaalt’-principe strenger zou worden toegepast. Voordat over de Richtlijn overeenstemming werd bereikt, onderging zij een aantal aanpassingen. Zo werd de drempel waarboven een register dient te worden bijgehouden door bedrijven die afgewerkte olie voortbrengen, inzamelen of verwijderen, verhoogd van 200 naar 500 liter per jaar. De belangrijkste wijzigingen die door de Commissie werden voorgesteld in januari 1985 hadden betrekking op de inadequate inzameling van afgewerkte olie en het probleem van ongecontroleerde verbranding. De voorstellen waren enigszins strenger dan de wijzigingen die uiteindelijk werden aangenomen. De oorspronkelijke voorstellen strekten er toe een advertentiecampagne voor te schrijven om een maximale inzameling van afgewerkte olie te verzekeren. Algemeen[372]De omzetting van de Richtlijn is niet volledig geschied. De belangrijkste oorzaak hiervoor ligt waarschijnlijk in het feit dat de Richtlijn niet de bescherming van een specifieke milieucomponent (water, lucht, bodem) regelt, maar voor een specifieke gevaarlijke afvalstof alle negatieve milieueffecten beoogt te reguleren. In Nederland is vooral sprake van een zogenaamde sectorale aanpak van milieuproblemen. Zo worden directe en bepaalde indirecte lozingen geregeld door de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bodem en grondwater bedreigende activiteiten door de Wet bodembescherming, afgifte, inzameling en verwijdering van afvalstoffen door de Wet milieubeheer en daarop gebaseerde besluiten en regelingen, etc. Het lijkt erop dat niet zozeer het feit dat het gaat om zeer gedetailleerde bepalingen, als wel de opzet en systematiek van de nationale milieuwetgeving tot gevolg had dat de Richtlijn slechts op hoofdlijnen werd omgezet in nationale regelgeving. De twee expliciete verboden die de Richtlijn bevat, namelijk ten aanzien van lozing (art. 4 aanhef en onder a) en menging werden oorspronkelijk niet volledig beslagen door de Nederlandse regelgeving.[373] Nederland had voorts geen grenswaarden vastgesteld, zoals art. 8, lid 1 van de Richtlijn vereist. De reden hiervoor was dat Nederland afgewerkte olie die na behandeling als brandstof wordt gebruikt niet meer als ‘afval’ definieerde. Dit was in strijd met het bepaalde uit de Richtlijn.[374] Deze emissiegrenswaarden zijn inmiddels ingetrokken met de komst van Richtlijn 2000/76 betreffende de verbranding van afval (zie § 6.15A), welke tevens voor de verbranding en medeverbranding van afgewerkte olie geldt. In de praktijk zullen deze eisen strenger zijn dan die van Richtlijn 75/439.[375] In april 2001 kondigde de Commissie aan dat er naar verscheidene lidstaten, waaronder Nederland, een schriftelijke aanmaning zou worden gestuurd wegens het niet correct uitvoeren van Richtlijn 75/439[376]. Wat Nederland betreft ging het daarbij om de volgende zaken: • het niet uitvoeren van de eisen van art. 2, 4 en 5 betreffende de inzameling van afgewerkte olie; • het niet nakomen van de emissiegrenswaarden, vastgelegd in art. 8, door de installaties voor de verbranding van afgewerkte olie; • het niet voldoen aan art. 11 (bijhouden van gedetailleerde registers door bedrijven die afgewerkte olie inzamelen, in bezit houden of verwijderen). Na de wetswijziging van 2001, waarin tegemoet is gekomen aan enkele van deze bezwaren, zijn geen verdere maatregelen tegen Nederland genomen. De definiëring van afgewerkte olie vond voor de wetswijziging van de Wm in 2001 (zie § 5.2) plaats in het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (Baga) [377]. Hierin werd afgewerkte olie aangemerkt als gevaarlijke afvalstof. De definitie die het Baga voor afgewerkte olie hanteerde luidde: smeer- en systeemolie die hetzij door vermenging met andere stoffen, hetzij op andere wijze onbruikbaar is geworden voor het doel waarvoor zij oorspronkelijk was bestemd. Inmiddels is het Baga, en daarmee de definitie van afgewerkte olie, komen te vervallen (zie § 5.4). Een nieuwe, ruimere definitie van afgewerkte olie is opgenomen in het Besluit inzamelvergunning afvalstoffen en beheer afgewerkte olie[378], onder verwijzing naar de relevante afvalstoffencodes van de Europese afvalstoffenlijst (Eural). De nieuwe definitie is tegelijk in werking getreden met de wijziging van de Wm. De gewijzigde definitie heeft tot gevolg dat de afgewerkte smeer- en systeemolie die voorheen niet onder de definitie viel en derhalve afvalolie werd genoemd, thans ook afgewerkte olie heet.[379] Onder de nieuwe definitie wordt er onderscheid gemaakt tussen vier categorieën. Categorie I is de olie waarop de Europese Richtlijn inzake de verwijdering van afgewerkte olie betrekking op heeft en is bestemd voor de regeneratie tot basisolie. Ook categorie II olie is in principe bestemd voor regeneratie, maar indien dit niet haalbaar is kan het opgewerkt worden tot gasolie of een gelijkwaardige brandstof. Bij categorie III olie gaat de voorkeur uit naar nuttige toepassing, bijvoorbeeld in de cementindustrie. Categorie IV betreft PCB-houdende olie. De verwijdering hiervan zal in ieder geval conform Richtlijn 96/59 dienen te geschieden (zie § 5.7).[380] Tot de inwerkingtreding van de Wet chemische afvalstoffen (Wca) was het inzamelen van afgewerkte olie niet vergunningplichtig. Op 1 april 1979 werd het Vergunningenbesluit afgewerkte olie op basis van de Wca van kracht. De vergunningaanvragen voor het inzamelen van de olie werden beoordeeld op basis van het zogenaamde doelmatigheidscriterium uit deze wet. De Wca bevatte tevens specifieke regels voor de bewerking en verwerking van afgewerkte olie. Met de inwerkingtreding van het hoofdstuk Afvalstoffen in de Wet milieubeheer (Wm) op 1 januari 1994 werd de Wca ingetrokken. Sindsdien vormt de Wm het wettelijk kader. De regulering van de inzameling van afgewerkte olie geschiedt op Rijksniveau. Artikel 10.45 en 10.48 Wm bieden de mogelijkheid om regels te stellen met betrekking tot de vergunningverlening. Het Besluit inzamelvergunning afvalstoffen en beheer afgewerkte olie is een AMvB die op basis van art. 10.48 Wm is vastgesteld. Volgens art. 2 van dit besluit is de inzameling van afgewerkte olie uit categorie I en II vergunningplichtig. De minister van VROM is het bevoegd gezag waar het gaat om de vergunningverlening aan inzamelaars van afgewerkte olie. Voor het inzamelen van de afgewerkte olie uit huishouden en de afgewerkte olie behorende tot categorieën III en IV is geen vergunning vereist. Afgewerkte olie uit categorie I en II moet gescheiden worden en gescheiden blijven van elkaar en van andere gevaarlijke stoffen op grond van de Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen.[381] Verzoeken om te mogen mengen worden niet gehonoreerd.[382] Momenteel zijn er zes bulkinzamelaars die allen een bepaald gebied toegewezen hebben gekregen waarbinnen zij de afgewerkte olie moeten inzamelen. Elk van deze zes inzamelaars heeft een landelijk inzamelrecht en daarnaast een inzamelplicht voor de in zijn vergunning genoemde plichtgebied.[383] Overigens is de overheid voornemens om het Besluit inzamelvergunning afvalstoffen en beheer afgewerkte olie te vervangen en de Regeling afgewerkte olie in te trekken.[384] Ter voorkoming van lozingen van afgewerkte olie in water is voorts de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) van belang. In 1995 werd het Besluit stortverbod afvalstoffen van kracht.[385] Dit besluit verbood het storten van afvalstoffen wanneer er een mogelijkheid tot hergebruik of verbranding bestond. Het besluit is in 1997 vervangen door een gelijknamig besluit, waarvan inmiddels de naam is veranderd naar Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen.[386] De stortverboden gelden voor 35 categorieën afvalstoffen, waaronder oliefilters. In 1989 berichtte de toenmalige minister van VROM dat er sprake was van een structurele overcapaciteit in de inzamelingsbranche op het gebied van afgewerkte olie. Met het oog op deze overcapaciteit werd destijds een grote sanering van de inzamelingsstructuur in gang gezet. Het gevolg hiervan was dat het aantal inzamelaars daalde van 20 (vóór 1988) naar 6 (vanaf 1993). Ten aanzien van de inzamelingscapaciteit hebben zich voor wat betreft afgewerkte olie daarna geen grote problemen voorgedaan, zij het dat de inzamelingsstructuur met recht- en plichtgebieden een beperkende werking op de concurrentie had. Het inzamelingspercentage nam in Nederland toe van 52% in 1997 naar 92% in 2000.[387] In 1997 werd alle (100%) ingezamelde olie verbrand.[388] In 2000 werd inmiddels ook een deel geregenereerd (zie hierna).[389] Dit is echter een klein deel van de afgewerkte olie. De te genereren olie wordt vooralsnog voornamelijk uitgevoerd.[390] De bewerking van afgewerkte olie uit het professionele circuit vond aanvankelijk voornamelijk plaats door middel van bezinken en afschenken van de olielaag gevolgd door filteren en centrifugeren van de olie.[391] Deze bewerkingsmethoden waren niet voldoende om verontreinigingen veroorzaakt door zware metalen en gehalogeneerde verbindingen uit de afgewerkte olie te verwijderen. Daarom werd door het ministerie van VROM vanaf 1986 onderzocht wat de mogelijkheden waren van een centrale bewerkingseenheid (CBE) die beter in staat zou zijn om ook sterk verontreinigde olie geschikt te maken voor hergebruik.[392] Voor een dergelijke CBE werd in november 1994 een vergunning verleend. Deze CBE was voorzien van hoogwaardige technologie, zodat ook PCB’s, verontreinigde afgewerkte oliën en afvalolie op een verantwoorde manier zouden kunnen worden verwerkt. Bovendien betekende de CBE in economisch opzicht een verbetering ten opzichte van de oude bewerkingsmethoden. De vijf bestaande bewerkingsbedrijven in Nederland konden geen verlenging van hun vergunning verwachten met de komst van de CBE. De CBE zou gefinancierd worden op zogenaamde directe financieringsbasis, dat wil zeggen dat diegene die de afgewerkte olie afgeeft, direct de kosten van verwijdering betaalt aan de ontvanger. Er is echter geen gebruik gemaakt van de CBE. De reden hiervoor is dat de inzamelaars niet bereid bleken te zijn om de afgewerkte olie af te geven aan de CBE, maar liever gebruik maakten van andere afzetmogelijkheden in het buitenland.[393] Tevens is de hoeveelheid afgewerkte olie, die in Nederland vrijkomt, onvoldoende om de CBE rendabel te exploiteren en ontbreekt er een toereikend juridisch instrumentarium.[394] Aanvankelijk was het beleid erop gericht om de CBE het alleenrecht te geven de afgewerkte olie te bewerken, maar door het loslaten van de capaciteitsregulering voor bewerken en verwerken is ook het alleenrecht van de CBE voor de be/verwerking van afgewerkte olie komen te vervallen.[395] Dit heeft tot gevolg dat ook andere bedrijven in aanmerking kunnen komen voor een vergunning voor het be/verwerken van afgewerkte olie, mits voldaan wordt aan de minimumstandaard. De minimumstandaard voor de be/verwerking van categorie I afgewerkte olie is het regenereren tot basisolie. De minimumstandaard voor categorie II olie is in principe dezelfde, maar indien dit niet bewerkstelligd kan worden, dan mag het ook opgewerkt worden tot gasolie of een gelijkwaardige brandstof.[396] Dit beleid is gericht op de eisen van de Europese Richtlijn. Tabel 5.8.1 De verwijdering van afgewerkte olie in Nederland in de periode 1995-2000 (ton per jaar).[397]
In juli 2003 bracht de Commissie een gecombineerde verslag uit over de uitvoering van de afvalstoffenwetgeving in de periode 1998-200.[398] Hierin werd ook naar de implementatie van de Richtlijn inzake de verwijdering van afgewerkte olie gekeken. De Commissie merkt op dat hoewel het gemiddelde inzamelingspercentage ten opzichte van de vorige periode (1995-1997) is toegenomen, toch 20% van de afgewerkte olie nog steeds illegaal wordt gedumpt of verbrand en dat hiermee ernstige schade wordt toegebracht aan het milieu. Tevens vindt de Commissie dat er te weinig regeneratie in de lidstaten plaatsvindt. Deze voeren hiervoor met name economische redenen aan. Europese Commissie (2000). Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving betreffende afvalstoffen voor de periode 1995-1997. COM(1999)752 definitief, Brussel 10.1.2000. Europese Commissie (2003). Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de tenuitvoerlegging van communautaire wetgeving voor de periode 1998 – 2000. COM(2003)250 definitief, Brussel 11.7.2003. Inspectie Milieuhygiëne van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1993). Landelijk handhavingsproject wet chemische afvalstoffen nr. 1993/78. Zoetermeer. Veltkamp, B.M. (1998). Implementatie van EG-milieurichtlijnen in Nederland. Kluwer, Deventer. VROM, Ministerie van (1997). Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II. Beleidsstandpunt van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het Interprovinciaal Overleg, juni 1997, Den Haag. VROM, Ministerie van (2003). Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012. Den Haag. [372] Het hier beschrevene is met name ontleend aan Veltkamp (1998), p. 180. [373] Veltkamp, 1998, pp. 217-222. [374] Europese Commissie (2000), p. 57. [375] Europese Commissie (2003), p. 80. [376] Persbericht Europese Commissie, IP/01/547, Brussel, 10 april 2001. [377] Stb. 1997, 663. [378] Stb. 1993, 613, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2002, 169. [379] Stb. 2002, 169. [380] Stcrt. 2002, 62. [381] Stcrt. 1998, 72, laatstelijk gewijzigd bij Stcrt. 2002, 85. [382] VROM (2003), p. 197. [383] VROM (2003), p. 197. [384] Nota van Toelichting bij ontwerp-Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (Stcrt. 2003, 115) en Nota van Toelichting bij ontwerp-Besluit inzamelen afvalstoffen (Stcrt. 2003, 110). [385] Stb. 1995, 345. [386] Stb. 1997, 665, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2002, 259. [387] Europese Commissie (2000), p. 65 en Europese Commissie (2003), p. 90. [388] Europese Commissie (2000), p. 64. [389] Europese Commissie (2003), p. 91. [390] VROM (2003), p. 195. [391] TK 1991-1992, 20877, nr. 10. [392] Inspectie Milieuhygiëne (1993), p. 16. [393] Europese Commissie (2000), p. 53. [394] Stb. 2002, 169. [395] VROM (1997), p. 45. [396] VROM (2003), p. 198. [397] Europese Commissie (2000), p. 64 en Europese Commissie (2003), p. 88. [398] Europese Commissie (2003). | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| bovenkant pagina |
 |
|