Implementatie van de Richtlijn in nationale regelgeving heeft in Nederland aanvankelijk plaatsgevonden door middel van de ministeriële Regeling verpakking en verpakkingsafval (hierna: de regeling)^[573]. De regeling is op 4 juli 1997 gepubliceerd en op 1 augustus 1997 in werking getreden^[574], ruim een jaar later dan op basis van de Richtlijn was vereist. Dit hing mede samen met bezwaren die de Commissie maakte tegen het niet-letterlijk overnemen van de definities uit de Richtlijn in de ontwerp-regeling. Nederland heeft er vervolgens op gewezen dat de gebruikte definities inhoudelijk overeenstemden met die in de Richtlijn en heeft de regeling vervolgens ongewijzigd vastgesteld. De Commissie is echter op een later tijdstip weer op de kwestie teruggekomen (zie hierna).

Volgens de regeling was een ieder die in Nederland een product in een verpakking op de markt brengt, dus ook een ieder die een product in een verpakking importeert, verplicht om verpakkingsafval te beperken, verpakkingsafval te hergebruiken en hierover te rapporteren. Andere schakels uit de verpakkingsketen hadden de plicht om hieraan mee te werken. De regeling bevatte, in overeenstemming met de Richtlijn, de verplichting om uiterlijk 30 juni 2001 van alle op de markt gebrachte verpakkingen 65% terug te winnen (dit is materiaalhergebruik en verbranding met energieterugwinning; na de wijziging van de regeling in 2002 is dit ‘nuttig toepassen’ geworden, zie hierna). De basisgedachte van de regeling was dat het behalen van de in de Richtlijn opgenomen taakstellingen inspanningen vraagt van alle partijen die betrokken zijn bij het op de markt brengen en verwijderen van verpakkingen: de ontdoeners van afval (scheiden), gemeenten (inzamelen), producenten en importeurs (preventie, materiaalhergebruik en terugwinning) en grondstofproducenten (materiaalhergebruik).

In juni 1999 werd de Regeling verpakking en verpakkingsafval gewijzigd naar aanleiding van een ingebrekestelling door de Commissie. Zij had bij brief van 9 juni 1998 laten weten dat de vereisten van de Richtlijn op onvoldoende wijze waren omgezet in het Nederlandse recht. Het commentaar van de Commissie betrof drie verschillende punten^[575]. Het eerste bezwaar ging wederom over het feit dat Nederland niet letterlijk de definities met betrekking tot producthergebruik, materiaalhergebruik en terugwinning heeft overgenomen. Besloten werd om de definitie van terugwinnen aan te passen om tegemoet te komen aan deze bezwaren. Het tweede bezwaar betrof een hele reeks van artikelen die niet waren opgenomen in de regeling, maar die wel werden uitgevoerd in de praktijk. In een antwoordbrief aan de Commissie legde de minister van VROM uit hoe hiermee is omgegaan. Het derde bezwaar betrof de constructie van een wettelijke regeling in combinatie met het Convenant Verpakkingen II. Volgens de Commissie kon op deze wijze juridisch niet zeker worden gesteld dat te allen tijde de doelstellingen uit de Richtlijn ook werden gerealiseerd. Ook op dit punt werd de regeling aangepast, in die zin dat de minister van VROM de vrijstellingen van de regeling kon laten vervallen, indien zou blijken dat de percentages totaal hergebruik en terugwinning van verpakkingen lager waren dan 45% respectievelijk 50%. De gewijzigde regeling trad op 24 juni 1999 in werking.

Per 5 maart 2000 is de regeling wederom gewijzigd vanwege een Beschikking van de Commissie tot vaststelling van de voorwaarden voor afwijking van de vastgestelde concentraties van zware metalen in kunststofkratten en kunststofpaletten.^[576] In deze beschikking wordt een uitzondering gemaakt op de grenswaarden voor lood, cadmium, kwik en zeswaardig chroom indien het kunststofkratten en kunststofpaletten betreft die in een gesloten kringloop als een product worden hergebruikt of worden ingezet bij de productie van nieuwe kratten en paletten. Deze versoepeling biedt perspectieven voor bierbrouwer Heineken die nog een voorraad van 12,1 miljoen cadmiumhoudende kratten in voorraad heeft. Die kratten konden als gevolg van de beschikking opnieuw worden ingezet of vermalen tot granulaat.

Een nieuwe wijziging vond plaats in februari 2001, naar aanleiding van een met redenen omkleed advies van 1 augustus 2000 van de Europese Commissie. Hierin stelde de Commissie dat zij de wijziging van juni 1999 onvoldoende vindt. Zo had de Commissie nog steeds bezwaar tegen het niet letterlijk overnemen van de definitie van ‘recycling’. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen is de definitie van ‘als materiaal hergebruiken’ van de regeling gewijzigd.^[577] Aan een ander bezwaar is in deze wijziging niet tegemoetgekomen. Zo is de Commissie van mening dat er in de Nederlandse regelgeving geen bepaling is, waaruit blijkt dat er systemen zijn voor de terugname of inzameling van verpakkingsafval (art. 7 Richtlijn), terwijl Nederland van mening is dat art. 10 van de regeling en het Convenant Verpakkingen voldoen.

Een volgende wijziging van de regeling in 2002 implementeerde de Beschikking van de Commissie uit 2001 tot vaststelling van de voorwaarden voor een afwijking voor glazen verpakkingen van de vastgestelde grenswaarden voor de concentratie van zware metalen.^[578] In datzelfde jaar is de regeling aangepast aan de door de wetswijziging van de Wm (zie § ???) geïntroduceerde terminologie.^[579] Daarbij is ‘terugwinnen’ vervangen door ‘nuttige toepassing’, aangezien de definities volgens de wetgever materieel overeenkomen. In 2002 is de regeling gewijzigd, waarbij de verplichting om 65% nuttig toe te passen is uitgebreid naar importeurs.^[580] Ter implementatie van Wijzigingsrichtlijn 2004/12 werd een in 2005 af te ronden nadere wijziging voorbereid^[581], maar uiteindelijk werd ervoor gekozen de regeling in zijn geheel te vervangen door het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton, waarop hieronder nader wordt ingegaan.

In de regeling werd de verpakkingsketen de mogelijkheid geboden een convenant te sluiten waarin de verschillende partijen, het bedrijfsleven en de overheid, afspraken maken over onder andere het behalen van de doelstellingen. Individuele bedrijven werden door zich bij het convenant aan te sluiten vrijgesteld van de ingewikkelde en kostbare uitvoering van een aantal verplichtingen uit de regeling. Het bedrijfsleven gaf aan van deze mogelijkheid gebruik te willen maken en toonde zich tevens bereid om zoveel mogelijk de hoge doelstellingen te handhaven, die in een eerder convenant waren afgesproken. Op 15 december 1997 werd het Convenant Verpakkingen II overeengekomen en tien dagen later trad het in werking.^[582] Ondertekenaars van het convenant waren organisaties van het bedrijfsleven, (clusters van) individuele bedrijven, het ministerie van VROM en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In het convenant werd aangegeven hoe de partijen de verplichtingen uit de ministeriële regeling zouden uitvoeren. Voor een aantal aspecten ging het convenant verder dan de regeling en daarmee ook de Richtlijn: zo werd bijvoorbeeld overeengekomen om voor hergebruik alleen al een doelstelling van 65% te realiseren.

Het convenant bevatte een integratieconvenant en zes deelconvenanten. In het integratieconvenant was als nationale doelstelling vastgelegd dat in het jaar 2001 niet meer dan 940.000 ton verpakkingsafval mocht worden gestort en verbrand. Deze doelstelling moest worden bereikt door een combinatie van preventie en hergebruik: door preventiemaatregelen moest de stijging van de hoeveelheid op de markt te brengen verpakkingen worden beperkt tot de stijging van het Bruto Binnenlands Product minus 10%. Het basisjaar was 1986; tenminste 65% van het verpakkingsafval moest worden hergebruikt als materiaal.

Verder werd in het integratieconvenant een aantal algemene zaken geregeld, zoals monitoring, de Commissie Verpakkingen en geschillenbeslechting. Van de zes deelconvenanten bevatten er vijf regelingen voor materiaalhergebruik van respectievelijk papiervezel, glas, metaal, kunststof en hout. Overigens had het deelconvenant papiervezel betrekking op al het papier en karton, dus ook op niet-verpakkingen. Per materiaalsoort werd vastgelegd welk percentage hergebruik moet worden gerealiseerd: 85% papier/karton, 90% glas, 80% metaal, 27% kunststof (35% als inspanningsverplichting) en 15% hout.

Het zesde deelconvenant voor producenten/importeurs bevatte afspraken over onder meer preventie, producthergebruik en rapportage daarover. Aangaande preventie was vastgelegd dat bedrijven bij het ontwikkelen en op de markt brengen van verpakkingen preventie dienden te bevorderen door toepassing van het Alara-beginsel (as low as reasonably achievable). Voor producthergebruik was onder meer bepaald dat geen (nieuwe) eenmalige verpakkingen mochten worden geïntroduceerd. Alleen als de eenmalige verpakking tot minder milieubelasting zou leiden dan een meermalig systeem of tot hele kleine verschuivingen, was de betreffende eenmalige verpakking toegestaan. Het Convenant Verpakkingen II had een looptijd tot eind 2001 en werd verlengd tot eind 2002.

Op 4 december 2002 werd door de minister van VROM en het bedrijfsleven de opvolger, het Convenant Verpakkingen III, ondertekend.^[583] Namens het bedrijfsleven is het ondertekend door SVM-Pact, een overkoepelende organisatie van allerlei bedrijven uit de verpakkingsketen, de werkgeversorganisatie VNO-NCW en de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland (vertegenwoordiger van het midden- en kleinbedrijf). Ook het Convenant Verpakkingen III bestond uit een integratieconvenant en enkele (zeven) deelconvenanten.

In het integratieconvenant werd als doelstelling gegeven dat in 2005 de totale hoeveelheid te verwijderen verpakkingsafval van glas, papier of karton, metaal en kunststof, in de vorm van verwijdering, maximaal 850 kiloton moet bedragen, vermeerderd met de hoeveelheid verpakkingsafval van metaal, die na verbranding als materiaal (art. 3). Om dit te bereiken moest het bedrijfsleven een aantal verplichtingen op zich nemen:

de totale hoeveelheid verpakkingen mocht in het jaar 2005 niet meer stijgen dan 2/3 van de procentuele stijging van het Bruto Binnenlands Product in 2005 ten opzichte van 1999;

van de totale hoeveelheid op de Nederlandse markt gebrachte verpakkingen het jaar 2005 moest ten minste 73% nuttig toegepast worden en ten minste 70% als materiaal hergebruikt worden (voor houten verpakkingen gold een de verplichting van 25% voor materiaalhergebruik, voorzover het hiervoor benodigde verpakkingsafval in voldoende mate gescheiden werd aangeboden volgens de in de deelconvenanten overeengekomen voorwaarden).

Verder werd, evenals in het voorgaande convenant in het integratieconvenant een aantal algemene zaken geregeld, zoals monitoring, verslaglegging, de Commissie Verpakkingen en geschillenbeslechting.

De deelconvenanten waren de volgende: producenten/importeurs, zwerfafval, glazen verpakkingen, metalen verpakkingen, kunststofverpakkingen, houten verpakkingen en papier (het papiervezelconvenant). Voor de verschillende soorten verpakkingsafval waren de volgende doelstellingen voor nuttige toepassing opgenomen: 75% voor papier en karton, 90% voor glas, 30^[584] en 15^[585]% voor kunststoffen, 80% voor metalen en 25% voor hout. Nieuw was het deelconvenant zwerfafval, waarin doelstellingen waren opgenomen om het zwerfafval te beperken. Het aantal blikjes en flesjes moest in 2005 met 80% zijn verminderd. Daarvoor moest het bedrijfsleven voor 1 januari 2005 de hoeveelheid met 2/3 hebben gereduceerd (als uitgangspunt werd de situatie van 50 miljoen blikjes en flesjes genomen). Het deelconvenant voor producenten/importeurs bevatte wederom afspraken over onder meer preventie, producthergebruik en rapportage daarover.

Tegelijk met de voorbereidingen van het Convenant Verpakkingen III werd door de overheid een AMvB voorbereid. Het Besluit beheer verpakkingen papier en karton moest als vangnet gaan dienen, indien er door het bedrijfsleven geen uitvoering zou worden gegeven aan het convenant. De regering en het parlement stemden in met de invoering van het besluit per 1 januari 2006, indien het bedrijfsleven voor 1 januari 2005 de verplichting van de reductie van de hoeveelheid flesjes en blikjes in het zwerfafval niet zou halen.^[586]

Met het besluit zouden zonodig verplichtingen voor statiegeld, meermaligheid of producentenverantwoordelijkheid kunnen worden opgelegd. Met meermaligheid werd bedoeld dat eenmalige verpakkingen slechts dan in Nederland op de markt zouden mogen worden gebracht, als aangetoond kon worden dat deze verpakkingen minder of dezelfde milieubelasting veroorzaken als meermalige verpakkingen.^[587] Deze optie is echter onzeker geworden, in verband met bezwaren van de Commissie. Die waren gericht op de in het ontwerp-besluit voorgeschreven meermaligheid in het licht van het vrije verkeer van goederen (art. 18 Richtlijn/artt. 28 en 30 EG-verdrag). Bij het afsluiten van het Convenant Verpakkingen III is in zoverre rekening gehouden met de bezwaren van de Commissie^[588] dat de partijen in een zogenaamde ‘side-letter’ hebben afgesproken om gedurende de looptijd van het convenant alternatieven voor het huidige systeem van hervulbare verpakkingen te ontwikkelen.^[589]

Hoewel Nederland aanvankelijk nog het systeem verdedigde, is uiteindelijk gekozen voor een wijziging van het Nederlandse systeem. Dit is naar aanleiding van de aanhoudende druk van de Commissie, die medio 2004 een met redenen omkleed advies uitbracht, en gelet op opinies van de Advocaat-Generaal met betrekking tot twee procedures over meermaligheid en statiegeld, waarin deze in bepaalde gevallen in strijd met het vrije verkeer van goederen werden geoordeeld.^[590] Aan de Commissie werd toegezegd dat per 1 januari 2006 het verplichte meermalige gebruik van de grote frisdrankflessen (PET-flessen) zou worden afgeschaft.^[591] Omdat dit voor het milieu iets nadeliger is dan het oude systeem, werd besloten om dit nadeel te compenseren door het bedrijfsleven in 2006 te laten starten met het inzamelen van kleine flesjes.^[592] De staatssecretaris gaf in september 2004 aan dat daarbij niet gelijk zou worden overgegaan op een statiegeldsysteem, ondanks dat bestaande studies daarvan de voordelen aangeven. Er zou dus eerst worden bekeken of ook zonder statiegeld voldoende flesjes en blikjes worden ingezameld.^[593] In juni 2006 werd door de staatssecretaris aangegeven dat er geen statiegeld voor kleine flesjes en blikjes zou worden ingevoerd, met name vanwege de weerstand hiertegen bij het bedrijfsleven. Al eerder was besloten dat de nakoming van de afspraken rond de reductie van de hoeveelheden zwerfafval ook geen aanleiding gaven om tot het invoeren van statiegeldverplichtingen over te gaan. Hoewel volgens de meeste betrokkenen de sterke indruk bestond dat er niet voldoende werd bereikt, kon volgens de verantwoordelijke staatssecretaris uit de uitgevoerde onderzoeken niet worden bewezen dat de 80% reductie niet was gehaald.^[594] Na druk van de Tweede Kamer werd er in het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton toch weer de mogelijkheid geopend om statiegeld verplicht te gaan stellen. Verder werd er een overeenkomst gesloten tussen het Ministerie van VROM, het bedrijfsleven en de VNG.

In het sinds 1 januari 2006 van toepassing zijnde Besluit beheer verpakkingen en papier en karton^[595] (hierna: Verpakkingenbesluit) wordt de nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van producenten (art. 2). De producent of importeur dient er zorg voor te dragen dat per kalenderjaar, van het totaal van de door hem in Nederland in het voorafgaande kalenderjaar aan een ander ter beschikking gestelde hoeveelheid verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich in dat kalenderjaar heeft ontdaan,

- ten minste 75 gewichtsprocent nuttig wordt toegepast en

- 70 gewichtsprocent als materiaal wordt hergebruikt (art. 4 lid 1).

Verder glden de volgende verplichtingen (art. 4 lid 2):

a. van de kunststof verpakkingen wordt tenminste 45 gewichtsprocent nuttig toegepast en 38 gewichtsprocent als materiaal hergebruikt; ^[596]

b. van de overige materiaalsoorten, worden ten minste de volgende gewichtspercentages nuttig toegepast door deze als materiaal te hergebruiken:

1°. 90 gewichtsprocent van glazen verpakkingen,

2°. 75 gewichtsprocent van papieren en kartonnen verpakkingen,

3°. 85 gewichtsprocent van metalen verpakkingen,

4°. 25 gewichtsprocent van houten verpakkingen.

De producent of importeur draagt krachtens art. 2 zorg voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van door hem in Nederland aan een ander ter beschikking gestelde verpakkingen en papier en karton, en ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich heeft ontdaan. De kosten daarvoor komen voor zijn rekening, m.u.v. de kosten van de gescheiden inname of de inname en nascheiding van als bedrijfsafval vrijkomende verpakkingen en papier en karton. Die komen voor rekening van degene die zich van de desbetreffende afvalstoffen ontdoet.

In art. 8 wordt bepaald dat een ieder die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf een drank in een verpakking aan een ander ter beschikking stelt, op die verpakking statiegeld heft. Dit artikel zou in werking kunnen treden op een nader te bepalen tijdstip. Inmiddels is een vervangende tekst voor dit artikel in behandeling, waarop hierna onder ‘Ontwikkelingen’ nader wordt ingegaan.

Tot slot kan nog worden gewezen op de in art. 6 neergelegde mededelingsplicht voor producenten of importeurs over de wijze waarop uitvoering zal worden gegeven aan de op hen van toepassing zijnde verplichtingen, en de benodigde instemming van de zijde van de Minister van VROM. Aanvankelijk bestond deze meldplicht eens in de vijf jaar. Vanuit het oogpunt van efficiency en lastenvermindering is in 2007 gekozen voor de verlenging van de geldigheidstermijn van de mededelingsplicht tot onbepaalde duur.^[597] Sinds 1 oktober 2010 is de meldingsplicht echter komen te vervallen (zie over de op die dag intredende veranderingen ook hierboven waar het om kunststof verpakkingen gaat en verder hieronder bij ‘Ontwikkelingen’).

In een Raamovereenkomst tussen VROM, bedrijfsleven en VNG over de aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 tot en met 2012^[598] werd op 27 juli 2007 vastgelegd dat in 2009 als doelstelling 32% of meer van het kunststof verpakkingsafval als materiaal hergebruikt zou moeten worden, en 42% in 2012. Het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) zal worden aangepast zodat gemeenten naast papier/karton en glas ook kunststof gescheiden gaan inzamelen. In de loop van 2008 zou in heel Nederland integrale kunststof inzameling gerealiseerd moeten worden, aldus de overeenkomst.

De kosten voor de gescheiden inzameling worden gefinancierd via een afvalfonds, waaruit de vergoedingen aan de gemeenten worden uitgekeerd. Jaarlijks wordt vanuit de begroting van VROM 115 miljoen Euro gestort in het afvalfonds. Deze 115 miljoen wordt verkregen door een extra belastingheffing bovenop de afgesproken verpakkingsbelasting van 250 miljoen Euro. Tevens wordt uit het afvalfonds de bijdrage betaald van het bedrijfsleven van 11 miljoen Euro per jaar voor de uitvoering van het Impulsprogramma Zwerfafval.

Er werd nog vastgelegd dat de gemiddelde kosten die jaarlijks door het Afvalfonds gemaakt worden voor het behalen van de in de raamovereenkomst opgenomen afspraken hoger of lager kunnen uitvallen dan begroot. Het bedrijfsleven stelt zich garant voor eventuele meerkosten boven genoemd bedrag. Dat betekent dat indien de werkelijke kosten in enig jaar hoger uitvallen dan genoemd gemiddeld bedrag, rekening houdend met eventuele overschotten van voorafgaande jaren, het bedrijfsleven het aanvullende bedrag aan VROM zal uitbetalen nadat de overschrijding is vastgesteld. In dat geval zal het verpakkende bedrijfsleven samen met de Minister van VROM in overleg treden met de Minister van Financiën over een mogelijke aanpassing van de verpakkingenbelasting. Indien mocht blijken dat de kosten van het Afvalfonds gemiddeld structureel lager uitvallen dan begroot, zal het bedrijfsleven samen met de Minister van VROM eveneens in overleg treden met de Minister van Financiën over een aanpassing van de verpakkingenbelasting.

In het addendum van 29 september 2007 werden naast de in de Raamovereenkomst geregelde voorscheiding van kunststofverpakkingsafval afspraken vastgelegd inzake nascheiding van kunststofverpakkingsafval uit huishoudens. Aangezien de materiaalstroom een ander verloop kent bij nascheiding en de inzet van de betrokken dienstverleners verschilt, waren deze aanvullingen noodzakelijk. Hierdoor komen gemeenten vanaf 1 januari 2009 in aanmerking voor een vergoeding uit het Afvalfonds voor via nascheiding verkregen kunststof verpakkingsmateriaal mits er aan bepaalde eisen (m.n. certificering van nascheidingsinstallaties en kwaliteitseisen t.a.v. sorteerfracties) wordt voldaan.

Op 14 juli 2009 werd een ontwerp-besluit tot wijziging van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton gepresenteerd.^[599] Hierin werd o.a. voorgesteld om van de kunststofverpakkingen ten minste 45 gewichtsprocent nuttig toe te passen en ten minste 38 gewichtsprocent als materiaal te hergebruiken, en om van eenieder die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf een drank in een verpakking aan een ander ter beschikking stelt, te eisen dat deze op die verpakking statiegeld heft en de verpakking na gebruik met terugbetaling van het statiegeld inneemt. In een brief van 7 oktober 2009 werd door de Minister van VROM een aantal vragen inzake dit ontwerp beantwoord.^[600] Daarin werd duidelijk gemaakt dat een voorgenomen tariefdifferentiatie tussen eenmalig en meermalig bruikbare verpakkingen niet gerechtvaardigd kan worden door dwingende eisen van milieubescherming. Het gebruik van meermalige verpakkingen kan leiden tot extra en langere transportbewegingen voor retournering van de lege drankverpakkingen. Bij langere afstanden wegen de milieuvoordelen van meermaligheid niet meer op tegen de nadelige gevolgen van het transport. Verder zal met name voor buitenlandse bedrijven de transportafstand een doorslaggevende factor zijn. Vanuit kostenoogpunt is het voor deze bedrijven gunstiger te kiezen voor eenmalige drankverpakkingen. In het genotificeerde besluit, waartegen door Frankrijk, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk een uitvoerig gemotiveerde mening (UGM) werd ingediend, was een hoger statiegeldtarief verbonden aan eenmalige verpakkingen. Met name buitenlandse bedrijven zouden door dit hogere tarief benadeeld kunnen worden. Een dergelijke tariefdifferentiatie werd daarom in het uiteindelijke Ontwerpbesluit niet meer opgenomen, om te voorkomen dat Nederland uiteindelijk zou worden veroordeeld door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen vanwege het veroorzaken van handelsbelemmeringen. Het uiteindelijke Besluit houdende wijziging van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton in verband met de verbetering van de regels inzake verpakkingen werd op 24 juli 2010 gepubliceerd.^[601] Het trad gedeeltelijk in werking op 1 oktober 2010.^[602]

In 2008 werd gestart met de uitvoering van de Raamovereenkomst en de daarin afgesproken gescheiden inzameling van kunststof verpakkingsafval. Zoals al vermeld zou in heel Nederland integrale kunststof inzameling gerealiseerd moeten worden in de loop van 2008. Begin oktober 2009 waren er nog maar 216 van de (toen) in totaal 441 Nederlandse gemeenten gestart met de gescheiden inzameling van kunststofverpakkingsafval. Op 8 maart 2010 waren inmiddels 414 gemeenten (van de in totaal 431 gemeenten die er in 2010 waren,^[603] dus ruim 95% van de gemeenten) aan de slag met inzameling van kunststof verpakkingsafval. Het afval wordt door burgers verzameld in zakken of bakken, of komt terug via nascheiding. In 363 gemeenten gebeurt de inzameling door bronscheiding. Volgens Nedvang zamelen de gemeenten gemiddeld per jaar 13,5 kg per huishouden in aan kunststof verpakkingsafval.^[604]

Op 29 september 2008 werd via een addendum op de Raamovereenkomst afgesproken om 32% of meer van het kunststof verpakkingsafval als materiaal te hergebruiken in 2009 en 38% in 2010, om uiteindelijk op 42% in 2012 uit te komen. In 2007 werd voor kunststof verpakkingsafval een materiaalhergebruikspercentage van 26% gerealiseerd. In 2008 steeg dit percentage naar 27%. De verwachting was dat de stijgende trend doorzet als gevolg van de vergroting van het aantal gemeenten waar kunststofverpakkingsafval gescheiden wordt ingezameld.^[605] In 2010 is duidelijk geworden dat het via het addendum bij de raamovereenkomst afgesproken percentage van 32% in 2009 inderdaad is gehaald (het feitelijke percentage was zelfs 38%). ^[606]

Het kabinet Rutte-Verhagen heeft ervoor gekozen om de Rijksbijdrage van € 115 miljoen aan het Afvalfonds te gaan stopzetten.

Reeds in 1991 zijn er afspraken vastgelegd in convenantsvorm tussen het Nederlandse bedrijfsleven en de overheid op het gebied van verpakkingen. Deze afspraken dienden mede ter implementatie van de inmiddels ingetrokken Richtlijn betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen (85/339). De belangrijkste doelstellingen in het convenant betroffen het beëindigen van het storten van verpakkingsafval met ingang van het jaar 2000 en het brengen van de hoeveelheid nieuw op de markt te brengen verpakkingen in het jaar 2000 onder het niveau van 1986.^[607] Daarnaast waren maatregelen opgenomen voor kwalitatieve preventie. Wat betreft materiaalhergebruik was voor het jaar 2000 een minimum afgesproken van 60%. Dit eerste Convenant Verpakkingen was redelijk vooruitstrevend in vergelijking met de Richtlijn verpakking en verpakkingsafval uit 1994.^[608] De totstandkoming van de Richtlijn maakte het dan ook noodzakelijk om op bepaalde punten de in het eerste convenant afgesproken doelstellingen af te zwakken.

Hiermee hangt samen dat vanuit het oogpunt van milieubescherming het Convenant Verpakkingen II op een aantal punten een lichte achteruitgang vormde ten opzichte van het eerste convenant.^[609] Dit gold met name voor wat betreft de reductiedoelstellingen die met economische groeicijfers gecompenseerd mochten worden, de keuze tussen wegwerpverpakkingen en meermalige verpakkingen en de verlaagde doelstellingen voor kunststofverpakkingen. De afspraken over monitoringsystemen vormden echter een duidelijke verbetering in vergelijking met het eerste convenant.

Uit de monitoringresultaten ten behoeve van het eerste Convenant Verpakkingen bleek dat de hoeveelheid verpakkingsafval zich in 1995 stabiliseerde op het niveau van 1993 en 1994 en dat de inspanningsverplichting om in dat jaar 50% van het verpakkingsmateriaal te hergebruiken werd gerealiseerd. Per verpakkingsmateriaal werd het meeste hergebruik gerealiseerd bij glas en papier/karton, voor metalen en kunststof moesten nog de nodige inspanningen worden verricht.

Uit het jaarverslag over 1998 van de Commissie Verpakkingen bleek echter dat de situatie op een aantal punten was veranderd.^[610] Deze commissie was belast met de toetsing van de naleving van het Convenant Verpakkingen II, een taak die ze ook voor het derde convenant vervult. In 1998 begon zij met een nieuwe meetsystematiek te werken, hetgeen ertoe leidde dat de cijfers in een aantal gevallen nogal ongunstig afweken van die in de jaren ervoor. Het kwam de commissie voor dat de inschatting van het hergebruik van met name verpakkingen van papier en karton bij de ‘nieuwe’ meting geen goed beeld gaf. Dit leidde er mede toe dat het totale hergebruikspercentage lager kwam te liggen dan bij meting volgens de ‘oude’ methode.

Uit het jaarverslag van 2001 blijkt dat de doelstelling om in 2001 niet meer dan 940 kiloton verpakkingsafval te verbranden en te storten gehaald is. De hoeveelheid verbrand en gestort verpakkingsafval betrof 924 kiloton. Dit vormde een toename t.o.v. 2000, maar was wel weer gelijk aan het niveau van 1999.^[611] Aan de preventieverplichting van 10% heeft het bedrijfsleven ruimschoots voldaan (het percentage in 2001 lag op 27%). Aan de materiaalhergebruiksverplichting (65%) is echter niet voldaan, aangezien er in 2001 maar 61% werd hergebruikt.^[612] Dit komt met name doordat er minder papier en karton is hergebruikt dan vereist. Zoals echter hiervoor beschreven heeft het gebruik van nieuwe meetmethoden ertoe geleidt dat de hergebruikspercentages voor papier en karton lager zijn komen te liggen. Daarnaast geeft de commissie aan dat het werkelijke hergebruikspercentage wellicht hoger kan zijn, omdat:

Tabel ??? geeft de verplichtingen voor 2001 van het Convenant Verpakkingen II en de behaalde resultaten aan.

(1) Hout wordt niet meegenomen in de berekening van het totaal en staat daarom apart vermeld.

Uit het cijfermateriaal in de tabel kan worden geconcludeerd, dat Nederland wat betreft het totale hergebruikspercentage behoorlijk uitkomt boven de maximumdoelstelling van 45% van de Richtlijn. Voor ieder afzonderlijk verpakkingsmateriaal wordt de minimale hergebruiksdoelstelling van 15% ruim gehaald. Het overschrijden van deze doelstellingen is door de Commissie goedgekeurd in Beschikking 99/823.

Zoals hierboven al aangegeven verliep de overgang naar het nieuwe monitoringsysteem niet vlekkeloos. Voor het Convenant Verpakkingen III werden de monitoringbepalingen aangescherpt.^[613]

Het jaarverslag over 2003 van de Commissie Verpakkingen bood de Commissie een eerste mogelijkheid om de voortgang van het Convenant Verpakking III te beoordelen.^[614] Met betrekking tot de doelstelling van het integratieconvenant voor verwijderen wordt geconstateerd dat in 2003 898 kiloton verpakkingsafval is verwijderd, een afname van 50 kiloton ten opzichte van 2002. Deze afname moet wederom in 2004 plaatsvinden om de doelstelling van 850 kiloton te halen. Verwacht wordt dat dit haalbaar is indien er meer gescheiden inzameling en nascheiding plaatsvindt. De doelstelling dat de totale hoeveelheid verpakkingen in 2005 niet meer stijgt dan 2/3 van de procentuele stijging van het Bruto Binnenlands Product (BBP) is in 2003 ook nog niet gehaald. De commissie geeft dan ook aan dat hiervoor extra inspanningen nodig zijn. In 2003 was de stijging van het BBP 8,4%, maar de toename meer dan 2/3 hiervan, namelijk 6,1% in plaats van 5,6%. Voor de voortgang op het gebied van nuttige toepassing wordt verwezen naar ???. Hieruit kan gezien worden dat, hoewel de situatie verbetert, er nog flinke progressie nodig zal zijn om de doelstelling van 73% te halen. Van deze 73% dient 70% te geschieden door middel van materiaalhergebruik. Dit was in 2003 nog 63%. Tabel ??? geeft eveneens een overzicht van de voortgang bij het behalen van de hergebruiksdoelstellingen van de deelconvenanten.

Met betrekking tot de doelstelling voor zwerfafval (vermindering van 80% van blikjes en flesjes) gaf de commissie aan dat er nog geen uitspraken gedaan konden worden, omdat er nog onvoldoende gegevens waren, in verband met onbetrouwbare meetmethodes. De commissie beval aan deze aan te passen.

De Inspectie Milieuhygiëne van het ministerie van VROM is in 1998 begonnen met handhaving van de Regeling verpakking en verpakkingsafval.^[615] Uit een eerste evaluatie is gebleken dat een aantal kleinere bedrijven niet de vereiste mededeling in het kader van de regeling heeft gedaan en niet bij het convenant is aangesloten. In de eerste helft van 2002 heeft een nieuwe groep handhavers, in verband met de reorganisatie van de VROM Inspecties, de handhaving overgenomen.^[616] In 2003 zijn bij 142 bedrijven controles uitgevoerd op onder meer naleving van de mededelingsplicht. Dit leidde tot het sturen van enkele handhavingsbrieven, waarna de meeste bedrijven zich aansloten bij het convenant.^[617]

In 2005 stelde de Commissie Verpakkingen het jaarverslag inzake 2004 op, gevolgd door het in 2006 vastgestelde laatste jaarverslag over 2005.^[618] Met de vaststelling van laatstgenoemd verslag over het laatste jaar waarin het Convenant Verpakkingen III het kader van het verpakkingenbeleid vormde, kwam er een eind aan de werkzaamheden van de Commissie. Bedrijven die vallen onder het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton, dat vanaf 1 januari 2006 het wettelijk kader vormt van het verpakkingsbeleid, zijn volgens dit besluit verplicht aan VROM verslag te doen over de uitvoering van de diverse verplichtingen van het besluit.

Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (hierna: het Besluit) werd op 1 januari 2006 van kracht. Slechts 10% van de producenten gaf aanvankelijk uitvoering aan de hierin neergelegde mededelingsplicht. Als gevolg van een brede handhavingactie tussen april en juli 2007 kon per 1 augustus 2007 het naleefgedrag worden verhoogd naar 75% van de totale doelgroep van 400 000 bedrijven.^[619]

De stichting Nedvang (Nederland van Afval naar Grondstof) werd opgericht door producenten en importeurs om uitvoering te geven aan het Besluit. Een van de taken die Nedvang waarneemt is het jaarlijks rapporteren over de in Nederland op de markt gebrachte verpakkingen en wat daarmee vervolgens gebeurt. De eerste rapportages van Nedvang besloegen de situatie in 2006, 2007 en 2008.

Bij de rapportage door Nedvang over 2009 werd gebruik gemaakt van een in 2008 geïntroduceerde nieuwe methodiek waarbij Nedvang samenwerkt met de Belastingdienst. Bij de laatstgenoemde instantie moet het verpakkende bedrijfsleven sinds de invoering van de verpakkingenbelasting aangifte doen van de op de markt gebrachte verpakkingen.^[620] Omdat er echter bepaalde verpakkingen zijn vrijgesteld, waaronder de verpakkingen van ‘onderdrempelige’ bedrijven die minder dan 15.000 kg verpakkingen per jaar op de markt brengen (sinds 2010 verhoogd naar 50.000 kg per jaar), wordt er daarnaast gewerkt met extrapolaties op basis van eerdere rapporten.^[621] Uit de rapportage blijkt allereerst hoeveel verpakkingen op de Nederlandse markt werden gebracht.

Verder blijkt dat de meeste doelstellingen van de Raamovereenkomst verpakkingen en het Besluit verpakkingen gehaald. Alleen voor glas werd een iets lager percentage materiaalhergebruik bereikt in 2008 dan de Nederlandse doelstelling was (87% ipv 90%). In 2009 werd de Nederlandse doelstelling inzake glas wel bereikt.

In alle gevallen werd ruimschoots aan de Europese minimum-eisen voldaan.

De VROM-Inspectie voert een aantal quickscans uit ten aanzien van bepaalde materialen, met name om een indicatie te krijgen van de mate waarin het door het bedrijfsleven gerapporteerde hergebruikspercentage een reëel beeld geeft. Het onderzoek inzake kunststof dat tussen juni en oktober 2010 werd uitgevoerd liet zien dat de helft van het door huishoudens ingezamelde kunststof verpakkingsmateriaal wordt hergebruikt, en de andere helft vooral nuttig wordt toegepast als brandstof voor energieopwekking.^[622] Over het algemeen lijken de rapportages redelijk accuraat, maar op een aantal punten zijn verbeteringen nodig om een beter beeld te kunnen krijgen van de betrouwbaarheid van opgegeven cijfers. ^[623]

De discussies over kunststof flessen duren voort. De oorspronkelijk in art. 4 lid 2 sub b Verpakkingenbesluit neergelegde verplichting om vanaf 1 januari 2006 ten minste 55% van de kunststofflesjes tot en met een halve liter in te zamelen werd in 2010 nog steeds niet gerealiseerd. Deze verplichting voor het inzamelen van deze specifieke deelstroom van het plastic verpakkingsafval is overigens per 1 oktober 2010 komen te vervallen.^[624] In plaats daarvan geldt sinds dat moment alleen de algemene doelstelling die voor 2010 een doelstellingspercentage van 38% materiaalhergebruik van kunststof voorschrijft, en oploopt naar 42% in 2012.

Daarmee samenhangend blijft de ergernis over de hoeveelheid zwerfafval in Nederland bestaan. Dit leidde er o.a. toe dat op 14 december 2010 de motie Samsom en Haverkamp werd aangenomen waarin werd geconstateerd dat de aanpak van het zwerfafval nog lang niet het gewenste effect heeft bereikt en dat er dus extra inspanningen op het terrein van preventie en handhaving nodig zijn. De regering werd daarom opgeroepen voorstellen te doen voor een effectievere benutting van de middelen voor de aanpak van zwerfafval, meer verantwoordelijkheid voor verkooppunten en hogere maximumboetes.^[625]

De Tweede Kamer kreeg overigens later in december 2010 de Evaluatie Impulsprogramma Zwerfafval 2007-2009 toegezonden,^[626] waaruit bleek dat Nederland in 2009 minder zwerfafval kende dan in 2008, maar dat deze effecten niet van blijvende aard zullen zijn zonder verdere ondersteuning en beleidsprikkels.

Voor de zomer van 2011 zal er duidelijkheid worden verschaft over het Nederlandse verpakkingenbeleid, inclusief het nauw daarmee samenhangende beleid inzake zwerfafval, voor na 2012. Begin 2011 is overleg gaande tussen de bij de Raamovereenkomst Verpakkingen betrokken partijen, omdat de daarin neergelegde afspraken tot en met 2012 lopen en voor alle betrokkenen duidelijkheid noodzakelijk is over het vervolg. In dat overleg wordt meegenomen dat in het Regeerakkoord van het kabinet Rutte is aangekondigd dat de bijdrage van € 115 miljoen via de begroting van het Ministerie van I&M aan het Afvalfonds na 2012 zal wegvallen.^[627]

De gemiddelde hoeveelheid verpakkingsafval per persoon in Nederland is overigens tussen 1997 en 2007 gestegen van 176 naar 212 kilo, zo blijkt uit de hierna nader te bespreken Eurostat cijfers. Daaruit komt ook naar voren dat we flink boven het EU gemiddelde liggen, dat voor de EU27 op 164 kilo ligt en voor de EU15 op 186 kilo. Nederlanders produceerden na de Ieren (245 kilo) en Luxemburgers (214 kilo) het meeste verpakkingsafval per persoon in 2007.

De essentiële eisen die in Bijlage II geformuleerd zijn werden middels CEN standaarden nader geconcretiseerd.^[628] De industrie is er door in staat vast te stellen of hun verpakkingen voldoen aan de essentiële eisen. De organisatie EUROPEN bracht in 2006 een korte brochure uit in het Nederlands over de CEN normen,^[629] en een uitgebreidere Engelstalige gids.^[630] Een uitgebreid rapport^[631] dat in opdracht van de Commissie werd opgesteld in 2009 laat zien dat er grote verschillen bestaan tussen de lidstaten en de industrie. De industrie is over het algemeen een voorstander van de eisen, die niet dwingend voorschrijven welke stappen ondernomen moeten worden. Volgens de organisatie EUROPEN zou 65% van de industrie de CEN standaarden volgen en 12% andere, eigen standaarden hanteren. De lidstaten zijn weinig bezig met het handhaven van de eisen, en laten dit veelal aan de industrie over. Als redenen daarvoor wordt gewezen op prioriteitsstellingen, gebrek aan middelen, en gebrek aan inzicht in de manier waarop het voldoen aan essentiële eisen getoetst kan worden. Minder dan een handvol lidstaten (waar Nederland niet toe behoort) heeft implementatie en handhavingsmaatregelen ten aanzien van de essentiële eisen aangenomen.

Uit de statistieken die door Eurostat worden gepubliceerd blijkt dat de hoeveelheid verpakkingsafval die de lidstaten gemiddeld per inwoner produceren nog steeds gestaag stijgt. Dat geldt ook voor Nederland. Daarmee wordt niet voldaan aan de doelstelling van de Richtlijn verpakkingen om de hoeveelheid verpakkingsafval te verminderen. Op een korte periode na waarin het BNP harder groeide dan de hoeveelheden verpakkingsafval is de EU er niet in geslaagd om een ontkoppeling tussen de groei van het BNP en verpakkingsafval te bewerkstelligen.Wel worden de voorgeschreven hergebruikspercentages voor 2008 (van 55%) in 2007 gemiddeld al ruim gehaald (59%).

[D]

Tabel 5.7.5 Hoeveelheid verpakkingsafval per capita per land, stand 18 december 2009^[632]