Zo’n zeventig procent van het drinkwater in de EU is afkomstig van ondergrondse bronnen. Met het oog op de bescherming van die grondwaterbronnen, is in 1980 de Grondwaterrichtlijn 80/68 vastgesteld, met als doel het voorkomen van de verontreiniging van grondwater, en het zoveel mogelijk beperken of beëindigen van de gevolgen van bestaande grondwaterverontreiniging. Dit doel beoogt de Richtlijn te bereiken door harmonisatie van de regelgeving van de lidstaten betreffende lozingen van bepaalde gevaarlijke stoffen in het grondwater en door totstandbrenging van een systematische controle op de grondwaterkwaliteit.

Van belang is overigens zich in dit verband te realiseren dat zodra verontreiniging van grondwaterbronnen is opgetreden, dit uiterst lastig is weer weg te nemen of te verminderen. De Richtlijn heeft daarom zowel betrekking op directe als indirecte lozingen van de bedoelde gevaarlijke stoffen (art. 1).

Inmiddels is een nieuwe grondwaterrichtlijn 2006/118 vastgesteld, als zogenoemde dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijn water 2000/60 (§ ???). De nieuwe Richtlijn geldt vanaf januari 2007 ter aanvulling op de oorspronkelijke grondwaterrichtlijn, en zal Richtlijn 80/68 met ingang van 22 december 2013 vervangen wanneer deze wordt ingetrokken krachtens art. 22 van de Kaderrichtlijn water. Richtlijn 2006/118 werkt de grondwaterbepalingen van de Kaderrichtlijn water nader uit door specifieke maatregelen vast te stellen ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging (art. 1, lid 1), en de bepalingen ter voorkoming of beperking van de inbreng van verontreinigende stoffen in grondwater aan te vullen, teneinde de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen (art. 1, lid 2). In de nieuwe Richtlijn staat derhalve de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en kwalitatieve achteruitgang centraal.

In het navolgende zullen beide Richtlijnen afzonderlijk besproken worden.

Hoewel de eerste Grondwaterrichtlijn 80/68 relatief vlot werd aangenomen (binnen twee jaar), gingen hier wel substantiële wijzigingen van het oorspronkelijke Commissievoorstel aan vooraf. Het milieu comité van het Europees Parlement introduceerde vele amendementen, die in veel opzichten de voorschriften van de Richtlijn strenger maakten. Tot de belangrijkste voorgestelde wijzigingen behoorde een verbod op indirecte lozing van Lijst I-stoffen in het grondwater, ook na voorafgaande bestuurlijke toetsing; en een compleet verbod op alle directe en indirecte lozingen in gebieden waar het grondwater gebruikt wordt, of gebruik zou kunnen worden, voor de drinkwatervoorziening. In het plenaire debat in het Europees Parlement, op 14 november 1978, verwelkomde Euro-Commissaris Natali de amendementen, maar niet zonder er tegelijk op te wijzen dat de Commissie als gevolg hiervan serieuze bezwaren zou moeten verwachten in de Raad van Ministers. Inderdaad bestonden zulke bedenkingen in verscheidene lidstaten, waaronder met name het Verenigd Koninkrijk. Echter, met het oog op deze weerstand gaf het Parlement zelf al de nodige concessies ten opzichte van het milieucomité rapport, bijvoorbeeld door belangrijke uitzonderingen toe te staan voor lozingen van Lijst I-stoffen, en om de praktijk van het kunstmatig aanvullen van grondwater (‘opladen van aquifers’, oftewel watervoerende lagen) vanuit rivieren, die onvermijdelijk enkele Lijst I-stoffen bevatten. Uiteindelijk werden de amendementen van het Europees Parlement nog substantieel gewijzigd, en behelsde Richtlijn 80/68, zoals deze op 17 december 1979 werd vastgesteld, in feite een principe verbod met afdoende uitzonderingsmogelijkheden om de kritische lidstaten tegemoet te komen.

De discussie over herziening van de grondwaterrichtlijn speelde al vele jaren. In 1992 en 1995 deed de Europese Raad aanbevelingen voor een actieprogramma en een herziening van Richtlijn 80/68. De Commissie gaf hieraan gehoor met een voorstel voor een actieprogramma voor geïntegreerde grondwaterbescherming en geïntegreerd grondwaterbeheer.^[357] Uiteindelijk werd dit voorstel ingetrokken, en de relevante onderdelen van het actieprogramma ondergebracht in de tekst van de Kaderrichtlijn water 2000/60 (§ ???), die in oktober 2000 werd vastgesteld. Echter, tijdens de onderhandelingen over de Kaderrichtlijn konden de Raad van Ministers en het Europees Parlement onvoldoende overeenstemming bereiken over de vastlegging van Europese normen voor grondwaterkwaliteit en criteria voor de beoordeling van de chemische toestand van grondwaterlichamen in de Kaderrichtlijn. Derhalve werd besloten deze aspecten onder te brengen in een later vast te stellen ‘dochterrichtlijn’, die ook de oude Grondwaterrichtlijn 80/68 zou kunnen vervangen nadat deze in 2013 door de Kaderrichtlijn zou worden ingetrokken.

Tegen deze achtergrond publiceerde de Commissie in september 2003 haar voorstel voor een Grondwater dochterrichtlijn, ter aanvulling en nadere uitwerking op de Kaderrichtlijn water, met name het voorschrift van art. 17, lid 2, onder a, dat maatregelen vastgesteld dienen te worden ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging.

In eerste lezing, in april 2005, stelde het Europees Parlement maar liefst 89 amendementen voor, op de relatief bondige Richtlijn. De amendementen betroffen onder meer aanpassingen van definities, ‘grondwaterkwaliteitsnormen’, ‘indirecte lozingen’, ‘achteruitgang’, ‘achtergrondniveau’ en ‘basislijnniveau’ van verontreiniging. Daarnaast stond het Parlement een meer decentrale aanpak voor, vanwege de regionale verschillen in chemische samenstelling van het grondwater. Derhalve zou het aan de individuele lidstaten moeten zijn, in plaats van de EU als geheel, om de lijsten van potentieel verontreinigende stoffen vast te stellen, en de maximaal aanvaardbare concentraties en grenswaarden daarvoor.

Veel van deze EP amendementen waren voor de Commissie aanvaardbaar, als verhelderingen en verbeteringen van het oorspronkelijke voorstel, met name aangaande het handhavingsregime voor het bereiken van een goede chemische status van grondwater.

In de Raad van Ministers was echter minder overeenstemming. Eind juni 2005 aanvaarde de Raad 54 van de 89 amendementen van het EP (geheel, deels, of in essentie), terwijl opnieuw definities aangepast werden, en de EP wijzigingen van de Bijlagen werden afgewezen. Een gemeenschappelijke positie werd weliswaar bij gekwalificeerde meerderheid vastgesteld door de Raad, maar een aanzienlijk ‘tegen’-bloc werd gevormd door Duitsland, Hongarije, Italië en Zweden.

Het herziene Commissievoorstel werd in tweede lezing, in de lente van 2006, opnieuw door het Europees Parlement van een veelvoud aan amendementen voorzien, waaronder herintroducties van eerder verworpen aanpassingen. Centraal stond hierbij de grotere nadruk op preventie, niet alleen van grondwaterverontreiniging, maar ook van de achteruitgang van de chemische status van Europese grondwaterlichamen. Derhalve werd ook de ‘achteruitgang’ van de grondwatertoestand expliciet in de titel van de Richtlijn opgenomen. Ook stelde het EP voor dat het lidstaten vrij zou moeten staan om verdergaande maatregelen te treffen ter bescherming van grondwaterlichamen.

Aangezien de Raad de positie van het Parlement in tweede lezing weigerde te aanvaarden, kwam het in oktober 2006 tot bemiddeling (concilliatie). In het bemiddelingscomité konden beide Instellingen uiteindelijk wel een werkbaar compromis bereiken, waardoor Richtlijn 2006/118 uiteindelijk op 12 december 2006 in definitieve vorm kon worden vastgesteld.

Als een van de belangrijkste wijzigingen, die het Parlement wist door te voeren, geldt dat de nieuwe Grondwaterrichtlijn niet alleen uitgaat van ‘bescherming tegen verontreiniging’ maar ook van ‘bescherming tegen kwalitatieve achteruitgang’, zoals nu ook in de aanhef is vastgelegd. Als compromis werd echter afgezien van een nadere definitie van het begrip ‘achteruitgang’. Daarnaast is het aangescherpte handhavingsregime zoals voorgesteld door het EP grotendeels overgenomen, nu is vastgelegd dat de lidstaten niet alleen ‘streven naar’, maar ook daadwerkelijk verplicht worden alle noodzakelijk maatregelen ter voorkoming of beperking van de uitspoeling van gevaarlijke stoffen in het grondwater te nemen. Andere belangrijke wijzigingen betreffen onder meer: de kwaliteitsnormen voor nitraten, waarbij aansluiting gezocht bij de Kaderrichtlijn water 2000/60 (§ ???) naast de Nitraatrichtlijn 91/676 (§???); compensatieregelingen voor agrariërs die inkomstenderving ondervinden als gevolg van de grondwaterbeschermingsvoorschriften; de periodieke herziening krachtens art. 10; grotere invloed voor het EP in de comitologieprocedures, middels de nieuwe regelgevingsprocedure met toetsing (art. 9).

De voorschriften van de oude Grondwaterrichtlijn 80/68 werden in Nederland geïmplementeerd middels de Grondwaterwet (Gww), de Wet milieubeheer (Wm), de Wet bodembescherming (Wbb), en verscheidene daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen, zoals met name het Lozingenbesluit bodembescherming, maar ook het Infiltratiebesluit bodembescherming, het Bouwstoffenbesluit, en het Stortbesluit bodembescherming. In de Gww werd met name geregeld de vergunningverlening, door Gedeputeerde Staten, voor infiltratie van water in de bodem, d.w.z. water in de bodem brengen ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater (artt. 14, lid 1, 14a, en 1, lid 1 Gww). Het hierop gebaseerde Infiltratiebesluit bodembescherming (krachtens art. 12 Wbb) gaf aan wanneer er sprake is van gevaar voor verontreiniging, in welk geval geen infiltratievergunning verleend mocht worden. Het Lozingenbesluit bodembescherming, gebaseerd op art. 6 Wbb, had betrekking op lozing in de bodem van huishoudelijk afvalwater, koelwater en bedrijfsafvalwater. Het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterbescherming, op basis van de Wbb, stelde milieuhygiënische randvoorwaarden vanuit bodem en oppervlaktewaterbescherming voor het gebruik van bouwstoffen. Het Stortbesluit bodembescherming, op basis van de Wm, regelde het storten van (afval)stoffen op of in de bodem gereguleerd.

In 1987 is Nederland door het EU HvJ veroordeeld vanwege gebreken in de omzetting van Richtlijn 80/68.^[358] De aanpassingen die hierop volgden hebben grotendeels de onvolkomenheden in de omzetting gecorrigeerd.

Inmiddels is met ingang van 22 december 2009 de Waterwet^[359] in werking getreden, en zijn hierin veel van bovenstaande omzettingsbepalingen overgenomen, met name uit de ingetrokken Gww. Zo valt de vergunningverlening voor bodeminfiltratie of grondwater onttrekking nu onder art. 6.4 Waterwet. De bevoegdheid ligt in beginsel bij de Waterschappen dan wel, afhankelijk van het type activiteit (met name voor grondwater en de inzameling van stedelijk afvalwater), bij Gedeputeerde Staten. Voorheen wees de Gww alleen de provincies als bevoegd gezag aan. Ook onder de Waterwet blijft de provincie echter wel kaderstellend en beleidsvormend op regionaal niveau. Art. 6.26 bepaalt dat een infiltratievergunning alleen wordt verleend als er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater. Bij deze beoordeling worden nog altijd de regels van art. 12 van de Wbb, en het hierop gebaseerde Infiltratiebesluit bodembescherming, in acht genomen. Regels over bescherming van grondwater worden aan de vergunning verbonden op grond van art. 6.26, derde lid, en aan de vergunning worden voorschriften verbonden om de controle op de kwaliteit van het grondwater te verzekeren. De bovengenoemde AMvB’s zijn inmiddels veelal ook gekoppeld aan de Waterwet.

De nieuwe Grondwaterrichtlijn 2006/118 is in Nederland geïmplementeerd (overigens net niet op tijd voor de omzettingstermijn van 15 januari 2009) middels de Waterwet en het hierop gebaseerde Waterbesluit,^[360] het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009),^[361] en verschillende van bovengenoemde bestaande AMvB’s, welke inmiddels gekoppeld zijn aan de Waterwet.

In het Bkmw 2009, een AMvB op grond van hs. 5 van de Wet milieubeheer (Wm) vastgesteld ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn water 2000/60 (§ ???), worden de definities van Richtlijn 2006/118 overgenomen (art. 1, lid 3 Bkmw 2009). In art. 9 en Bijlage III van het Bkmw 2009 zijn de criteria en de procedure voor de beoordeling van de chemische toestand van grondwater neergelegd, overeenkomstig de eerste twee leden van artt. 3 en 4 van de Richtlijn. De hieruit voortvloeiende vaststelling van een lijst met drempelwaarden voor verontreinigende stoffen en indicatoren van verontreiniging waarvan is vastgesteld dat zij een gevaar vormen voor grondwaterlichamen (art. 3, leden 5 en 6 van Richtlijn 2006/118) is geregeld in art. 4.5, lid 2 van het Waterbesluit.

De EU voorschriften voor grondwatermonitoring zijn overgenomen in art. 13, lid 1 van het Bkmw 2009, en worden nader uitgewerkt in het monitoringsprogramma. De verslaglegging van de beoordeling van de chemische toestand van het grondwater in de stroomgebiedbeheersplannen overeenkomstig het systeem van de Kaderrichtlijn water (art. 4, lid 4 van Richtlijn 2006/118) is in het Bkmw 2009 geregeld in art. 15, lid 2, onderdelen a en e, en in art. 4.5, lid 2 van het Waterbesluit. De voorschriften van art. 5 van de Richtlijn, inzake vaststelling van significante en aanhoudende stijgende trends en het bepalen van het beginpunt voor omkeringen in trends, zijn omgezet in artt. 10 en 15, lid 2, onder f, van het Bkmw 2009, alsmede art. 4.5, lid 2 van het Waterbesluit.

De Kaderrichtlijn water vergt dat de uitvoering van die richtlijn wordt gecoördineerd per stroomgebieddistrict, welke de lidstaten dienen aan te wijzen. Deze aanwijzing geschiedt in Nederland bij en krachtens art. 1.2, eerste lid, van de Waterwet, welke daarnaast voorschrijft dat de onderlinge grenzen van de Nederlandse delen van de stroomgebieddistricten worden vastgesteld bij AMvB, waarbij tevens wordt voorzien in de toedeling van grondwaterlichamen aan één van de stroomgebieddistricten. Het Waterbesluit (art. 1.2) geeft daaraan uitvoering, en de bijlagen bij het Waterbesluit bevatten kaarten waarop het beloop van de grenzen is aangegeven. Deze toedeling van grondwater komt inhoudelijk geheel overeen met de voorzieningen die voorheen op grond van de Wet op de waterhuishouding (Whh) van kracht waren in het kader van het Besluit vaststelling grenzen stroomgebieddistricten. Art. 4.5 van het Waterbesluit geeft nadere uitwerking aan de voorschriften van art. 4.1 van de Waterwet voor de inhoud van het nationale waterplan, als stroomgebiedbeheerplan. Naast de algemene inhoudsvereisten krachtens de Kaderrichtlijn water (o.m. art. 13) geldt krachtens de Grondwaterrichtlijn 2006/118 (art. 3, leden 5 en 6) ook het vereiste dat in stroomgebiedbeheerplannen de drempelwaarden voor grondwaterlichamen moeten worden opgenomen, een samenvatting van de beoordeling van de chemische toestand van het grondwater, de wijze van trendbeoordeling en overige informatie met betrekking tot de verontreinigende stoffen waarvoor een drempelwaarde is bepaald (art. 4.5, lid 2 Waterbesluit). Art. 4.6 van het Waterbesluit bepaalt dat in het nationale waterplan maatregelen ter uitvoering van de Grondwaterrichtlijn en onder meer de Kaderrichtlijn water worden opgenomen. Voor grondwater gaat het concreet om maatregelen om de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken (artt. 6, en 4, lid 5 van Richtlijn 2006/118), bijvoorbeeld nationaal (water)emissiebeleid of het meststoffenbeleid en het daarbij behorende wettelijk kader of andere beleidsinstrumenten. Art. 6.11 van het Waterbesluit stelt regels aan het melden van de onttrekking van grondwater en de infiltratie van water, en het meten van gegevens ten aanzien van die handelingen. Deze verplichtingen waren voorheen geregeld in de Grondwaterwet en het daarop berustende Uitvoeringsbesluit op grond van art. 11 en 12 Grondwaterwet. Voor meldingen die onder het regime van de Grondwaterwet zijn gedaan, en voor besluiten omtrent een hogere meetfrequentie op grond van het Uitvoeringsbesluit, is in art. 8.3 van het Waterbesluit in overgangsrecht voorzien. Art. 7.1 van het Waterbesluit bevat een vrijstelling van heffing voor bepaalde grondwateronttrekkingen, als nadere uitwerking van art. 7.8, tweede lid, van de Waterwet.

In de Stroomgebiedbeheerplannen die in december 2009 zijn vastgesteld zijn drempelwaarden voor de grondwaterkwaliteit opgenomen, gebaseerd op adviezen van het RIVM (Verweij et al., 2008). In Tabel 4.9.1 zijn deze samengevat. Voor sommige stoffen varieert de drempelwaarde per grondwaterlichaam, afhankelijk van de achtergrondwaarde. Een aantal van de stoffen uit Bijlage II, deel B van Richtlijn 2006/118 komt om uiteenlopende redenen vooralsnog niet voor een drempelwaarde in aanmerking. De komende jaren worden de huidige drempelwaarden zo nodig aangepast en wordt het aantal stoffen uitgebreid waarvoor nationaal drempelwaarden worden afgeleid.

* Voor zoute grondwaterlichamen is geen drempelwaarde afgeleid voor chloride, omdat deze daar van nature in zeer hoge concentraties voorkomt.

Ook voor de implementatie van de voorschriften met betrekking tot trends en trendomkering (art. 5 van Richtlijn 2006/118) heeft het RIVM een handreiking gepubliceerd (Boumans et al., 2008). In de Stroomgebiedbeheerplannen wordt voor alle stoffen 75% van de drempelwaarde gehanteerd als beginpunt voor trendomkering.

Voor de monitoring van de grondwaterkwaliteit en -kwantiteit is een Draaiboek beschikbaar (Ministerie van VROM, 2006).

Tabel 4.9.2 geeft een indruk van de kwantitatieve en chemische toestand van de verschillende grondwaterlichamen in de vier Nederlandse stroomgebieden.