In vergelijking met het beleid op het gebied van water is de ontwikkeling van het EU-luchtverontreinigingsbeleid traag op gang gekomen. De ‘kaderrichtlijn’ betreffende de lozing van gevaarlijke stoffen in water was bijvoorbeeld al in 1976 tot stand gekomen (76/464; zie § 4.10), terwijl pas acht jaar later overeenstemming bereikt werd over een vergelijkbare maatregel met betrekking tot industriële emissies naar lucht (84/360; zie § 6.11). De wetgeving op het gebied van productnormen, die al voor die tijd tot stand was gekomen – met name betreffende het zwavelgehalte van gasolie (75/716; zie § 6.17) en lood in benzine (78/611; zie § 6.18) – had vooral ten doel handelsbelemmeringen te voorkomen (naast het beschermen van de volksgezondheid). Overeenstemming over voorstellen tot het vastleggen van luchtkwaliteitsnormen voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes en voor lood werd in de Raad pas bereikt na respectievelijk vier en zeven jaar (Richtlijnen 80/779 resp. 82/884; zie § 6.4 resp. § 6.6).

Deze traagheid kan voor een deel worden verklaard door het feit dat het ging om belangrijke principiële kwesties, die langdurige onderhandelingen vereisten, en voor een ander deel door de oliecrisis, die vanaf 1973 de wereldeconomie (en vooral die van West-Europa) destabiliseerde. De schaarste aan, en de hoge prijs van lichte ruwe olie met een laag zwavelgehalte en de noodzaak om het verbruik ervan te beperken bemoeilijkten overeenstemming tussen de lidstaten over strengere maatregelen tegen luchtverontreiniging. Een gevolg hiervan was ondermeer dat een Commissievoorstel uit 1975, gericht op verlaging van het zwavelgehalte van zware stookolie die in elektriciteitscentrales gebruikt wordt, na zes jaar vruchteloos onderhandelen formeel moest worden ingetrokken.

Vanaf het begin van de jaren ’80 nam het tempo van de Gemeenschapswetgeving op het gebied van luchtverontreiniging evenwel toe, als gevolg van het feit dat grensoverschrijdende en mondiale luchtverontreiniging hoog op de politieke agenda kwamen te staan. De schade aan bossen in Noord-Europa als gevolg van ‘zure regen’ bracht de Duitse regering ertoe een veel actievere opstelling ten aanzien van luchtverontreinging in te nemen dan ze tot dan toe gedaan had en om op actie op EU-niveau aan te dringen. In een ongebruikelijke verklaring over het milieu, die de Europese Raad in juni 1983 na zijn vergadering in Stuttgart uitgaf, werd opgeroepen tot onmiddellijke actie om het acute gevaar dat de Europese bossen bedreigde tegen te gaan en werd bij de EU-milieuministers aangedrongen op snelle en aanzienlijke vooruitgang bij het ontwikkelen van oplossingen. Na dit initiatief werd in 1984 overeenstemming bereikt over de ‘kaderrichtlijn’ betreffende de luchtverontreinigende emissies van industriële inrichtingen (84/360; zie § 6.11) en vervolgens over een aantal ‘dochterrichtlijnen’, waarvan verreweg de belangrijkste Richtlijn 88/609 is (de ‘LCP- Richtlijn’, zie § 6.13), die de emissies van SO2, NOx en stof uit grote stookinstallaties beperkt.

De bezorgdheid over ‘zure regen’ leidde uiteindelijk ook tot strengere Gemeenschapswetgeving voor de beperking van de uitstoot van uitlaatgassen van voertuigen. Vóór 1985 was het EU-beleid op dit terrein vooral gericht op het voorkomen van handelsbarrières, die konden ontstaan als individuele lidstaten hun eigen minimum-eisen gingen stellen. Daarbij stelde de EU zich tevreden met het volgen van regelingen die in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (UNECE) waren aangenomen. Duitse druk voor verdergaande actie bracht de Commissie ertoe een eigen beleid te ontwikkelen. Bovendien leidde de Duitse oproep tot het verplichte aanbrengen van driewegkatalysatoren (die door lood beschadigd worden) op de uitlaten van auto’s, in combinatie met de Britse bezorgdheid over loodverontreiniging in binnensteden, tot een verplichte, wijdverbreide verkrijgbaarheid van loodvrije benzine in de Gemeenschap en tot verdere verlagingen van het loodgehalte van loodhoudende benzine.

In de tweede helft van de jaren ’80 raakte de Gemeenschap steeds meer betrokken bij internationale onderhandelingen ter bestrijding van mondiale atmosferische verontreiniging. In 1985 werd de EU, naast de lidstaten, partij bij het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag en daarna bij het Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken. Verordening 3093/94 geeft uitvoering aan de door de EU aangegane verplichtingen onder het Protocol (zie § 6.9).

De Europese Akte van 1987 bevatte institutionele veranderingen die in sommige gevallen leidden tot een versnelling van de aanname van EU-milieuwetgeving en de rol van het Europees Parlement bij het vaststellen van normen vergrootten. Het duidelijkste voorbeeld daarvan is de aanpak van de uitlaatgasemissies van voertuigen. Na vijf jaar discussie kon Richtlijn 88/76 worden aangenomen bij meerderheidsstemming, waarin de Europese Akte voorzag. Vervolgens benutte het Europees Parlement de ‘samenwerkingsprocedure’ om te zorgen dat het aanbrengen van katalysatoren verplicht werd voor kleine auto’s (89/458) en na 1992 voor alle auto’s (91/441) (zie § 6.10).

De macht van het Parlement werd verder versterkt door het Verdrag van Maastricht, waarbij de ‘medebeslissingsprocedure’ en de ‘conciliatieprocedure’ werden ingevoerd. De Richtlijn betreffende VOS-emissies uit de opslag en distributie van benzine (94/63; zie § 6.16) werd aangenomen via de ‘medebeslissingsprocedure’ en vergde toepassing van de ‘conciliatieprocedure’ (de mate waarin dit geleid heeft tot strengere eisen is overigens discutabel).

In het streven naar regelgeving op het gebied van luchtverontreiniging heeft het EU-beleid een verscheidenheid aan benaderingen toegepast. Daartoe behoren:

• Luchtkwaliteitsnormen (voor zwaveldioxide, zwevende deeltjes, stikstofoxiden, lood, benzeen, koolmonoxide en ozon; andere stoffen zullen volgen op grond van Kaderrichtlijn 96/62 – zie § 6.3 t/m 6.8);

• Productnormen (voor voertuigen en brandstoffen; zie § 6.10 en § 6.17 t/m 6.19);

• Emissiegrenswaarden voor puntbronnen (zie § 6.11 t/m 6.16 en 6.21);

• Een ‘emissieplafond’-benadering, waarbij per lidstaat een maximale waarde voor de totale emissies van bepaalde stoffen wordt vastgesteld (in de LCP-richtlijn en in de Richtlijn inzake nationale emissieplafonds; zie § 6.13 en 6.13A);

• Uniforme verminderingen van de productie van bepaalde stoffen, zoals in het geval van ozonlaagaantastende stoffen (zie § 6.9);

• Een ‘stofgerichte’ benadering, waarbij voor individuele stoffen de emissies naar lucht worden aangepakt in samenhang met de emissies naar water en bodem, zoals in het geval van asbest (Richtlijn 87/217; deze wordt behandeld in Hoofdstuk 7 (Gevaarlijke Stoffen), § 7.14).

Verder kan nog een ‘blootstellingsnorm-benadering’ worden onderscheiden, die werd toegepast in een programma voor een bevolkingsonderzoek naar lood in het bloed (Richtlijn 77/312; het programma is inmiddels niet meer operationeel – zie § 7.17).

Een nieuwe richting die in het EU-luchtverontreinigingsbeleid in opkomst is kan worden betiteld als de ‘schadegerichte’ benadering. Zoals in het voorgaande gesteld, zijn diverse afzonderlijke wetgevingsstukken tot stand gekomen naar aanleiding van het ‘zure regen’ probleem. Deze zijn echter aangenomen zonder dat er sprake was van een samenhangende strategie met als doel het beperken van verzurende emissies tot aanvaardbare niveaus. Die situatie is veranderd als gevolg van het besluit dat de Raad in december 1995 nam om de Commissie uit te nodigen om te komen met een voorstel voor een Gemeenschappelijke verzuringsstrategie. Hier gingen een suggestie van de Zweedse regering in die richting, alsmede een ongepubliceerd werkdocument van de Commissie aan vooraf. De strategie zelf werd gepubliceerd in maart 1997.^[502]

Een van de belangrijkste redenen voor de totstandkoming van deze strategie was de in het Vijfde Milieu-actieprogramma genoemde doelstelling dat in heel Europa de ‘kritische belasting’ niet (meer) overschreden zou worden. De strategie streeft echter niet naar een volledige realisatie van deze doelstelling. In plaats daarvan is ze gepresenteerd als een tussenstap om de overschrijdingen terug te brengen via een ‘gap closure’ strategie. Dit houdt in dat de gebieden met gevoelige ecosystemen waar de kritische depositiewaarden overschreden worden (gemeten in aantallen cellen van 150 bij 150 kilometer) met tenminste 50 procent zouden moeten verminderen. Uitvoering van de strategie zou de oppervlakte van ecosystemen waar de kritische belasting in 2010 overschreden wordt in de hele EU(-15) terugbrengen van 8,7 naar 4,5 miljoen hectare. In Nederland zou het gaan om een reductie van 121.000 naar 23.000 hectare.

In de strategie worden verscheidene maatregelen voorgesteld om de emissies van verzurende stoffen te reduceren. De belangrijkste daarvan is wellicht de voorgestelde Richtlijn waarin nationale emissieplafonds voor SO2, NOx en NH3 worden vastgelegd. Zo’n benadering is al eerder gehanteerd in EG-wetgeving (in Richtlijn 88/609 werden plafonds voor de emissies van bestaande grote stookinstallaties vastgesteld; zie § 6.13), maar nog nooit met zo’n grote reikwijdte als in de voorgestelde strategie. De plafonds zouden van toepassing zijn op alle sectoren van de maatschappij en op zowel bestaande als nieuwe activiteiten. Inmiddels is de Richtlijn (welke naast de genoemde stoffen ook betrekking heeft op VOS) in november 2001 van kracht geworden als 2001/81. De overeengekomen emissiereducties gaan iets verder dan het in 1999 getekende Gotenburg-protocol onder de LRTAP-Conventie (zie § 13.2).

De strategie bevatte ook een formeel voorstel voor een Richtlijn om het zwavelgehalte van zware stookolie te verlagen naar een maximum van 1 procent. Verder werden verscheidene andere mogelijke maatregelen genoemd, waaronder:

• het vaststellen van nieuwe emissiegrenswaarden voor grote stookinstallaties onder Richtlijn 88/609 (dit is inmiddels gebeurd bij Richtlijn 2001/80; zie § 6.13);

• de aanwijzing van de Oostzee en (delen van) de Noordzee als gebieden die kwetsbaar zijn voor SO2-emissies in het kader van het MARPOL-verdrag en de beperking van het zwavelgehalte van de door schepen op die zeeën gebruikte stookolie;

• het bevorderen van maatregelen om verzurende emissies te beperken in het kader van het lopende overleg met de landen in Midden- en Oost-Europa;

• een analyse van kosteneffectieve maatregelen om ammoniakemissies terug te dringen, met name in de landbouw;

• het stimuleren van het gebruik van economische instrumenten door lidstaten teneinde op een kosteneffectieve manier aan de voorgestelde nationale emissieplafonds te voldoen.

Een ander terrein waarop de Commissie werkt aan een meer samenhangende benadering van het luchtverontreinigingsbeleid is dat van de luchtkwaliteitsnormen. Tot eind 1996 bestond de wetgeving op dit gebied uit diverse afzonderlijke Richtlijnen, die betrekking hadden op zwaveldioxide en zwevende deeltjes, stikstofdioxide, lood en ozon. Een rapport van de Commissie over de implementatie van deze Richtlijnen^[503] constateerde verscheidene moeilijkheden bij de implementatie. Deze kwamen zowel voort uit verschillen in zienswijzen in de lidstaten over de omzetting ervan als uit verschillen in interpretaties van bepaalde delen van de Richtlijnen. In een poging om aan deze problemen tegemoet te komen werd in september 1996 Kaderrichtlijn 96/62 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit aangenomen (zie § 6.3). Specifieke eisen met betrekking tot individuele verontreinigende stoffen moeten worden vastgesteld door middel van Dochterrichtlijnen (zie § 6.4 en 6.5). Deze zullen de bestaande Richtlijnen gaan vervangen en zullen ook normen voor andere stoffen invoeren, zoals koolmonoxide, cadmium, benzeen en PAK’s.

Een andere belangrijke nieuwe benadering van het Gemeenschappelijke luchtverontreinigingsbeleid is het zogeheten Europese Auto/Olie project. Centraal hierin staat een gezamenlijk initiatief van de Commissie, de auto-industrie en de olie-industrie om de emissies van wegvoertuigen en de luchtkwaliteit aan te pakken. De deelnemers aan dit proces hebben ernaar gestreefd hun informatie bijeen te brengen en een rationeel kader vast te stellen voor het bepalen van de meest kosteneffectieve maatregelen om te kunnen voldoen aan de toekomstige luchtkwaliteitsnormen. Het project had ondermeer betrekking op normen voor voertuigemissies en voor brandstofkwaliteit, beperking van verdampingsverliezen, en inspectie- en onderhoudsprogramma’s. Ook is aandacht besteed aan niet-technische maatregelen, zoals prijsbeleid en openbare vervoersvoorzieningen.

Het Auto/Olie programma heeft geleid tot voorstellen voor nieuwe eisen met betrekking tot voertuigemissies (wijzigingen van Richtlijn 70/220; zie § 6.10) en nieuwe brandstofnormen voor de jaren 2000 en 2005 (zie § 6.19). Het programma vormt een model dat waarschijnlijk grote invloed zal hebben op de toekomstige ontwikkeling van de wetgeving betreffende voertuigemissies en brandstofkwaliteit op EG-niveau en wellicht ook op andere terreinen van het emissiebeperkingsbeleid.

In oktober 1998 lanceerde het Milieu-Directoraat van de Europese Commissie (destijds nog DG XI geheten) een nieuw initiatief om de verschillende aspecten van het EG-luchtkwaliteitsbeleid (inclusief het emissiebeleid) in één kader samen te brengen. Dit initiatief had de werktitel Clean Air for Europe, of CAFE. De gebieden die in dit ambitieuze nieuwe kader zouden moeten worden opgenomen waren:

• luchtkwaliteitsnormen, waaronder de eerdergenoemde Dochterrichtlijnen;

• emissies van stationaire bronnen, waaronder de geëntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, grote stookinstallaties, verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval, VOS-emissies van benzine-installaties, en emissies van oplosmiddelen;

• brandstofnormen, waaronder de Auto/Olie Richtlijn betreffende benzine- en dieselkwaliteit, en het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen;

• normen voor de emissies van voertuigen, waaronder die uit het Auto/Olie-programma, alsmede voor tweewielige voertuigen, trekkers en niet voor de weg bestemde mobiele werktuigen, en testvoorschriften; en

• de verzurings- en ozonstrategieën.

In het kader van CAFE zou prioriteit worden gegeven aan verontreinigende stoffen die in de Kaderrichtlijn worden genoemd, aan grensoverschrijdende luchtverontreiniging en aan stoffen die door een veelheid aan verschillende bronnen worden uitgestoten. Voorgesteld werd daarom dat verzurende emissies, ozon, deeltjes, PAK’s en zware metalen op de prioriteitenlijst zouden voorkomen.

De doelstelling voor de lange termijn zou bestaan uit een harmonisatie van zowel de analytische kaders als de planning die gehanteerd worden bij het ontwikkelen van wetgeving op al deze gebieden. Dit zou het gemakkelijker maken om de meest kosteneffectieve maatregelen te selecteren en tegenstrijdigheden tussen maatregelen die op verschillende gebieden of verschillende tijdstippen worden voorgesteld kunnen voorkomen. Deze benadering kan worden gezien als een logisch uitvloeisel van de methodologie die in het Auto/Olie-programma was ontwikkeld. Na een overlegronde zijn in 1999 technische haalbaarheidsstudies en evaluaties begonnen.

De Europese Commissie heeft vervolgens in mei 2001 het CAFE programma gepubliceerd^[504]. CAFE is geen strategie, maar een programma dat moet leiden tot de totstandkoming van een strategie in 2004. Dat zal dan één van de thematische strategieën zijn in het kader van het Zesde Milieu-actieprogramma.

Het CAFE programma belicht een aantal problemen die aangepakt moeten worden. Zwevende deeltjes en troposferisch ozon worden gezien als de meest urgente daarvan. Eerstgenoemde komt voort uit diverse bronnen en de kennis over de milieu-effecten ervan is verre van compleet. Ozon is een secundaire vorm van verontreiniging met verscheidene primaire bronnen. Beide hebben een grensoverschrijdend karakter en zijn moeilijk terug te dringen tot een niveau waarbij gezondheid en vegetatie beschermd worden.

Het programma stelt ook dat een aantal andere zaken nog moet worden aangepakt, waaronder stikstofoxiden, zure depositie en eutrofiëring. Onduidelijk is echter hoe groot de resterende problemen zullen zijn als de voorgestelde Richtlijn nationale emissiemaxima en de herziene Richtlijn grote stookinstallaties eenmaal van kracht zijn. Een aanwijzing hiervoor wordt gevormd door de stelling dat de in het Protocol van Göteborg overeengekomen grenswaarden ‘niet voldeden aan de eerzuchtige doelstelling waarop het technische werk was gebaseerd’. Gesteld wordt dat de acties op het gebied van vervoersemissies al aanzienlijk verder zullen gaan dan die ten aanzien van stationaire bronnen, hetgeen impliceert dat laatstgenoemde voor de hand liggende kandidaten zullen zijn voor toekomstige wetgevingsvoorstellen.

De specifieke doelstellingen van CAFE zijn:

• uitwerken, verzamelen en valideren van wetenschappelijke informatie betreffende luchtverontreiniging, waaronder prognoses en kosten-batenstudies;

• medewerking verlenen aan de uitvoering van bestaande wetgeving en het zo nodig ontwikkelen van nieuwe voorstellen;

• zorgen dat de noodzakelijke maatregelen voor het bereiken van de luchtkwaliteits- en depositiedoelstellingen op het juiste niveau worden genomen;

• periodiek een strategie bepalen voor het vaststellen van doelstellingen en kosten-effectieve maatregelen om die te bereiken;

• verspreiden van informatie die voortkomt uit het programma.

Verwacht wordt evenwel dat de te ontwikkelen strategie niet meer zal zijn dan een volgende stap op weg naar volledige bescherming van de atmosfeer. De Commissie voorziet daarom een vijfjaarlijkse herziening van de strategie, waarbij iedere herziening tot voorstellen voor nieuwe wetgeving zal leiden. Bij deze voorstellen zal rekening worden gehouden met nieuwe wetenschappelijke inzichten over bestaande stoffen, hun bronnen en effecten, problemen van ‘nieuwe’ vervuilende stoffen, en de mogelijke integratie van deze maatregelen met andere beleidsdoelstellingen betreffende de beheersing van door de mens gemaakte chemische stoffen en broeikasgasemissies.

Tot de overige belangrijke ontwikkelingen in het luchtverontreinigingsbeleid van de EU behoort de invoering van een systeem van geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging voor industriële inrichtingen (zie § 6.12). Het doel hiervan is ‘een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken’ en het verplaatsen van verontreiniging tussen verschillende milieucompartimenten te vermijden. Maatregelen tegen luchtverontreiniging moeten daartoe worden genomen in een geïntegreerd verband met maatregelen die betrekking hebben op andere vormen van verontreiniging en andere milieu-effecten.

Concluderend kan worden gesteld dat het Europese luchtverontreinigingsbeleid zich op een aantal verschillende zaken richt, waaronder luchtkwaliteitsnormen, emissies van stationaire bronnen, emissies van mobiele bronnen en productnormen. Hoewel de Commissie doorgaat met het overwegen van nieuwe ontwikkelingen op elk van deze terreinen, heeft ze ook de noodzaak ingezien om te komen tot integratie van het beleid, om te zorgen dat de verschillende beleidsterreinen elkaar wederzijds ondersteunen en leiden tot maximale milieubescherming.