Verordening 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (EVOA) legt de procedures en controleregelingen vast voor de overbrenging van afvalstoffen, naar gelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan (art. 1 lid 1). Het hoofddoel van de Verordening is de bescherming van het milieu; de effecten van de Verordening op de internationale handel zijn van bijkomend belang. Met de Verordening is het OECD Besluit C(2001)107 van 14 juni 2001 in de regelgeving van de EU geïmplementeerd. Verordening 1013/2006 vervangt Verordening 259/93^[533] die in haar plaats een aantal richtlijnen verving. De Verordening is op 12 juli 2007 in de lidstaten van toepassing geworden.

Naar aanleiding van een aantal uitgebreid in de media belichte incidenten met betrekking tot grensoverschrijdende afvaltransporten is in de tachtiger jaren van de 20ste eeuw Richtlijn 84/631 vastgesteld. Na verloop van tijd werd echter duidelijk dat nieuwe actie op Europees niveau noodzakelijk was: de lidstaten voerden Richtlijn 84/631 te laat en onvolledig uit. Bovendien verschilde de interpretatie van een aantal bepalingen uit de Richtlijn tussen de lidstaten onderling. Het gevolg hiervan was dat het geharmoniseerde systeem voor grensoverschrijdend vervoer, waar de Richtlijn op was gericht, niet tot stand kwam.

Met de naderende voltooiing van de interne markt nam de druk op de Europese beleidsmakers toe om een meer effectieve regeling te maken op dit, zowel voor de handel als voor het milieu, uitermate belangrijke gebied. Bovendien vereisten andere internationale verplichtingen (het Verdrag van Bazel en de Overeenkomst van Lomé), en het OESO-besluit uit 1992 de totstandkoming van regelgeving op EU-niveau. Het creëren van nieuwe regelgeving bood tevens de mogelijkheid tot vergroting van het toepassingsbereik van de oorspronkelijke procedures uit Richtlijn 84/631. Zo werd het aantal afvalstoffen waarop de Verordening betrekking had vergroot en werd een aantal bepalingen toegevoegd op het gebied van terugzending van afvalstoffen. Voorts werd een aantal financiële waarborgen ingebouwd. Een bijkomend voordeel was dat het voorstellen van een Verordening (in plaats van een Richtlijn) de in het verleden gerezen problemen op het gebied van de uitvoering voor een belangrijk deel zou ondervangen (juridisch althans).

Aanvankelijk wilde de Commissie een systeem invoeren waarbij de bepalingen op het gebied van overbrengingen over bestuurlijke grenzen binnen de lidstaten gelijk zouden zijn aan de bepalingen die zouden gelden ten aanzien van internationale overbrengingen. Onder grote druk zag zij hier echter van af. Het Europees Parlement diende talrijke amendementen in op het oorspronkelijke voorstel, waaronder voorstellen om de grondslag voor de Verordening te veranderen in art. 100a (thans art. 114 VwEU) en om strengere grenzen te stellen aan de overbrenging van afvalstoffen voor nuttige toepassing. De meeste voorstellen van het Parlement werden echter niet overgenomen. Nadat de Verordening was aangenomen verzocht het Parlement het Hof van Justitie om de Verordening te vernietigen omdat deze gebaseerd zou zijn op een onjuiste rechtsgrondslag.^[536] Het Hof was echter van mening dat de rechtsgrondslag die de Commissie had gekozen, art. 130s (thans art. 192 VwEU), de juiste was. In een eerdere zaak was het Hof tot een soortgelijke conclusie gekomen ten aanzien van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie § ???).

Binnen de Raad vormden de beginselen van zelfvoorziening en nabijheid (van verwijdering) een grote bron van onenigheid. Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk waren grote voorstanders van een snelle toepassing van deze beginselen, terwijl de kleinere lidstaten hun bezorgdheid toonden over mogelijk disproportionele kosten die het gevolg zouden kunnen zijn, zeker in het geval van kleine hoeveelheden gevaarlijk afval. De definitieve versie van de Verordening geeft het compromis weer dat uiteindelijk werd gesloten. De Verordening maakt een voorwaardelijk verbod van overbrengingen door lidstaten mogelijk op grond van nabijheid, zelfverzorging en voorrang voor de verwijdering bij de bron, maar sluit het instellen van een dergelijk verbod wel uit voor kleine hoeveelheden gevaarlijke afvalstoffen waar “het economisch niet verantwoord zou zijn [....] nieuwe gespecialiseerde verwijderingsinstallaties te bouwen” (art. 4, lid 3, sub a, onder ii).

Tijdens de totstandkoming van Verordening 259/93, pleitte Denemarken voor een algeheel verbod op de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen naar ontwikkelingslanden, zelfs voor nuttige toepassing. Het ging hier om een controversieel onderwerp waar ook een aantal milieugroeperingen zich voor inzetten. Een aantal lidstaten wilden aanvankelijk de legitieme handel met niet-OESO landen, die gevaarlijke afvalstoffen voor nuttige toepassing wilden invoeren, beschermen. Tijdens de Conferentie van de Partijen van het Verdrag van Bazel in maart 1994, waren de G77-landen echter unaniem van mening dat de beste manier om het milieu te beschermen in niet-OESO landen, een verbod behelsde. Dit standpunt werd voor het eerst vertaald naar de EU-regelgeving door Verordening 120/97. Deze Verordening bevatte een verbod op de uitvoer van afvalstoffen van de oranje en de rode lijst voor nuttige toepassing naar niet-OESO landen.

De Verordeningen 1420/1999 en 1547/1999 dienden ter vaststelling van de toepasselijke procedures voor de controle op de overbrenging van afvalstoffen van de groene lijst voor nuttige toepassing buiten de EG. De totstandkoming van deze Verordeningen - in het bijzonder van 1420/1999 - bleek behoorlijk controversieel en heeft meerdere jaren in beslag genomen. De voornaamste punten betroffen de rechtsgrondslag van Verordening 1547/1999 en de wijze waarop moest worden omgegaan met landen die te kennen hadden gegeven geen afvalstoffen op de groene lijst te willen ontvangen.

De vaststelling van Verordening 1420/1999 werd al snel gevolgd door die van Verordening 1547/1999. Zij bevat bepalingen die van toepassing zijn op de landen die hadden aangegeven open te staan voor overbrengingen van groene afvalstoffen, mits onderworpen aan bepaalde controleprocedures. De oude procedure, zoals ingevoerd onder Beschikking 94/575, werd ingetrokken.

De Commissie heeft in juli 1998 een verslag over de toepassing van Verordening 259/93 gepubliceerd.^[537] In dit verslag werd kritiek geleverd op de wijze waarop de lidstaten uitvoering gaven aan de Verordening. Het belangrijkste probleem leek daarbij te zijn dat slechts een klein aantal lidstaten aan de rapportageverplichting uit de Verordening had voldaan. De meeste lidstaten stuurden de informatie voor het jaar 1996, die benodigd was voor het samenvattende verslag van de Commissie, te laat in.

In juni 2003 heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van de EVOA ingediend.^[538] Het voorstel heeft een viertal doelstellingen:

De rechtsgrondslag van het voorstel is evenals bij de oorspronkelijke Verordening art. 130s EG-verdrag. Voorgesteld is om het aantal lijsten terug te brengen naar tweedoor de oranje en rode lijst samen te voegen. Ook is voorgesteld om het aantal procedures terug te brengen naar twee. Dit geldt voor zowel de transporten binnen de EU als voor de uitvoer uit en invoer in de EU. Het voorstel is vervolgens in twee lezingen behandeld door het Parlement. De belangrijkste discussiepunten betroffen de rechtsgrondslag van de Verordening, haar reikwijdte en de ontmanteling van schepen. Verordening 1013/2206 is uiteiendelijk op 14 juni 2006 gepubliceerd en op 15 juli 2006 in werking getreden.

Verordening 1013/2006 heeft rechtstreekse werking en hoeft dus niet te worden omgezet in nationale regelgeving. Om een juiste uitvoering ervan binnen de nationale rechtsorde mogelijk te maken is evenwel aanvullende regelgeving noodzakelijk. Deze aanvullende regelgeving is terug te vinden in de Wet milieubeheer (Wm) , de Wet op de economische delicten (Wed), enkele specifieke regelingen en het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP).

Wat betreft de Wm staan de belangrijkste bepalingen in titel 10.7 die specifiek aan dit onderwerp is gewijd. In artikel 10.58 is de minister van VROM aangewezen als bevoegde autoriteit in Nederland onder de EVOA. Tot eind 2004 fungeerde het Internationaal Meldpunt Afvalstoffen (IMA) daarbij als aanspreekpunt namens de minister.^[540] Per 1 januari 2005 is een aantal taken op het gebied van afvalbeheer, waaronder ook de uitvoering van de EVOA, overgedragen aan SenterNovem (per 1 januari 2010: Agentschap NL).^[541]

In artikel 10.60 is een groot aantal verboden opgenomen betreffende de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen vanuit of naar Nederlands grondgebied. Dit artikel vormt de basis voor de strafbaarstelling op grond van de Wed.

Art. 10.56 Wm biedt de grondslag voor het opstellen van nadere regels door de minister van VROM. Dit is gebeurd via de Regeling EG-Verordening overbrenging van afvalstoffen.^[542] Deze regeling geeft uitvoering aan art. 6 van de Verordening dat voor elke overbrenging van afvalstoffen waarvoor een kennisgeving is vereist een borgsom of gelijkwaardige verzekering verlangt ter dekking van mogelijke kosten. In 2009 is de Regeling EVOA gewijzigd en zijn er voor bepaalde afvalstoffen vaste bedragen vastgesteld voor de borgstelling. Voor niet in de lijst opgenomen afvalstoffen is dit gesteld op € 450,-- per ton.

Het Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP-2) bevat een algemeen toetsingskader voor de in- en uitvoer van afvalstoffen bestaande uit een aantal algemene uitgangspunten voor het beoordelen van kennisgevingen.^[543] In de sectorplannen van het LAP is per afvalstof een nadere uitwerking van deze algemene uitgangspunten of specifiek beleid opgenomen.

Het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) bevat specifiek Nederlands beleid voor de overbrenging van afvalstoffen binnen de EG. Eén van de uitgangspunten daarbij is dat Nederland voor het storten van afvalstoffen zelfverzorgend wil zijn.^[544] Om deze reden wordt, onder toepassing van het principe van nationale zelfverzorging, bezwaar gemaakt tegen een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen om deze in het land van bestemming te storten of na bewerking (bijvoorbeeld door ontgiften, neutraliseren, ontwateren of immobilisatie) te storten. Een uitzondering op deze regel geldt voor afvalstoffen die in Nederland niet kunnen worden verwerkt of gestort.

Overbrenging voor verbranden als vorm van verwijdering is in beginsel toegestaan.^[545] Voor Nederland geldt geen nationale zelfverzorging voor verbranden als vorm van verwijdering. Een uitzondering op het in beginsel toestaan van overbrengingen voor verbranden als vorm van verwijderen, vormen afvalstoffen die nuttig toepasbaar zijn volgens de minimumstandaard van het desbetreffende sectorplan. In dat geval wordt aan nuttige toepassing voorrang gegeven ter bevordering van het verkrijgen van secundaire grondstoffen dan wel het gebruik voor hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking.

Voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing is binnen de EU in beginsel sprake van een vrije markt.^[546] Of de overbrenging voor nuttige toepassing gelet op de EVOA valt te rechtvaardigen, wordt van geval tot geval beoordeeld. Voor de beoordeling of de mate van nuttige toepassing in een concreet geval de overbrenging rechtvaardigt, is de verhouding tussen het aandeel nuttige toepassing en het aandeel storten relevant. In aanvulling daarop geldt een aantal in het LAP genoemde algemene richtsnoeren.

In Nederland is de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M; voorheen VROM) het bevoegd gezag voor EVOA. Dit betekent dat de minister beoordeelt of er wel of geen bezwaar bestaat tegen een geplande overbrenging. In november 2010 heeft het ministerie van I&M de Handreiking Transportmeldingen EVOA gepubliceerd. Deze handreiking geeft de regels aan waaraan het melden van een transport moet voldoen.

Samengevat zijn de belangrijkste verplichtingen voor bedrijven die afvalstoffen over de grens willen brengen: 1) het geregistreerd zijn als transporteur van afval; 2) het doen van een kennisgeving, en 3) het invullen van transportdocumenten. Jaarlijks worden circa 3000 beschikkingen afgegeven voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen. De website 'Beschikkingen online' bevat de EVOA-beschikkingen voor het binnen of buiten Nederlands grondgebied brengen van afvalstoffen, zoals afgegeven door Agentschap NL.^[547] Deze beschikkingen zijn openbaar. 

Vos et al (2010) hebben becijferd dat de naar schatting 1.800 Nederlandse bedrijven die afval over de grens transporteren gemiddeld jaarlijks 31.000 euro aan kosten moeten maken voor administratieve doelen. Verder hebben zij vanuit de optiek van de bedrijven belemmeringen bij grensoverschrijdend afvaltransport geïnventariseerd, waarbij een onderscheid is gemaakt naar de categorieën van verschillen tussen landen in (interpretatie van) regelgeving, uitvoering, toezicht en definities en problemen met begrippen in EVOA en Kaderrichtlijn.

De praktijk in cijfers

Over de tenuitvoerlegging van Verordening 259/93 heeft de Commissie tweemaal verslag gedaan. In haar verslag over de periode 1997-2000 concludeert zij dat de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen vanuit de lidstaten is verdubbeld van ongeveer 2,6 miljoen ton in 1997 tot 5,4 miljoen ton in 2000.^[548] De grootste exporteurs van dergelijk afval in absolute zin waren Duitsland, België en Nederland. De bestemming van het afval was meestal een andere lidstaat (90%). Het meeste afval dat werd overgebracht onderging een of andere vorm van nuttige toepassing (80%). In dezelfde periode is de invoer van gevaarlijk afval door de lidstaten meer dan verdubbeld, van ongeveer 2,3 miljoen ton in 1997 tot 5,2 miljoen ton in 2000. De grootste importeurs waren Duitsland, Italië, en België.

In het daarop volgende verslag over de periode 2001-2006 constateert de Commissie dat de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen vanuit de lidstaten opnieuw is verdubbeld. Verder noemt zij dat de gegevens over de productie van gevaarlijk afval en ander afval in algemene zin zijn verbeterd.^[549] Zij acht echter de verslaglegging over incidenten, ongelukken en illegale overbrengingen ontoereikend. Evenals voorheen is Duitsland de grootste producent van gevaarlijk afval (zie figuur 5.5.1), terwijl België en Nederland koploper zijn gemeten per hoofd van de bevolking (325 kg resp. 277 kg). Nederland was in 2005 verreweg de grootste uitvoerder van gevaarlijk afval, zowel in absolute als relatieve zin. De Nederlandse uitvoer is gestegen van 241.000 ton in 1997 tot 2,6 miljoen ton in 2005. Zij scoorde ook vrij hoog qua invoer van gevaarlijk afval. Verder concludeert de Commissie dat in de periode 2000-2005 meer dan 90% van de overgebrachte afvalstoffen binnen de EU-15 is gebleven en dat tenminste 98% van de overbrengingen van de EU-15 sinds 2001 naar de EU-25- en de EVA-landen is gegaan. Het terugwinningspercentage is vergelijkbaar met de vorige verslagperiode en komt uit op rond de 80%. De gegevens voor inkomende overbrengingen laten zien dat 96% van alle invoer van de EU-15 afkomstig was uit EU-25- en EVA-landen.

Samengevat betekent het bovenstaande dat tussen 1997 en 2005 de export vanuit de EU-landen van gevaarlijk en ander problematisch afval bijna is verviervoudigd.^[550] Het overgrote deel van het getransporteerde afval had een bestemming binnen de EU, een klein deel was bestemd voor andere OECD-landen en circa 1 tot 3% voor niet-OECD landen. In dezelfde periode is de import door EU-landen met meer dan een factor 4 toegenomen.

Figuur 5.5.1 Totale productie van gevaarlijk afval in de EU lidstaten (bron: Europese Commissie, 2009)^[551]

In haar rapport “Waste without borders in the EU?” rekent de EEA voor dat de EU in 2005 66 miljoen ton gevaarlijk afval heeft geproduceerd, waarvan 13% is getransporteerd naar andere landen.^[552] In 1997 bedroeg dit percentage 5%. Daaruit blijkt dat er zich de afgelopen jaren steeds meer een gemeenschappelijke Europese markt heeft ontwikkeld voor de behandeling van gevaarlijk afval. In 2005 was bijna 20% van het overgebrachte afval bestemd voor verwijdering en de resterende 80% bestemd voor nuttige toepassing. Deze percentages zijn in de afgelopen jaren min of meer constant gebleven.^[553] Dit betekent volgens de EEA dat het doel van zelfvoorzienendheid met betrekking tot verwijdering voor de gezamenlijke lidstaten nog niet dichterbij is gekomen.

In haar rapportage doet de EEA verder de belangrijke constatering dat uit het verzamelde cijfermateriaal niet valt te concluderen in hoeverre de overbrenging van afval inderdaad leidt tot een vanuit milieu-oogpunt meer verantwoorde verwerking van afval.^[554] Dit hangt samen met het hoge niveau van aggregatie van de gegevens. Zij bepleit daarom dat de lidstaten voortaan in de rapportages zullen verwijzen naar de veel verder uitgewerkte Euralcodes in plaats van de codes uit het Verdrag van Bazel.

Volgens de EEA bedroegen de gerapporteerde illegale afvaltransporten in de periode 2001-2005 gemiddeld zo´n 0,2% van de totale hoeveelheid afval.^[555] De veronderstelling is echter dat het aantal gerapporteerde gevallen slechts een fractie is van het werkelijke aantal. Het zou vooral gaan om de export van “e-waste” (afval bestaande uit elektrische en elektronische producten, zoals computers, televisies en koelkasten) waarvan door de vervoerders wordt geclaimd dat het om tweedehands goederen gaat en niet om afval. Uit statistische gegevens blijkt dat er mogelijk aanzienlijke hoeveelheden e-waste vanuit de EU-landen naar de Afrikaanse landen wordt getransporteerd.^[556]

Wat betreft de Nederlandse trends in het vervoer van afval is in de periode tussen 1998 en 2004 de uitvoer van afval ruimschoots verachtvoudigd en vervolgens aanzienlijk gedaald met bijna een kwart tot 3,1 miljard kg afval in 2008 (zie figuur 5.5.2). De daling die in 2005 is opgetreden is een gevolg van het stortverbod dat in dat jaar in Duitsland van kracht werd. Door dit stortverbod is de uitvoer van vooral restfracties uit mechanische afvalscheiding naar Duitsland sterk afgenomen. Van het afval dat in 2008 werd uitgevoerd bestond een kwart uit houtafval. Enkele andere omvangrijke stromen zijn zuiveringsslib, gevaarlijk afval, RDF (Refused Derived Fuel) en steenachtig bouw- en sloopafval. Het grootste deel van het uitgevoerde afval (80 à 90 procent) was bestemd voor nuttige toepassing.

[D]

Figuur 5.5.2 Uitvoer van afval vanuit Nederland naar andere landen tussen 1998-2008.

In de periode 1998-2005 is de invoer van afvalstoffen in Nederland redelijk stabiel geweest met gemiddeld 470 miljoen kg per jaar (zie figuur 5.5.3). Daarna is de ingevoerde hoeveelheid afval sterk toegenomen tot ruim één miljard kg in zowel 2007 als 2008. In beide jaren is vooral meer grond, zand en stenen ingevoerd. Bijna al het buitenlands afval is in Nederland nuttig toegepast.

[D]

Figuur 5.5.3 Invoer van afval door Nederland uit andere landen tussen 1998-2008.

EEA (2009). Waste without borders in the EU? Transboundary shipments of waste. EEA Report, no. 1/2009. EEA, Kopenhagen.

Sillevis Smitt, E.T. (2010). EVOA in vogelvlucht. In: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, nr. 1, pp. 3-10.

Vos, J.M, Bex, P.M.H.H. en Poll, P.A.M. van der (2010). Cross-border afvaltransport: Op weg naar onbelemmerd transport in Europa? Onderzoek naar belemmeringen, lasten en kosten alsmede oplossingen voor bedrijven bij grensoverschrijdend afvaltransport in Europa. Eurinspect en SIRA Consulting, Den Haag.