De Richtlijn heeft tot doel het verminderen en voorkomen van verontreiniging van water door nitraten uit agrarische bronnen. Daarbij beoogt de Richtlijn niet alleen drinkwaterbronnen te beschermen die kunnen worden beïnvloed door nitraten, maar ook verdere ecologische schade door eutrofiëring van grondwater en zoetwater in het algemeen te voorkomen. Eutrofiëring is het proces van verrijking van het water door stikstofverbindingen (nutriënten), hetgeen leidt tot een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen in het water. Het gevolg van die versnelde groei is een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit.

Na de datum van bekendmaking van de Richtlijn dienden de lidstaten de wateren vast te stellen die feitelijk of mogelijk aan verontreiniging door nitraten onderhevig zijn (art. 3, lid 1). Het betreft onder andere:

Bij het vaststellen van die wateren dienden de lidstaten rekening te houden met de fysische en milieukenmerken van de wateren en het land, de kennis van het gedrag van stikstofverbindingen in het milieu (water en bodem) en de kennis van de gevolgen van de op grond van het hierna te bespreken art. 5 te treffen beschermende maatregelen (Bijlage I).

Vervolgens dienden de lidstaten voor 19 december 1993 de stukken land op hun grondgebied aan te wijzen die afwateren in de in art. 3, lid 1 bedoelde wateren en zodoende aan verontreiniging bijdragen. Die stukken land worden aangeduid als ‘kwetsbare zones’. De lijst met kwetsbare zones wordt door de lidstaten tenminste eens in de vier jaar herzien en zonodig aangepast (art. 3, lid 4).

Voor de kwetsbare zones dienden de lidstaten uiterlijk op 19 december 1995 een actieprogramma vast te stellen (art. 5, lid 1). De lidstaten werd daarbij de keuze gelaten hetzij één actieprogramma op te stellen voor alle kwetsbare zones op het eigen grondgebied, dan wel meerdere actieprogramma’s voor verschillende (groepen van) zones. De desbetreffende programma’s dienden te worden uitgevoerd uiterlijk voor 19 december 1999. Tenminste iedere vier jaar moeten de actieprogramma’s worden herzien. Bijlage III van de Richtlijn schrijft de elementen voor die een actieprogramma ten minste moet bevatten:

De lidstaten dienen passende controleprogramma’s vast te stellen om de naleving van de actieprogramma’s te controleren.

Met het oog op het vaststellen van de actieprogramma’s en het aanwijzen van kwetsbare zones dienden de lidstaten voor december 1993 de oppervlaktewater- en grondwaterkwaliteit te monitoren. Zo’n monitoring dient vanaf 1993 om de vier tot acht jaar plaats te vinden, afhankelijk van de concentraties nitraat in het water. Iedere vier jaar moet de staat van eutrofiëring van oppervlaktewater, estuaria en kustwater worden nagegaan (art. 6). De toe te passen monitorings- en analysemethoden zijn gegeven in Bijlage IV van de Richtlijn, maar afwijking van die methoden is toegestaan.

Met ingang van 19 juni 1996 moeten de lidstaten de Commissie eens in de vier jaar een verslag doen toekomen over de toepassing van de Richtlijn. Dat verslag bevat overeenkomstig bijlage V:

Aan de hand van de ingediende verslagen stelt de Commissie binnen zes maanden na ontvangst daarvan samenvattende verslagen op. Voor 1 januari 1998 diende de Commissie daarnaast een verslag over de toepassing van de Richtlijn aan de Raad te zenden, eventueel vergezeld van voorstellen tot herziening van de Richtlijn.

De Nitraatrichtlijn werd vooraangekondigd in het 4^e EU Milieuactieprogramma (1987-1992),^[402] waarin maatregelen voorzien werden ter vermindering en voorkoming van verontreiniging van water door nitraten uit agrarische bronnen, en het beperken van excessief gebruik van meststoffen. Na afloop van de 2^e Noordzee Conferentie in 1987, waar onder meer de groeiende problemen van eutrofiëring (oftewel de verrijking van het water door nutriënten zoals stikstof- en/of fosforverbindingen met als gevolg een ongewenste verstoring van het natuurlijk evenwicht in het aquatisch milieu) in de Noordzee en de Oostzee benadrukt werden (zie § ???), hielden de EG milieuministers tot een informeel overleg in Frankfurt. De uitkomst hiervan was, in juni 1988, een uitnodiging van de Milieu­raad aan de Commissie om met voorstellen te komen voor de beheersing van diffuse verontreiniging uit agrarische bronnen, als ook voor de verbetering van de zuiveringsbehandeling van stedelijk afvalwater (zie § ???). Derhalve omvatte het oorspronkelijke Commissievoorstel^[403] voor een Nitraatrichtlijn tevens maatregelen ter verbetering van de zuiveringsbehandeling van rioolwater van agglomoraties met een inwonerquivalent van meer dan 5000. Deze bepalingen werden uiteindelijk verwijderd en overgebracht naar de voorstellen die uiteindelijk zouden leiden tot Richtlijn 91/271 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie § ???). De concept-Nitraatrichtlijn van de Commissie vereiste zeer strenge nitraat-actieprogramma’s van de lidstaten. Ook gold de concentratiegrens van 50 mg nitraat per liter voor de aanwijzing van zoetwater oppervlaktewateren en grondwater als ‘kwetsbare zones’ als een absolute norm, in plaats van een gemiddelde. Om deze en andere redenen maakten Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en Ierland op vele punten reserveringen bij de voorstellen, terwijl de andere lidstaten de plannen grotendeels steunden. Voor veel van deze lidstaten was nitraatverontreiniging als gevolg van agrarische bronnen een onbekend begrip. Het verzet van met name Nederland en Ierland leidde uiteindelijk tot een compromis waardoor in de richtlijn een mogelijkheid voor een derogatie werd gecreëerd.

De Richtlijn zoals die uiteindelijk werd aangenomen viel dan ook aanzienlijk flexibeler uit dan de oorspronkelijke voorstellen. Enige beleidsvrijheid werd aan de lidstaten gelaten bij het aanwijzen van wateren die feitelijk of mogelijk aan verontreiniging door nitraten onderhevig zijn, en de 50 mg/l nitraatconcentratiegrens werd niet langer vereist als een absolute limiet voor ieder afzonderlijk monster. Bovendien hoefden kwetsbare zones slechts aangeduid te worden wanneer aantoonbaar was dat de zone een bijdrage levert aan de nitraatverontreiniging van het gebied en konden lidstaten een beroep doen op de derogatiebepaling van de richtlijn.

Nederland is in het verleden tekortgeschoten bij de omzetting van de Nitraatrichtlijn 91/676, zowel qua tijdigheid als juistheid van de implementatie, hetgeen in oktober 2003 resulteerde in een veroordeling door het HvJ EU.^[404] Sedertdien is het nodige gedaan om de Nederlandse implementatie aan te scherpen, met als positief resultaat dat de Commissie in juli 2004 oordeelde dat de Nederlandse wet- en regelgeving op dat moment voldeed aan de eisen van de Richtlijn. Overigens is deze vaststelling sindsdien bevestigd, laatstelijk in februari 2010.^[405]

De omzetting heeft met name plaatsgevonden bij de Mestoffenwet^[406], het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (UBM)^[407] , en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (URM)^[408]. In de Meststoffenwet zijn thans drie verschillende gebruiksnormen opgenomen: een stikstofgebruiksnorm voor dierlijke mest, een stikstofgebruiksnorm voor alle meststoffen, en een fosfaatgebruiksnorm voor alle meststoffen. Voor deze stoffen bepaalt de Meststoffenwet de hoeveelheid mest (respectievelijk stik­stof en fosfaat) die op het land mag worden uitgereden, althans opgebracht. In aanvulling op deze wetgeving zijn nadere uitvoeringsregels (met name met betrekking tot de wijze van bemesting) neergelegd in het Besluit gebruik meststoffen (Bgm)^[409], en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij^[410].

De Nitraatrichtlijn wordt in Nederland op het gehele grondgebied toegepast, zonder dat kwetsbare zones zijn aangewezen, zoals de Richtlijn onder voorwaarden toestaat. Ingevolge art. 5 van de Richtlijn zijn de lidstaten verplicht een actieprogramma op te stellen waarin de benodigde maatregelen ter bereiking van de milieudoelen van die richtlijn zijn opgenomen, en moeten deze actieprogramma’s minstens elke vier jaar worden herzien. In Nederland geldt op dit moment het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn, betrekking hebben op de periode 2010 tot en met 2013.^[411]

Op 8 december 2005 kende de Commissie bij Beschikking 2005/880^[412] een derogatie toe (onder strenge voorwaarden) ten aanzien van de norm voor dierlijke mest krachtens de Nitraatrichtlijn. Deze derogatienorm had betrekking op ongeveer 25.000 bedrijven in Nederland en ongeveer 900.000 hectare land, en was van toepassing voor de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2009. Op 14 juli 2009 heeft Nederland bij de Commissie een verzoek om verlenging van de derogatie ingediend, onder verwijzing naar het bovengenoemde 4^e actieprogramma Nitraatrichtlijn (2010-2013). Op basis van de herevaluatie van de situatie in Nederland, het regelgevend kader, en de toepassing en handhaving van de vorige derogatiebeschikking, is deze regeling door de Commissie bij Besluit 2010/65 verlengd tot en met 31 december 2013.^[413]

Nederland kent inmiddels een lange geschiedenis wat betreft het beleid ten aanzien van nitraten (en fosfaten) uit agrarische bronnen. In het verleden werd gewerkt met een systeem van verliesnormen (MINAS). In 2006 is overgestapt op een systeem van gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat. Bij deze normen wordt rekening gehouden met de grondsoort, het gewas en de fosfaattoestand van de bodem. In de successievelijke Nitraatactieprogramma’s zijn de gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat steeds verder aangescherpt. Sinds 1986 zijn de nutriëntenoverschotten in de Nederlandse landbouw aanzienlijk verminderd (zie Figuur 4.14.1). Het nitraatgehalte in het grondwater onder landbouwpercelen is in de periode van 1992 tot 2007 sterk gedaald, vooral in de zandregio’s. Daar daalde de gemiddelde concentratie van 140 mg/l naar 75 mg/l (RIVM, 2008). In 2015 zal Nederland naar verwachting voor een groot deel kunnen voldoen aan de nitraatnorm van 50 mg/l in het grondwater (MNP, 2007). Uitzondering is het zuidelijk zandgebied, waar de concentraties boven de 80 mg/l liggen.

[D]

Figuur 4.14.1: Nutriëntenoverschotten in de landbouw (bron: www.compendiumvoordeleefomgeving.nl).