De Richtlijn beoogt de vermindering van de hoeveelheid afval (door middel van preventie, hergebruik, recycling en andere vormen van nuttige toepassing), en daarmee van de negatieve milieueffecten, die voortvloeit uit de verwijdering van autowrakken. Ze heeft tevens tot doel het verbeteren van de milieuprestatie van de verwerkers van autowrakken en van andere ondernemingen die betrokken zijn bij de levenscyclus van voertuigen (art. 1).

Het voorstel voor een Richtlijn betreffende autowrakken was het eerste dat voortkwam uit het ‘prioritaire afvalstromen’ programma van de Commissie. Dat programma had tot doel het bijeenbrengen van overheden, milieu-organisaties en bedrijfsleven teneinde consensus te bereiken over de wijze waarop deze afvalstromen aangepakt zouden moeten worden (zie § 5.1). Het doel van het voorstel was het aanpakken van de naar schatting 8 tot 9 miljoen ton afval die jaarlijks vrijkomt bij de verwijdering van autowrakken. Ongeveer 25% hiervan wordt aangemerkt als gevaarlijk afval, overeenkomend met zo’n 10% van de totale hoeveelheid gevaarlijk afval die jaarlijks in de EU geproduceerd wordt. Tot nu toe werd dit afval veelal gestort. Het voorstel voor de Richtlijn is mede geïnspireerd door het in Nederland bestaande verwerkingssysteem voor autowrakken (zie § 5.12.7).

Hoewel het voorstel in juli 1997 werd gepubliceerd, werd het pas begin 1999 in eerste lezing in het Europees Parlement behandeld. Zowel in het Parlement als in de Raad verliep de voortgang traag, als gevolg van de bedenkingen van sommige lidstaten en de auto-industrie. In de tweede helft van 1998 zette het Oostenrijkse voorzitterschap zich in voor het dossier, maar er waren een aantal lastige problemen op te lossen. Sommige lidstaten vreesden dat de voorgestelde streefcijfers voor recycling en nuttige toepassing niet haalbaar zouden zijn als energieterugwinning buiten de definitie van recycling gehouden zou worden. Andere lidstaten waren bang dat de in sommige landen al bestaande convenanten tussen overheden en auto-industrie door de voorgestelde Richtlijn bedreigd zouden worden. Op een bepaald moment werd overwogen om een streefcijfer voor hergebruik en recycling voor 2015 maar helemaal achterwege te laten. Er bestond ook bezorgdheid over het verantwoordelijk stellen van de industrie voor de kosten van het terugnemen van voertuigen, ook al was men het erover eens dat de laatste eigenaar niet aansprakelijk zou moeten zijn voor die kosten.

De Europese organisatie van autofabrikanten ACEA maakte op drie onderdelen bezwaar tegen het voorstel. Ten eerste vreesde ze dat de streefcijfers voor hergebruik en recycling de ontwikkeling van nieuwe vormen van lichtgewichtconstructies zouden belemmeren en het functioneren van bestaande nationale systemen nadelig zouden beïnvloeden. Ten tweede was de ACEA bezorgd over de kosten voor de producenten die zouden voortvloeien uit de eis dat de laatste eigenaar/gebruiker zijn voertuig kosteloos moest kunnen afdanken. Ten derde vonden de producenten dat de beperkingen op het gebruik van zware metalen onvoldoende doordacht waren. Zo zou bijvoorbeeld de eis dat zware metalen vóór recycling verwijderd moesten worden leiden tot een verminderd gebruik van lood in staal- en aluminiumlegeringen, hetgeen een nadelig effect op het energiegebruik kon hebben.

Het Parlement trachtte in eerste lezing het voorstel in enkele opzichten af te zwakken en in andere opzichten te verfijnen. In wat werd gezien als een concessie aan de industrie verwierp het Parlement het voorstel van de Commissie om de producenten verantwoordelijk te maken voor de kosten van terugname, maar het stemde er wel mee in dat dit voor de laatste eigenaar kosteloos moest zijn. Op die manier werd het aan de lidstaten overgelaten wie er zou moeten betalen. Het Parlement zwakte het voorstel ook af met betrekking tot de verwijdering van lood, cadmium en zeswaardig chroom. Het vond dat deze metalen wel in een shredder verwerkt en verbrand zouden mogen worden, maar niet gestort, terwijl het oorspronkelijke voorstel een verbod bevatte op alle drie genoemde vormen van verwijdering voor deze metalen. Anderzijds stelde het Parlement voor dat vanaf 1 januari 2005 het gebruik van cadmium in voertuigen verboden zou worden, terwijl het gebruik van lood, kwik en zeswaardig chroom beperkt zou worden tot specifieke toepassingen. Het Parlement scherpte ook de streefcijfers voor hergebruik, nuttige toepassing en recycling aan door voor te stellen dat de oorspronkelijk voor 2015 gestelde doelen (95% hergebruik en nuttige toepassing en 85% hergebruik en recycling) al vanaf 2005 zouden gelden.

Het werk van het Oostenrijkse voorzitterschap maakte de weg vrij voor een gemeenschappelijk standpunt op de Milieuraad van maart 1999. Echter, op het laatste moment legde Duitsland, dat toen het voorzitterschap bekleedde, vier wijzigingsvoorstellen op tafel, waardoor een eventueel akkoord moest worden uitgesteld tot juni. Veel lidstaten waren niet gelukkig met de Duitse actie, vooral omdat het voorzitterschap van de Raad veeleer geacht wordt een verzoenende rol te spelen dan een belemmerende. Er werd wel gesuggereerd dat Duitsland was gezwicht voor de druk van de auto-industrie, waarbij werd gewezen op het feit dat bondskanselier Gerhard Schröder in het bestuur van Volkswagen had gezeten (de bestuursvoorzitter van Volkswagen was destijds hoofd van ACEA). ACEA schreef ook een brief aan de EU-ministers van Financiën waarin gesteld werd dat het voorstel om de producenten verantwoordelijk te maken voor de kosten van het verwerken van autowrakken onaanvaardbaar was.

Vóór de Milieuraad van juni 1999 ging Duitsland op zoek naar bondgenoten om het ontwerp gemeenschappelijk standpunt te wijzigen, maar slaagde daar niet in. Toch lukte het wel om voor de tweede keer het bereiken van overeenstemming te blokkeren, aangezien het Verenigd Koninkrijk en Spanje bereid bleken Duitsland te steunen als het op stemming zou aankomen, waardoor er geen gekwalificeerde meerderheid zou zijn. De andere lidstaten waren woedend over Duitslands opstelling.

ACEA verwelkomde het uitstel en sprak haar bezorgdheid uit over de mogelijke kosten voor de industrie als die voertuigen zou moeten terugnemen die ontworpen en geproduceerd waren in een tijd waarin er over zo’n wettelijke verplichting nog niet eens nagedacht werd.

In het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (COREPER) werd verder aan het voorstel gewerkt en een compromis bereikt over het punt van de kosteloze terugname. Besloten werd dat producenten vanaf 1 januari 2001 verantwoordelijk zouden worden voor de kosten van terugname van voertuigen die na deze datum op de markt zouden worden gebracht, en vanaf 1 januari 2006 voor die van alle autowrakken. ACEA betoogde dat de eis dat producenten vanaf 2006 ook zouden opdraaien voor de kosten van terugname van vóór 2001 geproduceerde voertuigen het kernprobleem van ‘terugwerkende kracht’ in stand hield, zowel economisch als juridisch, zodat aan haar bezwaren slechts gedeeltelijk tegemoet gekomen was.

Op een volgende vergadering van de Raad werd het gemeenschappelijk standpunt zonder verder debat aangenomen. Duitsland was nog steeds tegen het voorstel, maar kon deze keer niet voldoende steun mobiliseren om de goedkeuring ervan te blokkeren. Het gemeenschappelijk standpunt speelde in op de door het Parlement gekozen benadering van de zware metalen: de beperkingen op storten en verbranden werden geschrapt en het gebruik van lood, kwik, cadmium en zeswaardig chroom werd verboden behoudens voor specifieke toepassingen. Ook werd de mogelijkheid toegevoegd om convenanten te gebruiken ter implementatie van sommige bepalingen van de Richtlijn. De Raad stemde in met de voorgestelde streefcijfers voor hergebruik, recycling en nuttige toepassing, maar besloot dat de datum waarop aan de eerste serie doelstellingen voldaan zou moeten zijn met een jaar werd uitgesteld (tot 2006) en dat voor vóór 1980 geproduceerde auto’s minder strenge streefcijfers zouden gelden. De Commissie verwelkomde het gemeenschappelijk standpunt, maar sprak haar bezorgdheid uit over het feit dat het in een aantal opzichten afgezwakt was ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel.

Begin 2000 kwam er een rapport naar buiten waarin werd gesuggereerd dat de eigen juristen van de Europese Commissie in een vertrouwelijk intern document vraagtekens hadden geplaatst bij de rechtmatigheid van het autowrakken-voorstel. Het ging erom dat de ‘terugwerkende kracht’ aspecten van het voorstel indruisten tegen het basisprincipe van rechtszekerheid, met name als ze zouden leiden tot excessieve kosten voor autofabrikanten. De Commissie stelde evenwel dat het voorstel niet onrechtmatig was, omdat het geen ‘excessieve kosten’ voor de producenten met zich mee zou brengen.

ACEA had beloofd door te gaan met lobbyen voor veranderingen nadat het dossier was teruggegaan naar het Parlement. Inmiddels had zij te horen gekregen dat de retrospectieve bepalingen van het voorstel (die de producenten verantwoordelijk maakten voor het terugnemen van reeds op de weg zijnde auto’s) onrechtmatig waren. Deze opvatting werd bestreden door de Commissie. In het Parlement was de centrum-rechtse Europese Volkspartij de grootste groepering. Door de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam had het Europees Parlement dezelfde rechten gekregen als de Raad met betrekking tot voorstellen als het onderhavige (die onder de ‘medebeslissingsprocedure’ vallen; zie § 2.4). Sommigen vreesden daarom dat het Parlement zou proberen zijn uitgebreide bevoegdheden te gebruiken om verdere concessies aan de industrie te doen.

Het Parlement trachtte inderdaad het voorstel af te zwakken en de stemming leidde tot grote verwarring over de vraag of producenten verantwoordelijk zouden worden voor de kosten van terugname van autowrakken. De aanvankelijke conclusies van de desbetreffende plenaire vergadering leken erop te wijzen dat het voltallige Parlement een poging van zijn Milieucommissie om de producenten van deze last te bevrijden had verworpen. De datum met ingang waarvan producenten verantwoordelijk zouden worden voor de kosten van terugname was namelijk gelijk gebleven (2006). Echter, het artikel waarnaar deze datum verwees was veranderd: er stond nu in dat de producenten alle, of tenminste een aanzienlijk deel van de kosten moesten betalen van terugname van voertuigen die na 18 maanden vanaf de inwerkingtreding van de Richtlijn waren goedgekeurd. De verantwoordelijkheid voor voertuigen die voor die datum waren goedgekeurd was dus niet meer geregeld, ondanks het feit dat de ingangsdatum van 2006 in een apart artikel ongewijzigd was gebleven. Bovendien impliceerde de term ‘goedgekeurde’ (in plaats van ‘in de handel gebrachte’) voertuigen een verder uitstel van de producentenverantwoordelijkheid. Stel bijvoorbeeld dat de door het Parlement gewijzigde Richtlijn in januari 2001 van kracht was geworden, dan zouden voertuigtypen die vóór juli 2002 goedgekeurd waren nog steeds niet onder de eerdergenoemde bepaling vallen. Dan zou een producent dus nog steeds niet hoeven te betalen voor de terugname van een in 2005 in de handel gebrachte auto, als dat type bijvoorbeeld in juni 2002 was goedgekeurd. ACEA, die in eerste instantie had gezegd teleurgesteld te zijn over de stemming in het Parlement, toonde zich verheugd zodra de juristen van de Commissie duidelijk hadden gemaakt waar het Parlement eigenlijk mee had ingestemd. Het Parlement stemde ook voor het opnieuw opnemen van de bepalingen betreffende de verwijdering van zware metalen en de streefgetallen die het in eerste lezing had voorgesteld. Het stemde echter voor een latere ingangsdatum van het verbod op zware metalen dan de Raad in zijn gemeenschappelijk standpunt had voorgesteld.

In de loop van het debat over het voorstel in de Milieucommissie van het Parlement werden de rapporteur en zijn plaatsvervanger, beiden Duitsers, er van beschuldigd dat ze gezwicht waren voor de druk van de Duitse auto-industrie door wijzigingen voor te stellen die de verantwoordelijkheid bij de fabrikanten weghaalden. Sommige waarnemers suggereerden zelfs dat de twee grote partijen in het Parlement met de verwarrende verzameling wijzigingsvoorstellen waren gekomen om de kwestie van de kosten van terugname in conciliatie-onderhandelingen opnieuw aan de orde te kunnen stellen.

Zowel de Commissie als de Raad verwierpen de wijzigingen van het Parlement, waardoor conciliatie-onderhandelingen nodig waren. Waarnemers verwachtten dat deze lang zouden duren als gevolg van het standpunt dat het Parlement in tweede lezing had ingenomen en de vrees dat Duitsland van de gelegenheid gebruik zou maken om het voorstel te wijzigen. Maar uiteindelijk duurden de onderhandelingen relatief kort. De uitkomst was grotendeels in het voordeel van de Raad. Met betrekking tot de twee meest controversiële punten was het resultaat dat de poging van het Parlement om de beperkingen op het gebruik en de verwerking van zware metalen te verzachtten werd verworpen, maar dat de Raad kleine concessies deed op het punt van producentenverantwoordelijkheid. De datum met ingang waarvan producenten verantwoordelijk worden voor de kosten van het terugnemen werd met 18 maanden vervroegd (tot 1 juli 2002) voor ‘nieuwe’ voertuigen (d.w.z. in de handel gebracht na 1 juli 2002) en met 1 jaar (tot 1 januari 2007) voor ‘bestaande’ voertuigen (d.w.z. in de handel gebracht vóór 1 juli 2002). Lidstaten mogen echter desgewenst deze data vervroegen.

ACEA zei in een reactie dat het akkoord niet tegemoet kwam aan de bezwaren van de fabrikanten tegen het ‘terugwerkende kracht’ beginsel, d.w.z. het verantwoordelijk maken van de producenten voor de terugname van voertuigen die gemaakt werden voordat de Richtlijn van kracht werd. ACEA kondigde aan dat ze de economische en juridische implicaties van de beslissing zal onderzoeken en zal nagaan hoe de Richtlijn in de lidstaten geïmplementeerd wordt.

Ter implementatie van Richtlijn 2000/53 in Nederland is op 2 juli 2002 het Besluit beheer autowrakken in werking getreden.^[467] Daarnaast heeft een wijziging van het Kentekenreglement plaatsgevonden met het oog op het systeem van ‘certificaten van vernietiging’.^[468]

Het Besluit beheer autowrakken gaat in een aantal opzichten verder dan de Richtlijn:

• de ingangsdatum voor de verplichte kosteloze inname van afgedankte voertuigen die vóór 1 juli 2002 op de markt zijn gebracht is niet op 1 januari 2007 gesteld, maar valt samen met de inwerkingtreding van het besluit (art. 8, onder b);

• de streefcijfers voor hergebruik, nuttige toepassing en recycling worden in Nederland eerder van kracht dan de Richtlijn eist: de normen voor 2006 (85% hergebruik en nuttige toepassing; 80% hergebruik en recycling) gaan in Nederland al gelden vanaf 2003 en die voor 2015 (95% hergebruik en nuttige toepassing; 85% hergebruik en recycling) vanaf 2007 (art. 9);

• het besluit stelt verdergaande eisen dan de Richtlijn aan het aantal onderdelen en materialen dat moet worden gedemonteerd c.q. afgetapt.

Het besluit wijzigt ook het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) en het Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer. Door deze wijzigingen hebben voortaan alle autodemontagebedrijven een Wm-vergunning nodig (tot nu toe gold dat niet voor bedrijven waar minder dan vijf autowrakken werden verwerkt). Op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen geldt een stortverbod voor autowrakken.

Via de Regeling uitzondering verbod zware metalen in voertuigen 2003^[469] zijn de uitzonderingen van bijlage II van de Richtlijn en tevens de uitbreiding van deze uitzonderingen via Beschikking 2002/525 overgenomen. Deze regeling is in 2003 vervolgens weer gewijzigd naar aanleiding van Beschikking 2003/138 tot vaststelling van onderdeel- en materiaalcoderingsnormen voor voertuigen. Daarbij is de naam veranderd in Regeling beheer autowrakken.^[470]

Overigens is er in Nederland ook regelgeving met betrekking tot de inname en verwerking van autobanden. Dit is tot op heden geregeld door het Besluit beheer personenwagenbanden^[471]. Op 10 oktober 2002 is echter een ontwerp-Besluit beheer autobanden^[472] uitgebracht, dat het oude besluit zal moeten vervangen. De Richtlijn betreffende autowrakken ziet niet op het beheer van autobanden.

In Nederland bestaat al sinds 1995 een vrijwillig systeem voor de verwijdering van autowrakken, opgezet door Auto Recycling Nederland (ARN), een samenwerkingsverband van importeurs, schadebedrijven, sloperijen en garagebedrijven. Bij de aanschaf van een nieuwe auto dient men een afvalbeheersbijdrage^[473] te betalen. Deze bedraagt sinds 1 januari 2001 (en t/m 31 december 2003) € 45,-. Deze verwijderingsbijdrage is door de minister van VROM via een algemeenverbindendverklaring (op grond van art. 15.36 Wm) verplicht gesteld. De opbrengst van de bijdragen wordt gebruikt voor de financiering van de inzameling, recycling en verwijdering van autowrakken in Nederland. De (gecertificeerde) autosloperijen (tegenwoordig demontagebedrijven genoemd) die een contract met ARN hebben, zijn verplicht autowrakken kosteloos in te nemen en de door ARN voorgeschreven materialen te demonteren en ten behoeve van materiaalhergebruik te laten afvoeren via door ARN gecontracteerde inzamelaars en materiaalverwerkers. Eén en ander wordt gefinancierd uit de genoemde verwijderingsbijdragen. Momenteel zijn 265 demontagebedrijven bij ARN aangesloten.

Dit systeem is succesvol gebleken. In 2002 werd 88% van de Nederlandse autowrakken wordt door de door ARN gecontracteerde bedrijven ‘op milieuverantwoorde wijze’ gedemonteerd en verwerkt. Het ging in totaal om 272.546 autowrakken.^[474] De in art. 7 van de Richtlijn genoemde streefcijfers voor 2006 waren in Nederland al in 1997 bereikt. Hetzelfde geldt voor de doelstelling van 85% hergebruik en recycling, die volgens de Richtlijn pas in 2015 gerealiseerd hoeft te zijn.^[475] De doelstellingen van het ARN sluiten aan bij die van het Besluit beheer autowrakken: handhaving 85% recycling tot en met 2003, 95% recycling in het jaar 2007.^[476]

In februari 2001 heeft de Europese Commissie een onderzoekprocedure ingeleid omdat zij zich zorgen maakte dat de verwijderingsbijdrage een overcompensatie zou zijn van de kosten van demontage en recycling, en er daardoor sprake zou kunnen zijn van overheidssteun. Inmiddels is zij echter tot de conclusie gekomen dat dit niet het geval is, omdat autoproducenten en –importeurs een ontheffing kunnen krijgen indien zij ‘hun’ wrakken minstens even goed verwerken als in het ARN-systeem en omdat zij geen bewijzen heeft dat de bijdragen hoger zouden liggen dan het minimum dat nodig is om recycling te garanderen. Ook concludeerde de Commissie dat de automobielproducenten en –importeurs door het betalen van de verwijderingsbijdrage ten minste een belangrijk deel van de kosten betalen, hetgeen in overeenstemming is met Richtlijn 2000/53^[477].

Bij Beschikking 2001/119^[478], waarmee de EU-lijst van gevaarlijke afvalstoffen werd gewijzigd, heeft de Commissie autowrakken aangewezen als gevaarlijke afvalstoffen, tenzij het wrak geen vloeistoffen of andere gevaarlijke onderdelen bevat. Autowrakken vallen nu dus onder de bepalingen van de Richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen (zie § 5.4). De in-, uit- en doorvoer van autowrakken valt onder de Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (zie § 5.6). De classificatie als gevaarlijk afval is belangrijk, omdat gevreesd werd dat de Richtlijn betreffende autowrakken tot gevolg zou kunnen hebben dat afgedankte auto’s naar ontwikkelingslanden geëxporteerd zouden worden in plaats van de duurdere optie van verwerking binnen de EU. De aanwijzing van autowrakken als gevaarlijk afval betekent echter dat deze niet naar een niet-OESO-land geëxporteerd mogen worden (zie § 5.6).