De Richtlijn heeft een tweeledig doel: het voorkomen van nadelige gevolgen voor bodem, plant, dier en mens als gevolg van ongecontroleerd gebruik van zuiveringsslib in de landbouw en tevens het bevorderen van het juiste gebruik van zuiveringsslib (art. 1).

Zuiveringsslib was zelfs al voor de totstandkoming van het eerste Milieuactieprogramma van de Commissie (zie § ???) een onderwerp van zorg voor de Gemeenschap. In 1971 werd een onderzoeksproject gestart naar verschillende aspecten van zuiveringsslib als onderdeel van het COST-programma. COST is een acroniem van European Cooperation in the field of Scientific and Technical Research. De eerste fase van dit project is ook wel bekend als COST 68. De tweede fase van het project is gestart in 1977^[642] en de derde fase in 1983. Vanaf 1977 behoorde het project tot het onderzoeksprogramma Milieu van de Gemeenschap. Er is wel eens gesuggereerd dat het voorstel voor Richtlijn 86/278 gebaseerd was op de conclusies van het COST 68 project, maar het blijkt dat het tweede Milieuactieprogramma en het rapport over de voortgang van het eerste Milieuactieprogramma^[643] ook al refereerden aan de tot stand te brengen Richtlijn.

Voordat het uiteindelijke voorstel werd ingediend, had er al een uitgebreide discussie plaats gevonden naar aanleiding van concept-voorstellen van de Commissie. De belangrijkste elementen van het voorstel betroffen de toepassing van uniforme grenswaarden inzake het gehalte aan zware metalen in zuiveringsslib voor gebruik in de landbouw, inzake de frequentie waarin deze zware metalen via slib op het land kunnen worden gebracht en inzake het gehalte aan zware metalen in de bodem waaraan het slib wordt toegevoegd. Met andere woorden, er werden niet alleen kwaliteitseisen gesteld betreffende het ontvangende medium maar ook grenswaarden inzake de concentraties van zware metalen die via het slib aan de bodem zouden worden toegediend, zowel op een bepaald moment als gezien over de periode van een jaar. Verder bevatte het voorstel beperkingen van het slibgebruik in parken en bossen en een verbod tot begrazing van zes weken na toediening van slib.

Tegen het in 1982 ingediende voorstel rezen nogal wat bezwaren vanuit de lidstaten. Vooral het Verenigd Koninkrijk, dat zelf al een systeem van aanbevelingen voor het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw had, vond het Commissievoorstel veel te rigide. In 1984 werd een gewijzigd voorstel ingediend en het duurde tot 1986 voordat er overeenstemming werd bereikt over een Richtlijn, waarin in belangrijke mate aan de Britse bezwaren tegemoet gekomen is. Lidstaten mogen nu hun nationale normen vaststellen binnen een bandbreedte van grenswaarden voor zware metalen. Het accent is verschoven van een starre beheersing van de slibkwaliteit door verplichte grenswaarden naar het voorkomen van de ophoping van zware metalen in de bodem. Andere wijzigingen waren onder meer:

Bovendien werd het verbod op het gebruik van slib op gronden met een pH van minder dan 6 vervangen door de bepaling dat lidstaten voor zulke gronden zo nodig strengere eisen dienden te stellen. Verder heeft de Richtlijn betrekking op alle zuiveringsinstallaties, terwijl het voorstel alleen van toepassing was op installaties die meer dan 5000 inwoners bedienen.

Richtlijn 86/278 is in Nederlands recht aanvankelijk omgezet door middel van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (Boom)^[644], dat per 1 januari 1993 in werking trad. In 1998 is het oorspronkelijke Besluit vervangen door een nieuw Boom^[645]. Vervolgens is het Boom in het Besluit gebruik meststoffen^[646] (Bgm) geïntegreerd en per 1 januari 2008 ingetrokken. Tegelijkertijd is het Uitvoeringsbesluit gebruik meststoffen^[647] gewijzigd en een nieuwe Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen^[648] ingevoerd.

Voor het niet tijdig omzetten van de Richtlijn is Nederland in mei 1990 door de Commissie in gebreke gesteld. De belangrijkste reden voor de vertraging bij de implementatie (die al in juni 1989 gerealiseerd had moeten zijn) was het feit dat in het Boom veel zaken tegelijk geregeld worden: niet alleen de kwaliteit, maar ook het gebruik van zowel zuiveringsslib als compost en ‘zwarte grond’. Dit leidde tot juridische complicaties (onder meer doordat het Boom zowel op de Meststoffenwet als op de Wet bodembescherming gebaseerd is) en tot een groot aantal maatschappelijke reacties, die aanleiding gaven tot aanpassingen van het ontwerp-Besluit.

De reden voor de vervanging door een nieuw Boom in 1998 was de ‘Securitel-affaire’: het oorspronkelijke Boom behoorde tot de Nederlandse regelgeving waarvan het ontwerp indertijd ten onrechte niet genotificeerd was overeenkomstig de EU-regels voor normen en technische voorschriften (Richtlijn 83/189^[649]).

Het Boom uit 1998 ging in een aantal opzichten verder dan Richtlijn 86/278. Zo waren de eisen voor de maximale gehaltes van zuiveringsslib voor gebruik in de landbouw aanzienlijk strenger dan die van de Richtlijn (zie Tabel ???). Verder stond het Boom het gebruik van zuiveringsslib op niet-landbouwgrond niet toe. Regels voor bemonstering en analyse waren vastgelegd in een ministeriële regeling^[650].

Zoals hierboven reeds is genoemd zijn in 2007 de regels uit het Boom overgeheveld naar het Besluit gebruik meststoffen en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. De overheveling maakte onderdeel uit van de in de zogenoemde pakketbrief van 8 april 2004 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit^[651] aangekondigde vereenvoudiging van regelgeving inzake meststoffen. Om te komen tot een optimaal transparant stelsel van regelgeving is besloten om de kwaliteitsregels over de verhandeling van meststoffen, waaronder zuiveringsslib, te integreren in het Uitvoeringsbesluit en nadere uitvoeringsregels op te nemen in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De inhoudelijke normering ten aanzien van maximale waarden voor zware metalen in zuiveringsslib is identiek gebleven (zie Bijlage B, tabel 2, bij het wijzigingsbesluit). De gebruiksregels voor meststoffen zijn overgeheveld naar het Besluit gebruik meststoffen. Het Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP-2) bevat een sectorplan gewijd aan waterzuiveringsslib, hetgeen is gedefinieerd als slib dat vrijkomt bij de biologische zuivering van afvalwater in rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI’s), industriële afvalwaterzuiveringsinstallaties (AWZI’s), en de scheepvaart. ^[652] Het sectorplan definieert de minimumstandaard voor verwerking en de specifieke uitwerking van de voorschriften voor in- en uitvoer van waterzuiveringsslib.

In mei 1998 heeft de Minister van LNV aan de Tweede Kamer de bevindingen van een evaluatie van het Boom toegezonden^[653]. Daarin wordt geconcludeerd dat voldaan wordt aan de hoofddoelstelling van het Boom: de gefaseerde vermindering van de belasting van de bodem met zware metalen en arseen afkomstig uit zuiveringsslib, compost en zwarte grond. Slib dat niet meer aan de kwaliteitsnormen voldoet, wordt buiten de landbouw afgezet en als afvalstof verwerkt. Dit geldt onder meer voor alle slib afkomstig van communale rioolzuiveringsinstallaties. Ook is de kwaliteit van in de landbouw afgezet zuiveringsslib sterk verbeterd. De belasting van de bodem met zware metalen via zuiveringsslib dat aan de sinds 1995 geldende kwaliteitsnormen voldoet is beperkt en zeker niet groter dan de belasting die ontstaat door atmosferische depositie en het gebruik van andere meststoffen.

Overschrijdingen van de streefwaarden voor de gehaltes van zware metalen in landbouwgrond komen in Nederland nog steeds voor, maar zuiveringsslib speelt hierbij geen noemenswaardige rol. De belangrijkste oorzaken zijn ‘milieu-erfenissen’ uit het verleden, met name vroegere industriële activiteiten en oude stadscompost.^[654]

Het CBS houdt jaarlijks een enquête ‘Openbare zuivering van afvalwater’ onder alle (25) waterkwaliteitsbeheerders in Nederland. Deze beheren in totaal circa 370 rioolwaterzuiveringsinstallaties.^[655] Uit de verzamelde gegevens blijkt dat de hoeveelheid zuiveringsslib in 2006 sterk is toegenomen ten opzichte van voorgaande jaren. Een mogelijke verklaring hiervoor is de uitbreiding van het aantal aangesloten percelen op riolen in het buitengebied. Van al het geproduceerde zuiveringsslib wordt ongeveer 64% verbrand.

In het verslag over de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving inzake afval voor de periode 2004-2006 signaleert de Commissie dat de in de lidstaten ingevoerde maatregelen en de beschreven tenuitvoerleggingspraktijk niet wijzen op tenuitvoerleggingsproblemen.^[656] Wel zijn er volgens haar signalen dat de richtlijn misschien te beperkt is qua toepassingsgebied en ambitie mist. Sinds de vaststelling ervan hebben verschillende lidstaten striktere grenswaarden voor zware metalen bepaald en ten uitvoer gelegd en eisen voor andere verontreinigende stoffen vastgesteld. In het kader van de lopende effectbeoordeling zal de Commissie nagaan of strengere maatregelen moeten worden genomen en de mogelijkheid onderzoeken om het toepassingsgebied van de richtlijn tot andere soorten slib en andere toepassingen dan de landbouw uit te breiden.

RIVM/CBS/Stichting DLO (2004). Milieucompendium 2004. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven, Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg en Stichting DLO, Wageningen. http://www.rivm.nl/milieuennatuurcompendium.

SenterNovem (2009). Nederlands afval in cijfers, gegevens 2000-2007. Beschikbaar via: http://www.senternovem.nl/mmfiles/UA_2009-03_NAIC_2000-2007_tcm24-306751.pdf.