De Richtlijn heeft ten doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van de lozing van stedelijk afvalwater en van het afvalwater van bepaalde bedrijfstakken (art. 1). Onder ‘stedelijk afvalwater’ wordt verstaan: huishoudelijk afvalwater, al dan niet vermengd met industrieel afvalwater en/of afvloeiend hemelwater. De Richtlijn bevat minimumeisen voor het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater, alsmede een tijdschema voor de realisatie hiervan. Er worden ook voorschriften in gegeven betreffende de afvoer van zuiveringsslib, waaronder een verbod op de afvoer van dat slib naar oppervlaktewateren (het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw valt onder Richtlijn 86/278; zie § ???). Daarmee draagt de Richtlijn ondermeer bij aan het bereiken van de doelstellingen van Richtlijn 76/160 betreffende de kwaliteit van zwemwater (zie § ???), zij het dat Richtlijn 91/271 een veel breder bereik heeft.

De Richtlijn stedelijk afvalwater is voortgekomen uit een groeiende bezorgdheid over negatieve effecten merkbaar in het veel van de Europese zoetwater en kustwateren, als gevolg van lozingen van niet afdoende behandeld afvalwater. Hoewel stedelijk afvalwater verantwoordelijk is voor veruit de meeste lozingen in EU wateren, werd op het moment dat de Richtlijn voorbereid werd, aan het eind van de jaren 1980, slechts zo’n 45% van de totale ontvangen organische belasting behandeld voorafgaand aan lozing. Als gevolg hiervan ontstond er in verscheidene lidstaten naast volksgezondheidsoverwegingen ook toenemende zorg over het probleem van eutrofiëring, oftewel de verrijking van het water door nutriënten zoals stikstof- en/of fosforverbindingen met als gevolg een ongewenste verstoring van het natuurlijk evenwicht in het aquatisch milieu. Met name de landen grenzend aan de zuidelijke en oostelijke Noordzee ondervonden hiervan in toenemende mate problemen.

Als uitvloeisel van een ministerieel seminar over het toekomstige EU waterbeleid, in Frankfurt in juni 1988, werd de Commissie uitgenodigd om voorstellen ter verbetering van de standaarden voor afvalwaterbehandeling. Overeenstemming over zulke Gemeenschappelijke standaarden werd echter gecompliceerd door de grote onderlinge verschillen tussen de bestaande praktijken in de lidstaten. Enerzijds werd in het (voormalige West-)Duitsland zo’n 84% van de totale behandelingscapaciteit voorzien als tertiaire zuivering voor 1995, terwijl bijvoorbeeld in Portugal zo’n 80% van het stedelijk afvalwater onbehandeld werd geloosd, oplopend tot zelfs ruim 90% in rurale gebieden. Van een klassieke ‘Noord-Zuid’-scheidslijn was overigens geen sprake, aangezien ook bijvoorbeeld in België zo’n 70% van het stedelijk afvalwater ongezuiverd werd geloosd. Het Verenigd Koninkrijk nam een bijzondere positie in aangezien het verantwoordelijk was voor vrijwel alle EU afval-slib stortingen in zee, en een groot percentage van onbehandeld afvalwater lozingen in zee. Weliswaar onderging in 1989 zo’n 80% van het afvalwater van Engeland en Wales tenminste secundaire zuivering, maar bijna 90% van het afvalwater dat in zeewateren geloosd werd onderging vrijwel geen enkele voorafgaande behandeling. In Schotland, waar de bevolking vooral aan de kustlijn geconcentreerd is, was deze verhouding respectievelijk 42% en 32%.

De Richtlijn zoals die oorspronkelijk door de Commissie werd voorgesteld zou aanzienlijke investeringen vereist hebben binnen een zeer korte tijdspanne, met name voor de zuidelijke lidstaten, België en Frankrijk. Tegen het einde van 1998 zou minimaal secundaire zuiveringsbehandeling vereist zijn voor alle afvalwater lozingen in zoetwaterlichamen en estuaria (riviermondingen) van agglomeraties met 2000 inwonerequivalenten: de biologisch afbreekbare organische belasting met een biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen (BZV5) van 60 g zuurstof per dag), en lozingen in kustwateren van agglomeraties met meer dan 10,000 inwonerequivalenten. Deze normen werden zelfs nog verder aangescherpt in een herzien voorstel van de Commissie, op basis van amendementen voorgesteld door het Europees Parlement. Bovenstaande agglomeratie inwonerequivalenten werden hierbij gehalveerd naar respectievelijk 1000 en 5000 inwonerequivalenten ^[374] Deze aangescherpte normen waren duidelijk onacceptabel voor landen als Griekenland, Portugal en Spanje, gekenmerkt door een grote hoeveelheid aan kleine plattelands- en kust agglomeraties met zeer beperkte, of zelfs geheel ontbrekende, infrastructurele voorzieningen voor afvalwaterbehandeling. Aan de andere kant drongen landen als Nederland, Duitsland en Denemarken juist aan op strengere normen voor stedelijk afvalwater behandeling, inclusief een ruimere definitie van "kwetsbare gebieden", vanwege hun bezorgdheid over eutrofiëring van hun binnenlandse wateren en de oostelijke kustlijnen van de Noordzee. De discussie wende zich echter al snel richting een soepeler alternatief voorstel, gepresenteerd door het Italiaanse voorzitterschap, waarin de bindende voldoeningstermijnen met zelfs 7 jaar werden uitgesteld. Tijdens onderhandelingen in de Raad werden deze voorstellen zelfs nog verder versoepeld. Voorschriften voor lozingen in kustwateren vanuit agglomeraties beneden 10,000 inwonerequivalenten werden afgezwakt, sommige voldoeningstermijnen werden verder geflexibiliseerd, er werden uitzonderings- en afwijkingsbepalingen opgenomen, en een aantal definities werden opgerekt om een grote mate van decentrale interpretatie te faciliteren. De wijzigingen werden wel omschreven als een goed voorbeeld van het subsidiariteitsbeginsel in werking.

Op 5 maart 1990, tijdens het verloop van de onderhandelingen, kondigde het Verenigd Koninkrijk een belangrijke en opvallende beleidswijziging aan: alle substantiële lozingen van afvalwater in zee zouden in de toekomst vooraf behandeling ondergaan, en het storten van afval-slib in zee werd uitgefaseerd naar het einde van 1998. Deze aanzienlijke koerswijziging werd aangekondigd vlak voor de derde Noordzee Conferentie in Den Haag, en er bestaat weinig twijfel dat de in dat kader door Noordzee kuststaten uitgeoefende druk een grote invloed heeft gehad op het Britse besluit, zeker in combinatie met de vigerende kritische publieke opinie in het Verenigd Koninkrijk, en politieke druk vanuit de Europese Commissie. Daarnaast speelde de privatisering van de waterindustrie in Engeland en Wales een rol, aangezien de vereiste infrastructurele investeringen die vereist waren om aan de verplichtingen van de EU Richtlijn te kunnen voldoen, niet langer (alleen) vanuit publieke middelen gefinancierd hoefden te worden, met de daarbij inherente beperkingen en administratieve complicaties. In Schotland, daarentegen, bleven de kosten voor de publieke sector.

Uiteindelijk kon hierdoor het Verenigd Koninkrijk, als een van de belangrijkste tegenstanders van de oorspronkelijke Richtlijn voorstellen, de herziene voorstellen in grote lijnen aanvaarden, zeker nadat enkele resterende reserveringen geïncorporeerd werden in de uiteindelijke Richtlijn 91/271, waardoor deze op 21 mei 1991 door de Raad kon worden vastgesteld.

In 1998 werd de tabel 2 van Bijlage I van de Richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 98/15,^[375] aangezien de de eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring, zoals vermeld in deze tabel 2, aanleiding hadden gegeven tot interpretatieproblemen die dienden te worden opgelost.

De Richtlijn stedelijk afvalwater 91/271, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/15, is sinds de inwerkingtreding van de Waterwet, vanaf 22 december 2009, in Nederland geïmplementeerd in de Waterwet en het daarop gebaseerde Waterbesluit, de Wet milieubeheer, het Bouwbesluit, het Besluit gebruik meststoffen en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

Afvalwater wordt in art. 1.1 Wm gedefinieerd als “alle water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen", en is dus niet beperkt tot verontreinigd afvalwater.

De verschillende typen afvalwaterlozingen vallen onder verschillende wettelijke kaders. De nieuwe Waterwet is, in tegenstelling tot zijn voorganger de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) waarin voorheen enkele delen van de Richtlijn werden omgezet,^[376] uitsluitend van toepassing iop lozingen die direct in het oppervlaktewater plaatsvinden of rechtstreeks op een zuiveringtechnisch werk (RWZI).  De Wm regelt de overige lozingen in rioolstelsels, zowel hemelwaterstelsels als vuilwaterriool. Daarbij maakt de Wm onderscheid tussen industrieel en stedelijk afvalwater. De Richtlijnbepalingen inzake lozingen van industrieel afvalwater vanuit inrichtingen (art. 11 Richtlijn 91/271) worden in Nederland omgezet in hs. 8 Wm en art. 6.2, lid 2 Waterwet, en de op art. 8.40 Wm en art. 6.6 gebaseerde AMvB’s. Afvalwaterlozingen die niet vanuit inrichtingen plaatsvinden worden in Nederland geregeld in hs. 10 Wm, met name titel 10.5 Wm (artt. 10.29a-10.35 Wm), inzake ‘Het zich ontdoen, de inzameling en het transport van afvalwater’. Art. 10.30, lid 1 en 2 Wm stelt een algeheel verbod vast op alle lozingen op de riolering die niet vanuit inrichtingen plaatsvinden, behalve de lozingen van huishoudelijk afvalwater en de lozing van afstromend hemelwater en grondwater op rioolstelsels die daarvoor op grond van het gemeentelijk rioleringplan (GRP) zijn bedoeld. Uitzonderingen op dit verbod kunnen bij AMvB worden vastgesteld, krachtens art. 10.30, lid 3 Wm. Het Besluit lozingsvoorschriften milieubeheer^[377] en het Besluit lozing afvalwater huishoudens^[378] zijn AMvB’s in die zin. Art. 10.31 Wm zet de rapportage verplichting voor de verwijdering van afvalstoffen buiten werking bij lozing op de riolering, en art. 10.32 Wm biedt de mogelijkheid om algemene regels te stellen voor lozingen die niet vanuit inrichtingen plaatsvinden.

De definities van de Richtlijn worden omgezet bij art. 6.1 Waterbesluit. De bepalingen van art. 3 van Richtlijn 91/271 omtrent verplichte opvangsystemen voor agglomeraties zijn neergelegd in de Wm (zie hierboven) en afd. 3.8 Bouwbesluit, en de daaraan gekoppelde artt. 4 en 5, leden 2 t/m 4 van de Richtlijn inzake de secundaire behandeling van stedelijk afvalwater wordt geregeld in artt. 6.4 t/m 6.6 van het Waterbesluit. De regulering van lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties (art. 12 Richtlijn) is neergelegd in art. 6.2 Waterwet en artt. 6.4 t/m 6.7 Waterbesluit. Directe lozingen op oppervlaktewater van biologisch afbreekbaar industrieel afvalwater (art. 13 Richtlijn) valt onder art. 6.2 Waterwet en de op art. 6.6 Waterwet gebaseerde AMvB’s. Afvoer en hergebruik van afval-slib door lozing (art. 14 Richtlijn) is verboden bij in art. 6.4, lid 2 Waterbesluit, en verder gereguleerd bij §1a en 3 Besluit gebruik meststoffen, en hs. 3, §4 Uitvoeringsbesluit mestoffenwet. De controle op lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties is geregeld bij art. 2.3 Waterbesluit.

Krachtens de Nederlandse implementatiewetgeving bestaan verschillende zorgplichten voor afvalwater, ondergebracht bij verschillende lagen van bevoegd gezag. Krachtens art. 10.33 Wm hebben Gemeenten een zorgplicht ten aanzien van de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater (aanleg en beheer openbare vuilwaterriolering). Krachtens art. 10.33 Wm kan de Provincie echter een ontheffing van deze zorgplicht verlenen, bijvoorbeeld voor zogenoemde buitengebieden waar de kosten voor aanleg van riolering aanzienlijk kunnen zijn. Sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke watertaken^[379] zijn naast deze algemene gemeentelijke inzamelingstaak voor stedelijk afvalwater krachtens de Wm ook twee specifieke zorgplichten voor de Gemeente ingevoerd krachtens de Waterwet, voor hemelwater (art. 3.5 Waterwet) en  voor grondwater (art. 3.6 Waterwet). Deze gemeentelijke zorgplichten sluit aan bij de zorgplicht toegekend aan de waterschappen voor het zuiveren van stedelijk afvalwater dat via het openbare vuilwaterriool aan een zuiveringtechnisch werk (RWZI) wordt aangeboden (art. 3.4 Waterwet). Daarnaast dienen krachtens art. 3.8 Waterwet waterbeheerders en gemeenten samen te werken aan een samenhangend waterbeheer, inclusief de nodige afstemming van taken en bevoegdheden.

Overigens kan in zijn algemeenheid gezegd worden dat de Nederlandse regelgeving al vele jaren verder strekt dan Richtlijn 91/271 (zoals gewijzigd) vereist. Zo heeft Nederland onder meer geen gebruik maakt van de uitzonderingen en flexibiliteitsclausules die in de Richtlijn geboden worden (artt. 6 en 5, lid 1, lid 5 t/m 7), aangezien vrijwel alle Nederlandse wateren eutrofieringgevoelig zijn, waardoor de uitzonderingen en flexibiliteitsclausules niet van toepassing kunnen zijn. Ook is de zorgplicht op het gehele grondgebied en als rioleringszorgplicht van toepassing verklaard zonder kwetsbare gebieden aan te wijzen.^[380]

De rioleringsgraad in Nederland is bijzonder hoog. In 2004 was slechts 1,4% van de huishoudens niet aangesloten op de gemeentelijke riolering (bron: SGBP’en 2009-2015).

De eutrofiëringsproblemen in de Nederlandse kustwateren en de omstandigheid dat heel Nederland daarop afwatert hebben tot het besluit geleid om de bepalingen van Richtlijn 91/271 voor kwetsbare gebieden op het gehele Nederlandse grondgebied toe te passen. Daarbij heeft Nederland gekozen voor de eis dat het minimumpercentage van de vermindering van de getotaliseerde vracht voor alle rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI’s) tenminste 75% voor totaal fosfor en 75% voor totaal stikstof bedraagt. Sinds 2006 voldoet Nederland als geheel aan deze verplichting. Niettemin vormt het effluent van RWZI’s in veel gevallen nog een belangrijke bron van waterverontreiniging, met name door nutriënten.