Richtlijn 2008/98 heeft als doel de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen en de beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van hulpbronnen en de verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan (art. 1). In de overwegingen bij de Richtlijn is gesteld dat deze ertoe moet bijdragen de EU meer tot een “recyclingmaatschappij” te maken, waarbij gepoogd wordt de productie van afval te voorkomen en afvalstoffen als grondstof te gebruiken.

In de zeventiger jaren van de vorige eeuw introduceerden verscheidene lidstaten nationale wetgeving die een raamwerk moest bieden om met afval om te gaan. Ter harmonisering daarvan beoogde Richtlijn 75/442 in een samenhangend stelsel van maatregelen te voorzien, van toepassing zijnde in alle lidstaten. Gebruikelijk is de Richtlijn als Kaderrichtlijn betiteld, aangezien een aantal maatregelen meer gedetailleerd werd uitgewerkt in richtlijnen met betrekking tot specifieke afvalstromen.

Bij het ontwikkelen van het voorstel voor Richtlijn 75/442 heeft de Commissie rekening gehouden met beleidsontwikkelingen inzake de verwijdering van afvalstoffen in Duitsland, Frankrijk en Engeland. De totstandkoming van de Richtlijn verliep vlot. Tijdens de onderhandelingen zijn er nauwelijks wijzigingen aangebracht en de Richtlijn kon tien maanden nadat het voorstel was ingediend, worden aanvaard.

In augustus 1988 kwam de Commissie met een voorstel voor zowel een wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen als een wijzigingsrichtlijn inzake gevaarlijke afvalstoffen (78/319). Hiermee werd een aanscherping van de voorschriften beoogd, onder andere door het introduceren van duidelijker definities en het benadrukken van het belang van beperking van het ontstaan van afvalstoffen, hergebruik en schone technologieën. Het nieuwe voorstel had artikel 100a (thans art. 114 VwEU) als rechtsgrondslag.

De Raad Milieu besprak in september 1989 de nieuwe strategie van de Commissie voor het beheer van afvalstoffen. De Britse vertegenwoordiger heeft toen voorgesteld dat alle geïndustrialiseerde landen ernaar moesten streven om hun eigen afval te verwerken. De beginselen van zelfvoorziening en het opzetten van een net van verwijderingsinstallaties zijn vervolgens opgenomen in de Resolutie van de Raad over het beleid inzake afvalstoffen en toegevoegd aan de wijzigingsrichtlijn. De Raad bereikte in juni 1990 in principe overeenstemming over het voorstel, waarbij inmiddels de rechtsgrondslag was veranderd in artikel 130s en de definitie van afval was herzien. Ook werd slechts een beperkte vrijstelling van de vergunningvereisten toegestaan voor handelingen waarmee een nuttige toepassing van afvalstoffen werd beoogd. De wijzigingsrichtlijn werd formeel aanvaard in maart 1991.^[479]

Vervolgens bracht de Commissie, ondersteund door het Parlement, een zaak voor het Europese Hof, waarin om vernietiging van de Richtlijn werd gevraagd omdat de rechtsgrondslag artikel 100a zou moeten zijn in plaats van 130s.^[480] Het Hof besliste in maart 1993 dat het belangrijkste doel van de Richtlijn de bescherming van het milieu was en dat er alleen bijkomstige implicaties zouden zijn voor concurrentie en handel. Dienovereenkomstig was het Hof van mening dat artikel 130s de juiste rechtsgrondslag was.

In april 2002 heeft het Europese Hof van Justitie (EHvJ)een interessante uitspraak gedaan met betrekking tot de definitie van afvalstoffen.^[481] Dit betrof de verlening van een milieuvergunning door het bestuur van een Finse intercommunale vereniging aan een onderneming (Palin Granit) voor de exploitatie van een granietgroeve. De aanvraag voor de vergunning voorzag in een beheersplan voor het ganggesteente en vermeldde de mogelijkheid van nuttige toepassing ervan als grind of materiaal ter ophoging. Aangezien de gemeentelijke autoriteiten niet bevoegd zijn om een vergunning voor een stortplaats af te geven, vroeg men zich af of het ganggesteente als afval bestempeld kon worden. Lokale rechters oordeelden dat ganggesteente inderdaad als afvalstof moest worden aangemerkt. Dit werd aangevochten door de onderneming, die betoogde dat het ganggesteente hergebruikt kon worden en dat de plaats van opslag niet kon worden aangemerkt als een stortplaats. Het Europese Hof gaf aan dat er geen beslissende toets bestaat om te bepalen of iets wel of niet een afvalstof is. In plaats daarvan keek het Hof naar een aantal indicatoren. Het argument dat de stof economische waarde heeft werd niet als beslissend gezien. Daarentegen werd de hoedanigheid van de stof van productieresidu van de verwerking van gesteente en van grindwinning als belangrijk gezien. Het Hof verwees naar de in eerdere jurisprudentie gevestigde verplichting om het begrip afvalstoffen ruim uit te leggen teneinde de nadelen en de schadelijke gevolgen, die zij naar hun aard met zich brengen, te beperken en bepaalde dat de redenering met betrekking tot bijproducten moet worden beperkt tot situaties waarin het hergebruik van een goed, materiaal of grondstof niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces. Het ganggesteente werd vervolgens aangemerkt als afvalstof en zou dus ook zo behandeld moeten worden.

Hierna zijn op 13 februari 2003 nog twee andere uitspraken gedaan door het Hof met betrekking tot de definitie van afvalstof. Eén uitspraak ondersteunt het argument dat het verbranden van huishoudelijk afval kan worden gezien als verwijdering en niet als nuttige toepassing. In beide uitspraken, tegen respectievelijk Luxemburg en Duitsland, gaf het Hof drie criteria om te bepalen of een bepaalde handeling kan worden gezien als nuttige toepassing, zoals bedoeld in punt R1 van bijlage IIB van de Kaderrichtlijn. Beide zaken werden aan het Hof voorgelegd in verband met de Verordening inzake overbrenging van afvalstoffen (zie § ???). Deze Verordening geeft de exporterende lidstaat meer bevoegdheden om de uitvoer te verbieden indien de stof verwijderd zal worden. In de Duitse zaak^[482] ging het om een uitvoerverbod naar België voor afvalstoffen bestemd voor de verbranding in ovens van de cementindustrie. Het Hof vond dat het hier inderdaad nuttige toepassing betrof. In de Luxemburgse zaak^[483] bepaalde het Hof dat het uitvoerverbod voor huishoudelijk afval toegestaan was, en bestempelde de uitvoer naar een Franse verbrandingsinstallatie als afvalverwijdering.

Het Hof gaf de volgende criteria:

Op grond van deze uitspraken is LAP-1 vervolgens gewijzigd (zie hierboven).^[484]

In april 2003 deed het EHvJ wederom een uitspraak met gevolgen voor de definitie van afvalstof, in een zaak over de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen (zie tevens § ???).^[485] De Nederlandse overheid had een deel van de overbrenging van afvalstoffen door de Nederlandse afvalverwerker SITA, bestemd voor de Belgische cementindustrie, verhinderd, omdat het percentage van de afvalstoffen die als materiaal voor de vervaardiging van cement zouden worden hergebruikt klein was. Er kon alleen sprake zijn van nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof, indien aan bepaalde criteria met betrekking tot de calorische waarden van de afvalstoffen werd voldaan. Het Hof oordeelde dat indien het verwerkingsproces van afvalstoffen uit meerdere afzonderlijke fases bestaat, de kwalificatie als verwijderingshandeling of nuttige toepassing alleen dient te geschieden door rekening te houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan – in dit geval verbranding. Op grond hiervan oordeelde het Hof dat er sprake was van nuttige toepassing. Tevens gaf het Hof aan dat de calorische waarde van als brandstof te gebruiken afvalstoffen geen relevant criterium is om te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of om nuttige toepassing. In plaats daarvan werd verwezen naar de door het Hof eerder vastgestelde criteria van de hierboven besproken Luxemburgse zaak. De zaak werd terugverwezen naar de Raad van State, die de besluiten van de overheid heeft vernietigd.^[486]

In juni 2003 gaf de Commissie antwoord op schriftelijke vragen van het Europees Parlement over de Luxemburgse zaak over huishoudelijk afval, waarbij werd bevestigd dat de verbranding van afval in gespecialiseerde huishoudelijke afvalverbrandingsinstallaties bestempeld dient te worden als verwijdering, zonder dat het uitmaakt of er sprake is van terugwinning van energie. De Commissie gaf aan dat het Hof, door te kijken naar de primaire doelstelling van een installatie, had uitgesloten dat verbranding van afval in gespecialiseerde huishoudelijke afvalverbrandingsinstallaties onder de lijst van handelingen van nuttige toepassing in de Kaderrichtlijn zou kunnen vallen. In tegenstelling tot het arrest van het Hof is het standpunt van de Commissie echter geenszins bindend.

Zoals hiervoor al is vermeld, heeft de Commissie een verslag gepubliceerd over de voortgang die is gemaakt met de tenuitvoerlegging van onder meer de Kaderrichtlijn afvalstoffen in de periode van 1998 tot 2000 (zie tevens § ???).^[487] Betreffende de Kaderrichtlijn wordt in het verslag een aantal problemen gesignaleerd. Een belangrijk probleem betreft de verschillende definities die lidstaten hanteren voor het begrip ‘afvalstof’. Hoewel volgens de Commissie de situatie ten opzichte van het laatste verslag^[488] is verbeterd, wordt opgemerkt dat nog steeds niet alle lidstaten alle elementen van de definitie van afvalstof op een correcte wijze hebben omgezet in nationale regelgeving.^[489] Met betrekking tot de planning van het afvalbeheer wordt door de Commissie geconstateerd dat “hoewel de situatie op het gebied van de nationale planning van het afvalstoffenbeheer in bepaalde delen van de Europese Unie als geheel nog steeds onbevredigend is, is er over het geheel genomen wel opvallende vooruitgang geboekt sinds het laatste verslag werd opgesteld”.^[490] Gedurende de periode 1997-2000 heeft de Commissie juridische procedures ingeleid tegen verschillende lidstaten die geen plannen voor afvalstoffenbeheer hadden opgesteld.

In november 2003 heeft de Commissie een voorstel gepubliceerd om de Kaderrichtlijn en de bijbehorende wijzigingsrichtlijnen te codificeren.^[491] De daaruit voortvloeiende Richtlijn 2006/12^[492] heeft niets in de bestaande regelgeving veranderd. Een ingrijpende inhoudelijke wijziging van de Kaderrichtlijn lag toen echter al in de lijn der verwachting. De Raad had in zijn conclusies van 1 juli 2004 de Commissie opgeroepen een voorstel in te dienen om bepaalde aspecten van de Kaderrichtlijn te herzien. Het voorstel daartoe is ingediend op 21 december 2005.^[493] Het algemene doel van dit herzieningsvoorstel was om de bepalingen van de Kaderrichtlijn te optimaliseren zonder de basisstructuur of de essentiële bepalingen ervan te wijzigen. Er is gestreefd naar een verfijning, niet een radicale herschrijving van de richtlijn. Met het voorstel is in concreto beoogd de definities van basisbegrippen zoals afvalstof, nuttige toepassing en verwijdering te verduidelijken, de inzake afvalpreventie te nemen maatregelen te versterken, een benadering te introduceren die rekening houdt met de hele levenscyclus van producten en materialen en niet uitsluitend met de afvalfase, en de aandacht te richten op een vermindering van de milieueffecten van afvalproductie en afvalbeheer, zodat de economische waarde van afvalstoffen wordt vergroot. Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. Daarnaast heeft de Commissie beargumenteerd dat Richtlijn 91/689 betreffende gevaarlijke afvalstoffen en Richtlijn 75/439 in de nieuwe Kaderrichtlijn zouden moeten worden verwerkt met het oog op de vereenvoudiging van de communautaire wetgeving. Daarbij zouden tevens enige noodzakelijke inhoudelijke wijzigingen kunnen worden gedaan. De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98 is op 22 november 2008 gepubliceerd.^[494] De Richtlijnen 2006/12, 91/689 en 75/439 zijn met ingang van 12 december 2010 ingetrokken.

Sinds 1 januari 1994 is de Nederlandse regelgeving betreffende afvalstoffen primair terug te vinden in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm). Daarnaast bevatten andere hoofdstukken relevante bepalingen, zoals hoofdstuk 1 (definities), hoofdstuk 8 (inrichtingen) en hoofdstuk 15 (financiële bepalingen). Het hoofdstuk afvalstoffen bestaat hoofdzakelijk uit kaderwetgeving. Dit houdt in dat een groot aantal onderwerpen niet in de wet zelf, maar in AMvB’s, provinciale milieuverordeningen of gemeentelijke afvalstoffenverordeningen is geregeld. Voorbeelden van in dit kader relevante AMvB’s zijn het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen^[495] en het Besluit inzamelen afvalstoffen^[496].

In artikel 10.4 van de Wet milieubeheer is de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer opgenomen:

Deze voorkeursvolgorde is leidend voor het Nederlandse afvalbeheer in de praktijk. Er mag echter wel onder voorwaarden vanaf worden geweken. De aanpak die Nederland op dit punt hanteert sluit aan bij de nieuwe Kaderrichtlijn 2008/98.

Op basis van de Kaderrichtlijn afvalstoffen moeten bedrijven geregistreerd zijn om afval te mogen vervoeren, inzamelen en verhandelen. In Nederland is dit vereiste opgenomen in de Wet milieubeheer en uitgewerkt in de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen.^[497] Op basis daarvan is vermelding op de zogenaamde VIHB-lijst sinds 1 mei 2004 verplicht. Deze lijst wordt door de Stichting nationale en internationale wegvervoer organisatie (NIWO) bijgehouden.^[498] VIHB staat voor Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars van afvalstoffen. Zonder deze vermelding geldt een algeheel verbod om beroepsmatig bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen, te vervoeren dan wel in te bemiddelen of te verhandelen. De eisen, die worden gesteld aan inschrijving op de VIHB-lijst, zijn vakbekwaamheid, kredietwaardigheid en betrouwbaarheid. Deze eisen worden gesteld om zorgvuldigheid in de omgang met afvalstoffen over de weg, over het spoor en over het water te waarborgen. In 2010 waren er in totaal 11.709 bedrijven op de VIHB-lijst geregistreerd. 80% daarvan waren Nederlandse bedrijven.

Ter implementatie van Richtlijn 2008/98 heeft de minister van VROM in mei 2010 een voorstel ingediend tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet op de economische delicten.^[499] Voorgesteld is om de Richtlijn voornamelijk te implementeren in artikel 1.1 en in hoofdstuk 10 van de Wm. Samengevat bevat het voorstel nieuwe bepalingen over het toepassingsgebied, diverse aanpassingen van de terminologie en een aanscherping van het beleid door het wettelijk vastleggen van de afvalhiërarchie, het instellen van een mengverbod voor gevaarlijk afval en het mogelijk maken van nadere regelgeving over gescheiden inzameling. Voorts is het de bedoeling om voortaan een afvalpreventieprogramma te integreren in het LAP. Volgens de motie van toelichting bevat het voorstel op een enkele ondergeschikte technische wijziging na geen andere regels dan die welke voor de implementatie van de Richtlijn noodzakelijk zijn. De parlementaire behandeling van het voorstel heeft ertoe geleid dat er enkele wijzigingen in het voorstel zijn aangebracht. Het gaat om verduidelijkingen en gevallen van een niet geheel correcte implementatie, zoals het ontbreken van een expliciete basis voor de bevoegdheid om per geval een afvalstof niet langer als zodanig aan te merken en de dubbele regeling van het mengverbod. Als gevolg daarvan is een gewijzigd voorstel van wet ingediend op 30 november 2010.^[500] Daarmee is duidelijk dat de uiterlijke implementatiedatum van 12 december 2010 niet is gehaald.

Bij de implementatie van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen zal het gebruik van de Europese afvalstoffenlijst (Eural) in het wettelijk instrumentarium worden vastgelegd.

Tot het eind van de tachtiger jaren was er sprake van een vrijwel ongeremde groei van de afvalproductie, die min of meer parallel liep met de groei van het nationaal inkomen.^[501] Bovendien liet de wijze van verwijderen van dit afval te wensen over. Er was onder meer onvoldoende stort- en verbrandingscapaciteit en de milieuhygiënische situatie rond de aanwezige installaties was onvoldoende. Daarnaast was het hergebruik van afvalstoffen beperkt en was de samenwerking en afstemming tussen de verschillende overheden onvoldoende.^[502]

In de daarop volgende periode is de afvalverwerking op een hoger niveau getild en is er aanvankelijk een stabilisatie van het afvalaanbod opgetreden. Figuur 5.3.1 laat echter zien dat de Nederlandse afvalproductie tussen 1985 en 2000 na een stabilisatie begin negentiger jaren weer gestaag is toegenomen. ^[503] Daarna is vanaf 2000 een lichte daling opgetreden, echter gevolgd door opnieuw een stijging, waardoor het afvalaanbod in 2008 ongeveer even groot was als in 2000. Vanwege die fluctuaties is onduidelijk of de eerder geconstateerde ontkoppeling tussen de groei van het totale afvalaanbod en de economische groei inderdaad is gerealiseerd.

[D]

Figuur 5.3.1 Afvalproductie en wijze van verwerking 1985-2008

Behalve de afvalproductie geeft de figuur ook de belangrijkste trends in de wijze van afvalverwerking weer. Duidelijk is dat steeds meer afval nuttig wordt toegepast en verbrand, terwijl steeds minder afval wordt gestort.^[504] Sinds 1990 is er een sterke afname van de hoeveelheid afval dat wordt gestort (van bijna 14 miljard kg naar 1,7 miljard kg in 2008). Daar staat een toename van de hoeveelheid afval dat nuttig wordt toegepast van ruim 20 miljard kg tegenover. In 2008 werd in totaal 53 miljard kg nuttig hergebruikt, of te wel ruim 84% van de totale hoeveelheid vrijgekomen afval. Op basis van deze trends kan volgens het PBL voorzichtig worden geconcludeerd dat de door het beleid gestelde doelen voor 2015, zoals neergelegd in LAP-2, kunnen worden gehaald.

Wat betreft de productie van gevaarlijk afval is er een sterke stijging opgetreden vanaf 1990. In de periode 2006-2008 lijkt er echter een stabilisatie te zijn opgetreden. In 2008 werd ongeveer 4 miljard kg gevaarlijk afval, exclusief baggerspecie, gemeld door de negen onderscheiden sectoren (landbouw, industrie, energievoorziening en delfstofwinning, verkeer en vervoer, huishoudens, bouw, handel, diensten en overheid, RWZI’s en drinkwatervoorziening). Ruim de helft van het gemelde gevaarlijke afval is afkomstig uit de bouw (hoofdzakelijk bitumeus afval) en een kwart is afkomstig uit de industrie.

Met ingang van 2005 vinden de meldingen van gevaarlijke afvalstoffen plaats op basis van de Europese afvalstoffenlijst (Eural). Daarmee heeft er tevens een wijziging plaatsgevonden in de aanduiding of een afvalstroom wel of niet gevaarlijk is. Dit betekent in de praktijk dat vanaf 2005 relatief meer afval als gevaarlijk is aangeduid.^[505] Het grootste deel (50%) van het gemelde gevaarlijk afval in 2008 bestond uit mineraal afval. Verder hebben verontreinigde grond en slib (16%) en chemische restanten (15%) een groot aandeel. Het relatief hoge aandeel voor autowrakken (5%) komt doordat op het moment van eerste afgifte van een autowrak, het hele wrak gevaarlijk afval is.

Met de wijziging van de Wm in 2001^[506] is de planfiguur van het het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) geïntroduceerd. Het LAP is expliciet bedoeld om onder andere uitvoering te geven aan de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Ingevolge artikel 10.14 van de Wm moet ieder bestuursorgaan bij het uitoefenen van een bevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen rekening houden met het LAP. Dit artikel richt zich zowel tot het bestuursorgaan dat het LAP vaststelt (horizontale binding voor de minister van VROM (nu: I&M) als de bestuursorganen die mede verantwoordelijk zijn voor de uitovering van het LAP (verticale bining voor andere bestuursorganen).

De provincies, gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders dienen het LAP te gebruiken als toetsingskader bij de uitoefening van hun bevoegdheden krachtens de Wm. Het gaat dan bijvoorbeeld om alle vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer waar afvalaspecten aan de orde zijn. Dit betekent dus niet alleen de vergunningen voor afvalbeheerinrichtingen, maar ook de vergunningen voor bedrijven waar afval vrijkomt.

In artikel 10.13 van de Wet milieubeheer is bepaald dat het LAP tussentijds kan worden gewijzigd. Een tussentijdse wijziging kan nodig zijn door wijziging van EG-regelgeving, de jurisprudentie of technische omstandigheden met betrekking tot het afvalbeheer, waarmee door bestuursorganen bij de uitvoering rekening moet worden gehouden.

Het eerste LAP (LAP-1) is op 3 februari 2003 door de minister van VROM vastgesteld en is op 3 maart 2003 in werking getreden.^[507] LAP-1 is tussentijds vier keer gewijzigd en was geldig tot 3 maart 2009. In tegenstelling tot de voorgaande afvalplannen, behandelde LAP-1 zowel niet-gevaarlijke als gevaarlijke afvalstoffen in één plan. Tevens zijn onderdelen van de hoofdstukken afvalstoffen van de provinciale milieubeleidsplannen vervangen. De geldingsduur van LAP-1 was van 2003-2012. In aanvulling op LAP-1 verschafte het rapport De Verwerking Verantwoord (DVV) richtlijnen voor de formulering van vergunningvoorschriften voor afverwerkende bedrijven en het opzetten van bedrijfsinterne administratieve controle systemen.^[508]

LAP-1 bestond uit drie delen: een beleidskader, sectorplannen en capaciteitsplannen voor verbranden en storten. Het beleidskader is door het ministerie van VROM (nu: I&M) opgesteld en de sector- en capaciteitsplannen door het AfvalOverlegOrgaan (AOO). In het beleidskader zijn de hoofdlijnen van het beleid voor afvalpreventie en -beheer gegeven en zijn de NMP-doelstellingen van het afvalstoffenbeleid vertaald naar maatregelen en instrumenten die nodig zijn om de doelstellingen te realiseren. De 34 sectorplannen bevatten minimumstandaarden, die invulling geven aan de voorkeursvolgorde voor specifieke categorieën van afvalstoffen.en vormen op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer.^[509]

LAP-1 formuleerde onder meer de volgende algemene doelstellingen van het huidige Nederlandse afvalstoffenbeleid voor 2012:

In een parallel traject aan de totstandkoming van LAP-1 heeft het ministerie van VROM in 2003 een langetermijnvisie op het afvalbeleid ontwikkeld voor het jaar 2050.^[510] Daaruit is het volgende wensbeeld naar voren gekomen: “In 2050 vindt de markt voor vrijwel alle afval een nuttige toepas­sing. Gedetailleerde wetgeving of sturing door de overheid is niet meer nodig. Europese randvoorwaarden aan de markt zorgen dat vrijwel alle afval wordt hergebruikt of omgezet in waarde­volle grond- en brandstoffen. De afvalsector is een gezonde, internationale en geavanceerde (grondstof)industrie.”

LAP-1 is in 2007 geëvalueerd.^[511] Daaruit is het algemene beeld naar voren gekomen dat het plan werkbaar is gebleken voor vergunningverlening, een goed overzicht geeft van een groot deel van het afvalveld en heeft bijgedragen aan de uniformering van de uitvoering van het afvalbeleid. Een aantal wensen en suggesties is vervolgens meegenomen bij de totstandkoming van LAP-2.

LAP-2 is op 11 november 2009 vastgesteld en op 25 november 2009 gepubliceerd in de Staatscourant.^[512] Het plan, met als ondertitel “Naar een materiaalketenbeleid”, is in werking getreden op 24 december 2009. Het is geldig van 2009 tot en met 2015, met een doorkijk tot 2021.^[513] De eerste wijziging van LAP-2 is vastgesteld op 16 februari 2010 en is op 25 maart 2010 in werking getreden.^[514] De inwerkingtreding van Richtlijn 2008/98 maakt een tweede wijziging van het LAP noodzakelijk. Het was namelijk gelet op de systematiek van de regelgeving en uit het oogpunt van rechtszekerheid niet mogelijk om op de implementatie van de richtlijn in LAP-2 vooruit te lopen, behalve voor de bepalingen met betrekking tot preventie en het artikel over bijproducten. Wel zijn in LAP-2 ter illustratie de definities uit de nieuwe Kaderrichtlijn opgenomen en is aangegeven in hoeverre ze verschillen van de huidige definities in LAP-2.

Het in LAP-2 neergelegde afvalstoffenbeleid is gericht op het beperken van het ontstaan van afvalstoffen, het beperken van de milieudruk van de activiteit ‘afvalbeheer’ en het vanuit ketengericht afvalbeleid beperken van de milieudruk van productketens. De ketenaanpak heeft een belangrijke plaats in LAP-2 gekregen op basis van de overweging dat de meest effectieve stappen in de richting van een duurzaam en zuinig materiaalgebruik zijn te realiseren wanneer deze plaatsvinden vanuit het perspectief van de hele keten. Het gaat erom een omslag in denken/ontwerpen/produceren te bereiken. Met het van kracht worden van LAP-2 is het rapport De Verwerking Verantwoord komen te vervallen. Delen ervan zijn geïntegreerd in LAP-2.

In concreto bevat LAP-2 de volgende kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen:

Bijlage 4 bij LAP-2 bevat 83 sectorplannen waarin het beleid nader is ingevuld voor specifieke afvalstromen door middel van minimumstandaarden. Deze geven aan wat de minimale hoogwaardigheid van be-/verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen is en zijn bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen laagwaardiger worden be-/verwerkt dan wenselijk is.

In 2004 verscheen de eerste voortgangsrapportage van LAP-1.^[515] Naast een beoordeling over het behalen van de doelstellingen voor 2012, geeft dit rapport ook een overzicht van de algemene ontwikkelingen en een korte samenvatting van de activiteiten voor alle sectoren die onder de sectorplannen van het LAP vallen. Met betrekking tot de eerste doelstelling, ontkoppeling van de economische groei en het afvalaanbod, wordt geconstateerd dat dit in 2002 in beperkte mate is gerealiseerd. Voor de tweede doelstelling, het stimuleren van nuttige toepassing, wordt aangegeven dat het percentage in 2002 ongeveer gelijk was aan het percentage van 2000 (77%). Het behalen van de derde doelstelling betreffende het benutten van de energie-inhoud van afval hangt onder meer af van de capaciteit van afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Er is op gewezen dat met de opheffing van het moratorium op de uitbreiding van de AVI’s per 1 juli 2004 ruimte is ontstaan voor nieuwe initiatieven tot uitbreiding van de nationale verbrandingscapaciteit.

Afval Overleg Orgaan (AOO) (1995). Tienjarenprogramma Afval 1995-2005. AOO 95-05, Utrecht.

Dans, E. (2010). Het begrijp ‘afvalstof’ revisited. Jurisprudentie over het begrip afvalstof 2004-2009. In: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, nr. 1, pp. 11-17.

Dresden, M.J. (1997). Afval: een nationaal probleem? In: VMR, Afval: provinciaal, landelijk of Europees probleem? Verslag ledenvergadering Vereniging voor Milieurecht, 1997-1. W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, pp. 2-12.

Europese Commissie (2003). Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de tenuitvoerlegging van communautaire wetgeving voor de periode 1998 – 2000. COM(2003)250 definitief, Brussel 11.7.2003.

Michiels, F.C.M.A. (2003). De Wet milieubeheer. Studiepockets staats- en bestuursrecht. W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle.

PBL (2010). Compendium voor de Leefomgeving. Hoofdstuk Afval. Beschikbaar via: http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/onderwerpen/nl0001-Afval.html?i=1.SenterNovem (2009). Nederlands afval in cijfers, gegevens 2000-2007. Beschikbaar via: http://www.senternovem.nl/mmfiles/UA_2009-03_NAIC_2000-2007_tcm24-306751.pdf.

Tieman, J.R.C. (2000). Het ruime begrip afvalstof. In: M en R, september 2000, nr. 9, pp. 229-238.

Tieman, J.R.C. (2003). Naar een nuttige toepassing van het begrip afvalstof. Over de betekenis en toepassing van kernbegrippen van internationaal, Europees en Nederlands afvalstoffenrecht. Kluwer, Deventer.

Vos, J.M, Bex, P.M.H.H. en Poll, P.A.M. van der (2010). Cross-border afvaltransport: Op weg naar onbelemmerd transport in Europa? Onderzoek naar belemmeringen, lasten en kosten alsmede oplossingen voor bedrijven bij grensoverschrijdend afvaltransport in Europa. Eurinspect en SIRA Consulting, Den Haag.

VROM, Ministerie van (2001). Afval in Nederland: Algemeen afvalstoffenbeleid. Informatieblad, juni 2001, Den Haag.

VROM, Ministerie van (2004a). Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012. Gewijzigde versie van april 2004. Den Haag.

VROM, Ministerie van (2004b).Voortgangsrapportage Landelijk afvalbeheerplan (LAP). Den Haag.

Werkgroep Afvalregistratie (2010). Afvalverwerking in Nederland: gegevens 2009. Agentschap NL, Utrecht. Beschikbaar via: http://www.senternovem.nl/mmfiles/1AFVA1005_Afvalverwerking_in_Nederland_gegevens_2009h_tcm24-344045.pdf.