De Richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen (art. 1, lid 1). Wat betreft de milieudoelstelling gaat het om een vermindering van de hoeveelheid verpakkingsafval bestemd voor verwijdering door preventie, producthergebruik, materiaalhergebruik en andere vormen van nuttige toepassing. De Richtlijn beoogt haar doelstellingen te bereiken door a) de lidstaten op te dragen retour-, inzamelings- en terugwinningssystemen op te zetten, b) de lidstaten op te dragen preventieve maatregelen te nemen ter voorkoming van verpakkingsafval, c) de lidstaten voor te schrijven bepaalde gewichtspercentages te halen voor terugwinning en materiaalhergebruik en d) het vrije verkeer binnen de EU te garanderen van verpakkingen die voldoen aan bepaalde essentiële eisen.

In de Richtlijn wordt onder ‘verpakking’ elk product verstaan, vervaardigd van materiaal van welke aard ook, dat kan worden gebruikt voor het "insluiten, beschermen, verladen, afleveren en aanbieden van goederen". De Richtlijn betreft de drie belangrijkste typen verpakkingen: verkoop- of primaire verpakking die normaliter bestemd is voor de eindgebruiker of de consument, verzamel- of secundaire verpakking die meestal door de distributeur of winkelier wordt verwijderd bij het verkooppunt en verzend- of tertiaire verpakking die zo is ontworpen dat het verladen en vervoeren wordt vergemakkelijkt.

De in de Richtlijn gekozen benadering komt er op neer dat van de lidstaten wordt verlangd om retour-, inzamel- en terugwinningssystemen op te zetten voor: a) de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van consumenten of andere eindgebruikers, of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden en b) het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van materiaalhergebruik, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval (art. 7). Uitdrukkelijk is bepaald dat deze systemen ook gelden voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden en dat zij zo worden opgezet dat "handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen" worden voorkomen. Verder dienen de lidstaten een speciaal hoofdstuk in de in art. 7 van Richtlijn 75/442/EEG (zie § 5.3) bedoelde afvalbeheerplannen op te nemen over het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval (art. 14).

In de Richtlijn zijn doelstellingen vastgelegd die uiterlijk vijf jaar na de uiterste datum voor omzetting dienen te worden verwezenlijkt (d.w.z. per 30 juni 2001) (art. 6). De Richtlijn eist dat ten minste 50 en ten hoogste 65 gewichtsprocent van het verpakkingsafval wordt teruggewonnen, waarbij ‘terugwinning’ is gedefinieerd als "alle toepasselijke handelingen, bedoeld in bijlage II.B bij Richtlijn 75/442/EEG, met inbegrip van materiaalhergebruik, energieterugwinning en het gebruik van afval als brandstof". Van het teruggewonnen materiaal dient tussen de 25 en 45 procent te worden hergebruikt. Daarnaast is een minimum hergebruiksdoelstelling van 15 gewichtsprocent voor ieder afzonderlijk verpakkingsmateriaal gesteld.

De Richtlijn draagt aan de Commissie op om een nader pakket van doelstellingen voor de periode van vijf jaar tussen 2001 en 2006 voor te stellen op basis van een tussentijds verslag. Deze nieuwe doelstellingen moeten door de Raad worden goedgekeurd bij gekwalificeerde meerderheid. Dit proces dient vervolgens iedere vijf jaar te worden herhaald.

De Richtlijn staat afwijking van de doelstellingen toe voor Griekenland, Portugal en Ierland om een aantal redenen, waaronder het "huidige lage consumptieniveau van verpakkingen" (art. 6, lid 5). Deze lidstaten hebben een minimum doelstelling voor terugwinning van 25%. Verder is het aan lidstaten toegestaan om hogere doelstellingen na te streven "in het belang van een hoog milieubeschermingsniveau op voorwaarde dat die maatregelen geen verstoringen van de interne markt veroorzaken en de naleving van de Richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken" (art. 6, lid 6). Bij een beschikking van januari 1999 heeft de Commissie een verzoek van Oostenrijk ingewilligd tot een hogere hergebruiksdoelstelling dan 45%. Vergelijkbare inwilligingsbeschikkingen zijn gedaan op verzoeken ingediend door België en Nederland.

De Richtlijn laat het aan de Raad over om binnen twee jaar na de inwerkingtreding (d.w.z. per januari 1997) een besluit te nemen over een systeem ter markering en identificatie van verpakkingen, teneinde de inzameling, het hergebruik en de terugwinning, met inbegrip van materiaalhergebruik, te vergemakkelijken (art. 8). De Commissie, bijgestaan door het Comité voor de aanpassing aan wetenschappelijke en technische vooruitgang, diende binnen 12 maanden na de inwerkingtreding (d.w.z. voor het einde van 1995) daartoe een voorstel te doen. Daartoe moesten de Commissie en het Comité gevallen in beschouwing nemen waarbij zich technische problemen voordeden bij de toepassing van de Richtlijn en dienden zij te bepalen of er speciale regelingen of uitzonderingen nodig waren. De Commissie was echter nogal laat met het doen van een voorstel, waardoor de deadline van januari 1997 niet werd gehaald. Toch is er enige vooruitgang geboekt, want Beschikking 97/129 van de Commissie bevat de cijfercodes en afkortingen waarop het identificatiesysteem is gebaseerd.

De Richtlijn verbiedt het op de markt brengen van verpakkingen die niet voldoen aan bepaalde essentiële eisen betreffende de "samenstelling, het hergebruik en de terugwinning, met inbegrip van materiaalhergebruik" (art. 9 en bijlage II). Verpakkingen die binnen drie jaar na de inwerkingtreding (d.w.z. per januari 1998) aan de essentiële eisen voldoen, wordt binnen de EU een vrij verkeer gegarandeerd (art. 18). De lidstaten dienen nationale normen te ontwikkelen ter implementatie van de essentiële eisen die zijn vastgelegd in bijlage II van de Richtlijn. Verder dient de Commissie de ontwikkeling van Europese normen te bevorderen voor een aantal parameters, zoals criteria en methodologieën voor de levenscyclusanalyse van verpakking, en methoden voor het meten en verifiëren van de aanwezigheid van zware metalen (art. 10). Deze taak wordt uitgevoerd door CEN (het Europese agentschap voor normen). Deze normen zullen het bedrijven mogelijk maken na te gaan of hun verpakking voldoet aan de ‘essentiële eisen’ van de Richtlijn. Bij Beschikking 99/177 stond de Commissie, onder bepaalde omstandigheden, toe dat kunststof kratten en paletten hogere concentraties zware metalen bevatten dan verpakkingen in het algemeen. Een andere Beschikking^[399] staat hogere concentraties van zware metalen in glazen verpakkingen toe.

De lidstaten dienen monitoringsystemen met betrekking tot verpakking en verpakkingsafval op te zetten, teneinde de lidstaten en de Commissie in de gelegenheid te stellen toe te zien op de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van de Richtlijn (art. 12). Deze monitoringsystemen dienen in het bijzonder informatie te bevatten over de "omvang, kenmerken en ontwikkeling van de verpakkings- en verpakkingsafvalstromen (onder meer informatie over giftige of gevaarlijke bestanddelen van verpakkingsmateriaal en over stoffen die bij de fabricage ervan worden gebruikt)". Beschikking 97/138 van de Commissie betreft de vaststelling van de vorm van de tabellen voor het monitoringsysteem met het oog op de harmonisatie van de kenmerken en de presentatie van de gegevens, zodat de gegevens van de verschillende lidstaten kunnen worden vergeleken.

Als de Gemeenschap er niet toe overgaat om economische instrumenten vast te stellen ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Richtlijn, kunnen de lidstaten maatregelen nemen overeenkomstig het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ (art. 15).

Tot slot dienen de Commissie en de lidstaten iedere drie jaar te rapporteren over de tenuitvoerlegging van de Richtlijn (art. 17). Het eerste verslag bestreek de periode 1995 tot en met 1997 en werd in juli 1999 vastgesteld. Een tweede verslag hiervan is in juli 2003 uitgebracht (zie ook hierna).

Richtlijn 94/62 heeft Richtlijn 85/339 betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen, die een vermindering van afval afkomstig van drankverpakkingen beoogde, vervangen. Eén van de belangrijkste aanleidingen voor de ontwikkeling van Richtlijn 85/339 was het besluit van de Deense regering om met wetgeving te komen die voor drankverpakkingen een terugbreng- en hervulsysteem verplicht stelde. Dergelijke systemen hadden handelsimplicaties voor de exporteurs van dranken naar Denemarken en als gevolg daarvan ontving de Commissie een aantal klachten. Dit bracht de Commissie ertoe om een Richtlijn betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen op te stellen met de bedoeling lidstaten ervan te weerhouden om systemen te introduceren die de invoer belemmerden. De eerste ontwerpen van deze Richtlijn bevatten een verbod op blikjes en de introductie van verplichte hergebruiksmaatregelen. In zijn uiteindelijke vorm was Richtlijn 85/339 echter minder vergaand en was het aan lidstaten toch toegestaan om hun eigen nationale programma’s op te stellen.

Destijds is de zorg uitgesproken dat onder het regime van Richtlijn 85/339 nationale systemen zouden worden opgezet die handelsbelemmeringen zouden opwerpen. De praktijk liet ook inderdaad een breed scala aan reacties op de Richtlijn zien, waardoor er geen harmonisering van nationale systemen werd bereikt. De Richtlijn sloot het gebruik van verplichte maatregelen ter stimulering van hervullen of materiaalhergebruik niet uit. Dit leidde ertoe dat het Deense systeem in grote lijnen gehandhaafd bleef. In reactie daarop heeft de Commissie in 1986 een rechtszaak aangespannen tegen Denemarken voor het Europese Hof van Justitie op grond van het opwerpen van handelsbarrières.^[400] Het Hof bepaalde echter dat de handelsbarrières voortkomend uit de Deense regelgeving, op grond waarvan de meeste bier en frisdranken in retourflessen moesten worden verkocht, niet disproportioneel waren gezien de beoogde milieudoelstellingen. Het Hof eiste wel van Denemarken dat het de regels met betrekking tot voorafgaande goedkeuring van flessen-ontwerpen zou laten vallen.^[401]

Sinds 1988 is er een algemene trend waarneembaar in de lidstaten om verplichte of vrijwillige initiatieven te ontwikkelen op het gebied van verpakkingen. Een aantal factoren heeft deze ontwikkeling bevorderd, zoals het afnemende aantal geschikte stortplaatsen, het groeiende milieubewustzijn bij het publiek, en het toenemende aandeel van verpakkingen in huishoudelijke en industriële afvalstromen. De politieke ontwikkelingen in Centraal en Oost-Europa zijn tevens van invloed geweest op deze trend, aangezien sommige lidstaten grote hoeveelheden huishoudelijk afval in deze landen lieten storten. Het voormalige Oost-Duitsland was bijvoorbeeld een gewilde bestemming. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie besloten om prioritaire afvalstromen te identificeren en een Richtlijn betreffende verpakkingen op te stellen.

De Duitse verordening ter voorkoming van verpakkingsafval (Verpackungsverordnung) was het meest vergaand van deze nationale initiatieven en heeft het totstandkomingsproces van de Richtlijn bespoedigd. De verordening verplichtte de producenten en importeurs van verpakkingsmaterialen, van producten die worden verpakt, de tussenhandel en detailhandel tot het terugnemen en als materiaal hergebruiken van gebruikte verpakkingen uit huishoudens. Uitvoering mocht collectief plaatsvinden, waarop de Duitse industrie besloot het bedrijf Duales System Deutschland (DSD) op te richten met als taak om een inzamelings- en verwerkingssysteem voor verpakkingsafval op te zetten. Aangesloten bedrijven mochten de zogenoemde ‘Grüner Punkt’ op hun verpakkingen aanbrengen, ten teken dat men meebetaalde aan het door DSD opgezette systeem. Het effect van het Duitse systeem op de handel in het algemeen en de markt voor secundaire materialen in het bijzonder, is daarmee een doorslaggevende reden geweest voor de ontwikkeling van Richtlijn 94/62. Het was duidelijk dat de Commissie opnieuw werd aangestuurd door de ontwikkelingen in een lidstaat.

Richtlijn 94/62 is tijdens haar totstandkoming het onderwerp geweest van menige discussie. Eén daarvan betrof de fundamentele vraag of de voorgestelde Richtlijn het reguleren van de handel dan wel milieubescherming beoogde. De Commissie had zelf gesuggereerd dat de Richtlijn een tweeledig doel had. Een aantal lidstaten, waaronder Duitsland, Denemarken en Nederland was van mening dat de rechtsgrondslag moest worden gewijzigd van artikel 100a (interne markt; thans: art. 95) in artikel 130s (thans: 175) om te verzekeren dat voldoende nadruk zou worden gelegd op milieubescherming. Artikel 175 zou de lidstaten immers de vrijheid geven om strengere milieu-eisen aan verpakkingen te stellen. De Richtlijn bleek echter, met haar systeem van standaardisering door het stellen van essentiële eisen aan verpakkingen, mede bedoeld om het vrije verkeer van verpakte goederen binnen de Gemeenschap te waarborgen.

Denemarken was de eerste lidstaat die geconfronteerd werd met de consequenties van de tweeledige doelstelling van de Richtlijn. In juli 1997 besloot de Commissie een tweede rechtszaak tegen Denemarken te beginnen vanwege het Deense verbod op het gebruik van blikjes voor bier en frisdranken (zie hierboven voor de details van de eerste zaak). De Commissie stelde zich op het standpunt dat het verbod overduidelijk protectionistisch van aard was en daarmee indruiste tegen de artikelen 1, 5 en 7 van de Richtlijn die er alle op zijn gericht om handelsbelemmeringen te voorkomen. In april 1999 is de zaak opnieuw aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd. In zijn conclusie van september 2001 steunde de advocaat-generaal de Commissie in haar standpunten. Hierna heeft de Deense regering in januari 2002 ingebonden en is er een einde gekomen aan het langlopende verbod en daarmee ook de rechtszaak.^[402]

Bij de eerste lezing van het voorstel voor de Richtlijn in 1993, zijn door de parlementaire commissie voor milieu, volksgezondheid en consumentenbeleid meer dan 300 amendementen ingediend, waarvan het Europese Parlement er 80 goedkeurde. De Commissie heeft deze echter lang niet allemaal overgenomen in haar gewijzigde voorstel. Eén van de belangrijkste aanbevelingen van het Parlement betrof de verplichting voor de lidstaten om binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de Richtlijn, in plaats van op een door iedere lidstaat afzonderlijk te bepalen tijdstip, te voldoen aan de tussentijdse doelstellingen die voor terugwinning van verpakking 60% en voor materiaalhergebruik 40% bedroegen. Het Parlement had geen moeite met de gestelde doelstellingen voor de termijn van tien jaar van respectievelijk 90% voor terugwinning en 40% voor materiaalhergebruik.

Door het Britse Hogerhuis werd echter bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de voorgestelde doelstellingen voor de termijnen van vijf en tien jaar, omdat deze ertoe zouden kunnen leiden dat "afvalbergen" zouden ontstaan, nu het voorstel niet voorzag in maatregelen om de markt voor secundaire materialen te stimuleren. He Parlement deed een aanbeveling om de markt te stimuleren door het gebruik van een minimum percentage van hergebruikt materiaal in nieuwe verpakkingen verplicht te stellen. Dit was daarvoor al op verzet gestuit bij diverse industriële sectoren, waarop de Commissie haar verwierp. De enige andere optie was om de doelstellingen te verlagen en daarmee de hoeveelheid materiaal die herwonnen zou moeten worden. Dit is ook uiteindelijk gebeurd; alleen de doelstellingen voor de termijn van vijf jaar zijn gehandhaafd en dan nog in gereduceerde vorm. De Richtlijn staat de individuele lidstaten echter wel toe om hogere doelstellingen vast te stellen, zolang die maatregelen de naleving van de Richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken.

Bij de tweede lezing in het Parlement werden geen amendementen aangenomen die een werkelijke verscherping van de Richtlijn betekenden. Op de daarop volgende Milieuraad bleek echter plotseling, naast Duitsland, Denemarken en Nederland, ook België tegen het voorstel te zijn, waardoor de meerderheid die nodig was om de Richtlijn te kunnen aannemen ontbrak.^[403] De daarop volgende bemiddelingsprocedure leidde ertoe dat de bezwaren van België werden ondervangen. Zodoende werd toch een meerderheid in de Raad bereikt en kon de Richtlijn op 20 december 1994, ondanks de tegenstemmen van Nederland, Duitsland en Denemarken, door het EP en de Raad worden aangenomen.

Reeds in 1991 zijn er afspraken vastgelegd in convenantsvorm tussen het Nederlandse bedrijfsleven en de overheid op het gebied van verpakkingen. Deze afspraken dienden mede ter implementatie van de inmiddels ingetrokken Richtlijn betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen (85/339). De belangrijkste doelstellingen in het convenant betroffen het beëindigen van het storten van verpakkingsafval met ingang van het jaar 2000 en het brengen van de hoeveelheid nieuw op de markt te brengen verpakkingen in het jaar 2000 onder het niveau van 1986.^[419] Daarnaast waren maatregelen opgenomen voor kwalitatieve preventie. Wat betreft materiaalhergebruik was voor het jaar 2000 een minimum afgesproken van 60%. Dit eerste Convenant Verpakkingen was redelijk vooruitstrevend in vergelijking met de Richtlijn verpakking en verpakkingsafval uit 1994.^[420] De totstandkoming van de Richtlijn maakte het dan ook noodzakelijk om op bepaalde punten de in het eerste convenant afgesproken doelstellingen af te zwakken.

Hiermee hangt samen dat vanuit het oogpunt van milieubescherming het convenant verpakkingen II op een aantal punten een lichte achteruitgang vormde ten opzichte van het eerste convenant.^[421] Dit gold met name voor wat betreft de reductiedoelstellingen die met economische groeicijfers gecompenseerd mochten worden, de keuze tussen wegwerpverpakkingen en meermalige verpakkingen en de verlaagde doelstellingen voor kunststofverpakkingen. De afspraken over monitoringsystemen vormden echter een duidelijke verbetering in vergelijking met het eerste convenant.

Uit de monitoringresultaten ten behoeve van het eerste Convenant Verpakkingen bleek dat de hoeveelheid verpakkingsafval zich in 1995 stabiliseerde op het niveau van 1993 en 1994 en dat de inspanningsverplichting om in dat jaar 50% van het verpakkingsmateriaal te hergebruiken werd gerealiseerd. Per verpakkingsmateriaal werd het meeste hergebruik gerealiseerd bij glas en papier/karton, voor metalen en kunststof moesten nog de nodige inspanningen worden verricht.

Uit het jaarverslag over 1998 van de Commissie Verpakkingen bleek echter dat de situatie op een aantal punten was veranderd. Deze commissie was belast met de toetsing van de naleving van het Convenant Verpakkingen II en zal dit ook zijn voor het nieuwe convenant. In 1998 begon zij met een nieuwe meetsystematiek te werken, hetgeen ertoe leidde dat de cijfers in een aantal gevallen nogal ongunstig afweken van die in de jaren ervoor. Het kwam de commissie voor dat de inschatting van het hergebruik van met name verpakkingen van papier en karton bij de ‘nieuwe’ meting geen goed beeld gaf. Dit leidde er mede toe dat het totale hergebruikspercentage lager kwam te liggen dan bij meting volgens de ‘oude’ methode.

Uit het jaarverslag van 2001 blijkt dat de doelstelling om in 2001 niet meer dan 940 kiloton verpakkingsafval te verbranden en te storten gehaald is. De hoeveelheid verbrand en gestort verpakkingsafval betrof 924 kiloton. Dit vormde een toename t.o.v. 2000, maar was wel weer gelijk aan het niveau van 1999.^[422] Aan de preventieverplichting van 10% heeft het bedrijfsleven ruimschoots voldaan (het percentage in 2001 lag op 27%). Aan de materiaalhergebruiksverplichting (65%) is echter niet voldaan, aangezien er in 2001 maar 61% werd hergebruikt.^[423] Dit komt met name doordat er minder papier en karton is hergebruikt dan vereist. Zoals echter hiervoor beschreven heeft het gebruik van nieuwe meetmethoden ertoe geleidt dat de hergebruikspercentages voor papier en karton lager zijn komen te liggen. Daarnaast geeft de commissie aan dat het werkelijke hergebruikspercentage wellicht hoger kan zijn, omdat:

• een onbekend deel van het gescheiden ingezamelde papier/karton uit huishoudens buiten de monitoring om wordt hergebruikt;

• er sprake is van onwaarschijnlijk sterke fluctuaties in het aandeel verpakkingen in het gescheiden ingezamelde oud papier/karton uit huishoudens in de afgelopen jaren;

• bij kunststofverpakkingen het vastgestelde hergebruik een ondergrens is, waarbij ook niet bekend is welk deel niet door de meting gedekt wordt.

Tabel 5.9.1 geeft de verplichtingen voor 2001 van het Convenant Verpakkingen II en de behaalde resultaten aan.

Tabel 5.9.1 Hergebruiksverplichtingen voor 2001 en de behaalde hergebruikspercentages in 2001.^[424]

(1) Hout wordt niet meegenomen in de berekening van het totaal en staat daarom apart vermeld.

Uit het cijfermateriaal in de tabel kan worden geconcludeerd, dat Nederland wat betreft het totale hergebruikspercentage behoorlijk uitkomt boven de maximumdoelstelling van 45% van de Richtlijn. Voor ieder afzonderlijk verpakkingsmateriaal wordt de minimale hergebruiksdoelstelling van 15% ruim gehaald. Het overschrijden van deze doelstellingen is door de Commissie goedgekeurd in Beschikking 99/823.

Zoals hierboven al aangegeven verliep de overgang naar het nieuwe monitoringsysteem niet vlekkeloos. Voor het Convenant Verpakkingen III zijn de monitoringbepalingen aangescherpt.^[425]

De Inspectie Milieuhygiëne van het ministerie van VROM is in 1998 begonnen met handhaving van de Regeling verpakking en verpakkingsafval.^[426] Uit een eerste evaluatie is gebleken dat een aantal kleinere bedrijven niet de vereiste mededeling in het kader van de regeling heeft gedaan en niet bij het convenant is aangesloten. In de eerste helft van 2002 heeft een nieuwe groep handhavers, in verband met de reorganisatie van de VROM Inspecties, de handhaving overgenomen. In de eerste helft van 2002 is bij 44 bedrijven een controle uitgevoerd op de naleving van de verplichtingen ingevolge het Convenant Verpakkingen II en de Regeling verpakking en verpakkingsafval.^[427]

In de loop van 1999 diende de Commissie met een inhoudelijke herziening van de Richtlijn te komen voor de periode 2001-2006. In plaats daarvan zijn achtereenvolgens drie ‘discussion papers’ uitgebracht plus een tussentijds verslag in november 1999. In juni 1999 werd nog een hergebruiksdoelstelling van 75% voorgesteld, in december van dat jaar was deze tot 60% verlaagd. Verder is voorgesteld om de doelstellingen voor terugwinning te schrappen, omdat deze verbranding zouden aanmoedigen. Voor verschillende materialen zijn afzonderlijke hergebruiksdoelstellingen voorgesteld, namelijk 75% voor glas, 65% voor papier en karton, 55% voor metalen en 20% voor plastics. In mei 2000 kondigde de Commissie aan pas op zijn vroegst begin 2001 met een voorstel te komen, omdat zij eerst de resultaten van een studie naar product- en materiaalhergebruik van verpakkingsafval wil afwachten.^[428] Uiteindelijk werd het voorstel met doelstellingen voor de periode 2001-2006 in december 2001 uitgebracht.^[429] De Commissie wijt de vertraging aan het wachten op een gedetailleerde kosten-batenanalyse van de potentiële doelstellingen.^[430] Het voorstel geeft een verhoogde algemene doelstelling voor de terugwinning van ten minste 60% en ten hoogste 75%. Het voorstel geeft ook een hogere doelstelling voor hergebruik: tussen de 55% en 70%. Tevens geeft het voorstel materiaalspecifieke doelstellingen: voor papier en karton (55%), glas (60%), metalen (50%) en kunststoffen (20%). Het voorstel probeert ook definities van de Richtlijn te verduidelijken, zoals de definities van verpakkingen en materiaalhergebruik. De Commissie moedigt de terugwinning van energie van afval aan in dit voorstel, iets wat ook al gedaan wordt in andere documenten, zoals de Richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (zie § 14.9). Desondanks gaat de voorkeur uit naar hergebruik. Voordat het voorstel werd uitgebracht heeft het Parlement een Resolutie^[431] aangenomen. Hierin werd de Commissie opgeroepen om strengere maatregelen in te voeren, waaronder verplichte preventie- en hergebruiksdoelstellingen, de invoering van doelstellingen voor bepaalde materiaalsoorten en grotere producentenverantwoordelijkheid. In de Resolutie werd ook aangegeven dat de terugwinning van energie geen goede optie is. Hoewel de Resolutie geen rechtskracht heeft, werd al wel een indicatie gegeven over de standpunten die het Parlement zou aannemen in de medebeslissingsprocedure. In april 2002 stelde de Nederlandse rapporteur Dorette Corbey ingrijpende wijzigingen voor ten opzichte van het voorstel van de Commissie. Zo werden aanzienlijk hogere terugwinnings- en materiaalhergebruikspercentages en de invoering van producentenverantwoordelijkheid voorgesteld. Deze voorstellen werden niet allemaal aangenomen in de eerste lezing van het Parlement, maar de standpunten van het EP verschilden wel behoorlijk van die van de Commissie.^[432] Zo wordt een minimum hergebruikspercentage van 65% (in plaats van 55%) per 2006 (in plaats van 2008) voorgesteld. De materiaalspecifieke percentages zijn daarentegen weer iets lager dan die van de Commissie. Op 17 oktober 2002 bereikte de Raad Milieu een politiek akkoord over het gemeenschappelijke standpunt. De hergebruiksdoelstellingen die de Raad voor ogen had, waren lager dan die van het Parlement, waarmee op een conciliatieprocedure werd aangestuurd. Na de goedkeuring van het gemeenschappelijke standpunt in maart 2003 begon de tweede lezing van het Parlement. Het Parlement bond op bepaalde punten in, maar medio juli 2003 was een conciliatieprocedure nog steeds waarschijnlijk.

In een Beschikking van juni 2001^[433] heeft de Commissie drie van de vijf verpakkingsnormen, die door de CEN voorgesteld waren, verworpen. De normen moeten gedetailleerd aangeven hoe ondernemingen de belangrijke bepalingen van de Richtlijn kunnen naleven. Critici hebben betoogd dat bijlage II bij de Richtlijn aangepast zou moeten worden, zodat er ook drempelwaarden en minimumstandaarden in komen te staan. De Commissie is dit echter niet van plan en heeft CEN verzocht om een nieuwe reeks normen te ontwerpen. CEN verwachtte dat dit twee jaar zou gaan duren. In een verslag van het Comité voor de aanpassing aan wetenschappelijke en technische vooruitgang van 2002 werd in twijfel getrokken of CEN wel geschikt was om de normen te stellen.^[434]