Doel van de Richtlijn is de vermindering van (met name illegale) lozingen in zee van scheepsafval en ladingresiduen door schepen die gebruik maken van havens in de Gemeenschap, door de beschikbaarheid en het gebruik van havenontvangstvoorzieningen te verbeteren, teneinde aldus een betere bescherming van het mariene milieu te bewerkstelligen (art. 1).

De Richtlijn is van toepassingen op elk schip (in art. 2 gedefinieerd als "zeegaand vaartuig, ongeacht het type") die een haven in een lidstaat aandoet of daar in bedrijf is, met uitzondering van marine- en andere overheidsschepen (art. 3).

De lidstaten moeten zorgen voor de beschikbaarheid van havenontvangstvoorzieningen die toereikend zijn voor de ontvangst van scheepsafval en ladingresiduen van schepen welke de haven gewoonlijk aandoen, zonder onnodig oponthoud van de schepen te veroorzaken. De lidstaten dienen ook procedures vast te stellen voor kennisgeving van vermeende ontoereikendheden van deze voorzieningen, overeenkomstig de in IMO-verband gemaakte afspraken (art. 4).

Voor elke haven moet een plan voor ontvangst en verwerking van scheepsafval worden gemaakt (art. 5). Bijlage I van de Richtlijn geeft voorschriften voor die plannen. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de evaluatie en goedkeuring van de plannen en voor het toezicht op de uitvoering ervan. Ten minste om de drie jaar moeten ze opnieuw worden goedgekeurd.

De kapitein van een schip dat op weg is naar een haven in de Gemeenschap moet een formulier invullen conform bijlage II van de Richtlijn (art. 6). Deze verplichting geldt niet voor vissersschepen en kleine pleziervaartuigen. Op het formulier moeten onder meer de soort en hoeveelheid van het af te leveren en/of aan boord te houden scheepsafval en ladingresiduen komen te staan. Deze informatie moet worden verstrekt aan de instantie die daartoe is aangewezen door de lidstaat waarin de haven van bestemming is gelegen. De informatie moet ten minste tot de volgende haven aan boord worden bewaard voor eventuele inspectie.

Alle scheepsafval moet voor vertrek bij een havenontvangstvoorziening worden afgegeven, tenzij is aangetoond dat er aan boord voldoende opslagcapaciteit is tot de volgende haven (art. 7). Als de bestemming onbekend is of de haven van bestemming ontoereikende havenontvangstvoorzieningen heeft, kan alsnog geëist worden dat het schip voor vertrek zijn afval afgeeft, teneinde zeeverontreiniging door lozing op zee te voorkomen.

De kosten van de havenontvangstvoorzieningen, inclusief de behandeling en verwijdering van het scheepsafval, moeten worden gedekt uit bijdragen van de schepen (art. 8). Om niet aan te zetten tot het lozen van afval op zee, moet een ‘substantieel’ deel van die bijdragen onafhankelijk zijn van het feitelijk gebruik van de voorzieningen (bijvoorbeeld door opname in de havengelden). De (eventuele) rest van de kosten moet worden gedekt op basis van de feitelijk afgegeven soorten en hoeveelheden scheepsafval. Een korting op de bijdrage is mogelijk voor schepen die aantoonbaar minder afval produceren.

Uiterlijk eind 2005 moet de Commissie rapporteren over de gevolgen van de gehanteerde kostendekkingssystemen en zo nodig een wijziging van de Richtlijn voorstellen, gericht op een systeem waarbij alle schepen minimaal één derde van de kosten betalen (ongeacht het feitelijk gebruik), of op een systeem met vergelijkbare resultaten.

Vrijstelling van de bepalingen van art. 6 t/m 8 is onder voorwaarden mogelijk voor schepen die volgens een dienstregeling varen en regelmatig een haven aandoen waar ze hun afval afgeven (art. 9).

Ladingresiduen moeten bij een havenontvangstvoorziening worden afgegeven, overeenkomstig Marpol 73/78.^[479] De gebruiker moet daarvoor een bijdrage betalen.

De lidstaten moeten zorgen voor voldoende inspecties (minimaal 25% van de schepen, afgezien van vissers- en pleziervaartuigen) om na te gaan of de schepen voldoen aan de eisen van de Richtlijn met betrekking tot de afgifte van scheepsafval en ladingresiduen (art. 11). Schepen waarbij dat niet het geval is, kunnen in de haven worden vastgehouden.

Art. 12 noemt een aantal begeleidende maatregelen die de lidstaten moeten treffen. Daartoe behoren:

• voldoende informatie aan alle betrokkenen over de gestelde eisen;

• de aanwijzing van autoriteiten of instanties voor het vervullen van taken in het kader van de Richtlijn;

• samenwerking tussen autoriteiten, instanties en commerciële organisaties;

• onderzoek van de op grond van art. 6 aangemelde informatie;

• eenvoudige en vlot verlopende formaliteiten, zodat onnodig oponthoud van de schepen wordt vermeden;

• afschrift aan de Commissie van klachten over ontoereikende havenontvangstvoorzieningen;

• verwerking, terugwinning of verwijdering van scheepsafval en ladingresiduen overeenkomstig de toepasselijke Gemeenschapswetgeving betreffende afvalstoffen;

• de mogelijkheid voor alle betrokkenen om compensatie te eisen voor overmatige vertraging.

De lidstaten moeten zorgen voor "doeltreffende, evenredige en afschrikkende" sancties op inbreuken op de Richtlijn (art. 13). Ook moeten ze om de drie jaar bij de Commissie een rapport indienen over de uitvoering van de Richtlijn, op basis waarvan de Commissie een evaluatieverslag maakt en zo nodig wijzigingsvoorstellen indient (art. 17).

Het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1978 bij dat Verdrag (bekend als Marpol 73/78) legt strenge beperkingen op aan het lozen van afval door schepen op zee. Tevens legt het aan havens de verplichting op om te zorgen voor ontvangstfaciliteiten voor afval, zonder dat onnodig oponthoud ontstaat voor schepen die deze faciliteiten willen gebruiken.

Ondanks het feit dat alle lidstaten partij waren bij het Verdrag constateerde de Commissie in 1993 dat de naleving van Marpol 73/78, evenals die van andere relevante regelgeving van de Internationale Martitieme Organisatie (IMO), voor verbetering vatbaar was. De Raad nam in datzelfde jaar de verbetering van de beschikbaarheid en het gebruik van havenontvangstvoorzieningen op in zijn Resolutie over een gemeenschappelijk beleid inzake de veiligheid op zee.^[480]

Het voorstel voor een Richtlijn werd gepubliceerd in juli 1998. De Commissie stelde vast dat er op regionaal niveau al inspanningen waren geleverd om het probleem van lozingen op zee aan te pakken. Met name waren er in maart 1998 strenge eisen ingevoerd voor schepen die havens aan de Oostzee aandoen.

In februari 1999 nam het Parlement in eerste lezing het voorstel aan, met verscheidene wijzigingen. Het meest controversiële onderdeel bleek de kwestie van het kostendekkingssysteem te zijn. In haar voorstel had de Commissie (in art. 8) gesteld dat alle schepen die een haven aandoen ‘substantieel’ aan de kosten van de ontvangstvoorzieningen moesten bijdragen, ongeacht het feitelijk gebruik ervan, maar daarnaast zouden aanvullende bijdragen mogen worden gevraagd op basis van de feitelijk afgegeven soorten en hoeveelheden afval. Het Parlement vond dat een ‘substantiële bijdrage’ zou moeten worden gedefinieerd als ten minste 90%. Een andere wijziging hield in dat aanvullende bijdragen alleen zouden moeten worden opgelegd in speciale gevallen, zoals extreem grote hoeveelheden afval, of giftig afval. Door (bijna) alle kosten te laten dekken door alle schepen, ongeacht het gebruik van de voorzieningen (het ‘no special fee’ systeem), hoopte men de beste kans te hebben dat de kostendekkingssystemen niet zouden aanzetten tot het lozen van afval op zee. Een andere belangrijke wijziging was de eis dat de inspecties ter verificatie van het voldoen aan de Richtlijneisen uitgevoerd moeten worden op ten minste 25% van alle schepen die een bepaalde haven per jaar aandoen. Het Richtlijnvoorstel bevatte geen kwantitatieve specificatie voor aantallen inspecties. In haar gewijzigde voorstel van mei 1999 verwierp de Commissie al deze door het Parlement voorgestelde wijzigingen.

In juni 1999 bereikten de ministers van transport voorlopige overeenstemming over de Richtlijn. In november van datzelfde jaar werd formeel een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld. Wat het kostendekkingssysteem betreft werd daarin niet alleen de opvatting van het Parlement verworpen, maar ging men zelfs minder ver dan het oorspronkelijke Commissievoorstel. In art. 8 werd alleen gesteld dat alle schepen die een haven aandoen dienden bij te dragen aan de kosten van de voorzieningen. Dit ondanks het feit dat Duitsland zich sterk gemaakt had voor een ‘no special fee’ systeem.

Ook in tweede lezing (in maart 2000) hield het Parlement vast aan een ‘no special fee’ systeem. Een conciliatieprocedure was daarom nodig, die uitmondde in een compromis. Daarbij hebben de lidstaten aanvankelijk een grote mate van vrijheid in de wijze waarop ze schepen die hun havens aandoen aanslaan voor de kosten van de ontvangstvoorzieningen. Na vijf jaar zal de Commissie het effect van de verschillende systemen evalueren en zo nodig een wijziging voorstellen waarbij ten minste 30% van de kosten betaald wordt door alle schepen die een haven aandoen.

In 1986 is in Nederland de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs)^[481] van kracht geworden. Deze wet heeft mede tot doel Nederland te laten voldoen aan zijn verplichtingen als partij bij het Marpol-verdrag. De Wvvs bevat onder meer een verbod op het lozen van schadelijke stoffen door schepen (met uitzonderingsmogelijkheden) en een verplichting voor havenbeheerders om te zorgen voor voldoende voorzieningen voor het in ontvangst nemen van restanten schadelijke stoffen van schepen. Een en ander is nader uitgewerkt in een aantal AMvB’s en ministeriële regelingen.^[482]

Ter voorbereiding van de implementatie van Richtlijn 2000/59 is een studie uitgevoerd naar de wijze waarop de indirecte financiering van inzameling en verwerking van scheepsafvalstoffen gestalte zou kunnen krijgen. Op basis hiervan moesten de te nemen besluiten en de overige aspecten van de Richtlijn in 2001 juridisch worden uitgewerkt, in hoofdzaak via een aanpassing van de Wvvs.^[483] Dit is echter nog niet gebeurd en de implementatiedatum van 28 december 2002 is niet gehaald.^[484] Een wetsvoorstel ter wijziging van de Wvvs is in procedure gebracht en zal naar verwachting medio 2004 inwerkingtreden. Na de inwerkingtreding zal de afgifte van alle scheepsafval verplicht zijn.^[485]

In het verleden is de verwerking van scheepsafval en ladingresiduen in Nederland niet altijd probleemloos verlopen. In het begin van de jaren ’80 leidde de Uniser-affaire tot een beleid waarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat meer greep wenste te krijgen op deze sector. Hiertoe werd gestreefd naar de totstandkoming van ‘havenontvangstinstallaties’ (HOI’s), hetgeen onder meer door middel van overheidssubsidies werd gestimuleerd. In de praktijk bleek het functioneren van de HOI’s zowel in financieel als in milieuhygiënisch opzicht niet altijd vlekkeloos te zijn. Met name bij Tankcleaning Rotterdam (TCR, dat in 1994 failliet is gegaan) werden aan het eind van de jaren ’80 veel overtredingen van de milieuwetgeving geconstateerd.

Overcapaciteit was één van de redenen voor de slechte bedrijfseconomische resultaten van de HOI’s. Dit werd onder meer veroorzaakt door het feit dat er minder afvalstoffen werden afgegeven dan waarop gerekend was. Daarbij speelde het tariefsysteem (betalen naar de hoeveelheid afgegeven afval) mede een rol, in combinatie met de mogelijkheid van het ‘gratis’ (legaal dan wel illegaal) lozen van afval op zee.^[486]

In 1998 kondigde de minister van Verkeer en Waterstaat in de beleidsnota ‘Milieu en Scheepvaart, Varen onder groene vlag’^[487] aan dat de havenbeheerders in 2000 zouden moeten beschikken over integrale afvalbeheersplannen, waarin de inzameling van scheepsafval geïntegreerd zou moeten zijn met de overige diensten die zij aan de scheepvaart verlenen. In deze plannen zou onder meer een overzicht moeten zijn opgenomen van de inzamelbedrijven die zijn aangewezen door de havenbeheerder, een beschrijving van de procedures voor de inzameling, transport, opslag en verwerking van het aangeboden afval, aan ontdoeners te stellen eisen voor de aanbieding van het afval, aan inzamelaars te stellen kwaliteitseisen voor dienstverlening en een meldpunt voor eventuele klachten.

In oktober 2001 verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer waarin geconcludeerd wordt dat de minister van Verkeer en Waterstaat tekort is geschoten in de zorg voor adequate havenontvangstvoorzieningen. Het belangrijkste punt van kritiek is dat deze zorg aan de havenbeheerders is gedelegeerd zonder nadere eisen te stellen of andere maatregelen te nemen om te waarborgen dat de voorzieningen inderdaad adequaat en laagdrempelig zijn. Gebleken is dat een groot aantal havenbeheerders helemaal geen havenontvangstvoorzieningen heeft aangewezen, wat wel had gemoeten. Ook de ‘integrale afvalbeheersplannen’ blijken niet van de grond te komen. De Rekenkamer twijfelt verder aan de effectiviteit van marktwerking als instrument om de gewenste laagdrempeligheid van havenontvangstvoorzieningen te bewerkstelligen.^[488]

Het Landelijk afvalbeheerplan (LAP; zie § 5.2) geeft aan dat het aanbod van scheepsafvalstoffen in de afgelopen jaren is verminderd, maar spreekt de verwachting uit dat dit met de inwerkingtreding van de EU-Richtlijn en het tussen de Rijnoeverstaten gesloten Scheepsafvalstoffenverdrag^[489] zal toenemen (van 520 kiloton gevaarlijk afval in 2000 via 590 kiloton in 2006 naar 770 kiloton in 2012).^[490] Op langere termijn wordt verwacht dat het aanbod weer zal afnemen door op preventie gericht beleid.