2006/21 (PbEU L102, 11.4.2006) | Richtlijn betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van Richtlijn 2004/35 |
2009/335 (PbEU L101, 21.4.2009) | Beschikking inzake technische richtsnoeren voor het stellen van financiële zekerheid |
2009/337 (PbEU L102, 22.4.2009) | Beschikking tot vaststelling van de criteria voor de indeling van afvalvoorzieningen overeenkomstig bijlage III van de Richtlijn |
2009/358 (PbEU L110, 1.5.2009) | Beschikking betreffende de harmonisatie, de periodieke toezending van de informatie en de vragenlijst bedoeld in artikel 22, lid 1, onder a), en artikel 18 |
2009/359 (PbEU L110, 1.5.2009) | Beschikking tot aanvulling van de definitie van inert afval ter uitvoering van artikel 22, lid 1, onder f) |
2009/360 (PbEU L110, 1.5.2009) | Beschikking tot aanvulling van de technische voorschriften voor de afvalkarakterisering |
Rechtsgrondslag | Artikel 175 EG-verdrag (thans art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Inwerkingtreding | 1 mei 2006 |
Omzetting | 1 mei 2008 |
Wet milieubeheer | Stb. 1994 (en wijzigingen) |
Wet op de economische delicten | Stb. 1951, K258 (en wijzigingen) |
Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer | Stb. 1993, 50 (en wijzigingen) |
Stortbesluit bodembescherming | Stb. 1993, 55 (en wijzigingen) |
Besluit informatie rampen en zware ongevallen | Stb. 1994, 463 (en wijzigingen) |
Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen | Stb. 1997, 665 (en wijzigingen) |
Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen | Stb. 1999, 237 (en wijzigingen) |
Besluit risico’s zware ongevallen | Stb. 1999, 234 (en wijzigingen) |
Besluit beheer winningsafvalstoffen | Stb. 2008, 182 (en wijzigingen) |
Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP-2) | TK 2009-2010, 30872, nr. 49 (gewijzigd bij Stcrt. 2010, 2730) |
Richtlijn 2006/21 beoogt: 1) het voorkomen van zware ongevallen met afval van winningsindustrieën, 2) het beperken van de gevolgen van eventuele ongelukken, en 3) het reguleren van het duurzame beheer van afval van winningsindustrieën met het oog op het verminderen van de nadelige effecten voor het milieu en de volksgezondheid.
De richtlijn definieert winningsindustrieën als ‘alle ondernemingen die zich bezighouden met de bovengrondse of ondergrondse winning van mineralen voor commerciële doeleinden, met inbegrip van de winning door middel van het boren van boorputten of behandeling van het gewonnen materiaal’. Bij winningsafval gaat het om afval –rechtstreeks- afkomstig van de prospectie[746], de winning (met inbegrip van de ontwikkelingsfase die aan de productie voorafgaat), de behandeling en de opslag van mineralen en de exploitatie van groeven (preambule onder 6 en art. 2 lid 1 juncto lid 2 a).
De verplichtingen voortvloeiend uit de richtlijn zijn veelal gekoppeld aan het aanleggen, bouwen of in gebruik hebben van een afvalvoorziening. Volgens art. 3 punt 15 is een afvalvoorziening: “een terrein dat is aangewezen voor het verzamelen of storten van winningsafval, ongeacht of dit afval zich in vaste, in een oplossing, in een suspensie, of in vloeibare toestand bevindt, gedurende de volgende termijnen:
geen termijn voor afvalvoorzieningen van categorie A en voorzieningen voor in het afvalbeheersplan als gevaarlijk gekarakteriseerd afval;
een termijn van meer dan zes maanden voor voorzieningen voor gevaarlijk afval dat onverwacht wordt gegenereerd;
een termijn van meer dan één jaar voor voorzieningen voor niet-gevaarlijk niet-inert afval;
een termijn van meer dan drie jaar voor voorzieningen voor niet-verontreinigde grond, niet-gevaarlijk afval uit prospectie, afval uit de winning, de behandeling en de opslag van turf en inert afval.”
Tot dergelijke voorzieningen worden ook gerekend dammen of andere structuren voor het bevatten, vasthouden, beperken of anderszins ondersteunen van de voorziening, alsmede, doch niet uitsluitend, afvalbergen en bekkens, maar met uitzondering van uitgravingen waarin afval wordt teruggeplaatst na extractie van het mineraal met het oog op rehabilitatie- en bouwdoeleinden.
Artikel 4 van de Richtlijn bestaat uit enkele algemene voorschriften en bepaalt onder meer dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de exploitant alle maatregelen treft die nodig zijn om de nadelige effecten van het beheer van winningsafval voor het milieu en voor de gezondheid van de mens te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Nadrukkelijk wordt gesteld dat dit ook het beheer van alle afvalvoorzieningen omvat, ook na sluiting van de afvalvoorziening, en de voorkoming van zware ongevallen waarbij die afvalvoorziening is betrokken, en de beperking van de gevolgen ervan voor het milieu en de gezondheid van de mens. De bedoelde maatregelen dienen te worden gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder het gebruik van een bepaalde techniek of specifieke technologie voor te schrijven, maar rekening houdende met de technische kenmerken, de geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden van de afvalvoorziening.
Naast de algemene voorschriften bevat de Richtlijn ook een aantal specifieke instrumenten. Artikel 5 schrijft voor dat de exploitant een afvalbeheersplan moet opstellen voor de preventie of beperking tot een minimum, behandeling, nuttige toepassing en verwijdering van winningsafval en geeft uitvoerig aan wat het doel moet zijn van een dergelijk plan en uit welke elementen het dient te bestaan. Artikel 6 draagt de exploitant op om voordat de exploitatie begint een preventiebeleid voor zware ongevallen met betrekking tot het beheer van winningsafval vast te leggen en een veiligheidsbeheersysteem in te voeren. Tevens dient de exploitant een intern noodplan op te stellen met daarin de maatregelen die moeten worden genomen op het terrein, wanneer zich een ongeval voordoet. Daarnaast moet de bevoegde autoriteit een extern noodplan opstellen voor de maatregelen die buiten het terrein moeten worden genomen als zich een ongeval voordoet.
Artikel 7 bepaalt dat geen enkele afvalvoorziening mag worden geëxploiteerd zonder een door de bevoegde autoriteit verleende vergunning en specificeert de te volgen procedure voor vergunningverlening. Daarbij wordt vermeld dat ter voorkoming van dubbel werk er ook voor mag worden gekozen om de uit hoofde van andere nationale of Europese wetgeving verleende vergunningen te combineren tot één vergunning, mits aan alle voorschriften van art. 7 wordt voldaan. Tevens kunnen de elementen van art. 7 lid 2 in ‘één enkele of onder verschillende vergunningen vallen’, wederom mits is voldaan aan alle elementen van lid 2 (art. 7 lid 1). De vergunningsplicht bevat ook een actualiseringplicht. De voorwaarden voor de vergunning moeten op gezette tijden opnieuw worden bezien door het bevoegd gezag, ‘en waar nodig’ bijgesteld:
wanneer zich ingrijpende wijzigingen voordoen in de exploitatie van de voorziening of in het gestorte afval;
op basis van de resultaten van de monitoring of uit hoofde van uitgevoerde inspecties;
in het licht van informatie-uitwisseling over aanzienlijke veranderingen in de beste beschikbare technieken.
Voorts bevat Richtlijn 2006/21 inhoudelijke en procedurele voorschriften over uitgegraven ruimten (art. 10), de bouw en het beheer van afvalvoorzieningen (art. 11), de sluiting van afvalvoorzieningen (art. 12), preventie van de verslechtering van de toestand van het water, lucht- en bodemverontreiniging (art. 13), financiële zekerheid en milieuaansprakelijkheid (artt. 14-15) en grensoverschrijdende effecten (art. 16).
Ter bevordering van controle en handhaving zijn voorschriften in de Richtlijn opgenomen over inspecties door de bevoegde autoriteit (art. 17), rapportageverplichtingen van de lidstaten en de Commissie (art. 18) en uitwisseling van informatie (art. 21). Tot slot bevat de Richtlijn uitvoerings- en wijzingsmaatregelen (art. 22) en overgangsbepalingen (art. 24).
Ter nadere uitwerking van de Richtlijn heeft de Commissie een serie beschikkingen uitgevaardigd. Bij Beschikking 2009/335 heeft de Commissie aangegeven op welke informatie de berekening van de financiële zekerheid moet zijn gebaseerd.
Bij Beschikking 2009/337 heeft de Commissie bepaald dat een afvalvoorziening in categorie A wordt ingedeeld als de voorspelde gevolgen op korte of lange termijn van een storing ten gevolge van een verlies van de integriteit van de constructie of een onjuiste exploitatie van een afvalvoorziening zou kunnen leiden tot:
niet te verwaarlozen levensgevaar;
ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens;
ernstig gevaar voor het milieu.
De Beschikking werkt deze criteria vervolgens verder uit. Met betrekking tot het derde criterium stelt art. 4 lid 3 dat het mogelijke gevaar voor het milieu als niet ernstig wordt beschouwd als:
de intensiteit van de mogelijke bron van de verontreinigende stof binnen korte tijd significant afneemt;
de storing niet tot permanente of langdurige milieuschade leidt;
het getroffen milieu door geringe reinigings- en sanerings-werkzaamheden kan worden hersteld.
Bij Beschikking 2009/358 heeft de Commissie de vragenlijst vastgesteld voor de verslaglegging van de lidstaten over de uitvoering van de Richtlijn en bepaald dat het eerste verslag uiterlijk op 1 februari 2012 bij de Commissie moet zijn ingediend. Bij Beschikking 2009/359 heeft zij de criteria vastgelegd om te kunnen bepalen welke afvalstoffen uit de winningsindustrieën als inert afval kunnen worden beschouwd. Bij Beschikking 2009/360 zijn aanvullende technische voorschriften gesteld ten behoeve van de afvalkarakterisering die moet worden opgenomen in het afvalbeheersplan dat door de exploitant van een winningsindustrie moet worden opgesteld en door de bevoegde instantie moet worden goedgekeurd.
Lange tijd vielen de activiteiten van de mijnbouwindustrie in de EU onder een reeks richtlijnen, maar een doelgerichte benadering ontbrak. Naar aanleiding van enkel grote ongevallen in de mijnbouw in Spanje (1998) en Roemenië (2000), waarbij dammen van opslagbassins zijn gebroken en grote hoeveelheden gevaarlijke afvalstoffen in oppervlakte- en grondwater zijn terechtgekomen, erkende de Europese Commissie dat er specifieke beleidsmaatregelen nodig waren voor de mijnbouwindustrie. Zij heeft vervolgens de mededeling „Veilig uitoefenen van mijnbouwactiviteiten: follow-up van recente mijnongevallen” uitgebracht.[747] Daarin noemt zij als een van haar prioritaire maatregelen het initiatief om het beheer van afval van de winningsindustrieën te reguleren. Deze maatregel is bedoeld als aanvulling op andere initiatieven, zoals een wijziging van Richtlijn 96/82 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (Seveso-richtlijn) en de opstelling van een document met beste beschikbare technieken op het gebied van beheer van afvalgesteente en tailings afkomstig van mijnbouwactiviteiten in het kader van de IPPC-richtlijn.
Vervolgens is in Besluit 1600/2002 tot vaststelling van het zesde milieuactieprogramma als prioritaire actie voorgesteld maatregelen te ontwikkelen om het gevaar van zware ongevallen te voorkomen, met bijzondere aandacht voor de gevaren van mijnbouw, en maatregelen te ontwikkelen op het gebied van mijnbouwafval. Een andere in Besluit nr. 1600/2002/EG voorgestelde prioritaire actie is de bevordering van het duurzame beheer van winningsindustrieën met het oog op de vermindering van de milieueffecten daarvan.
Het voorstel voor de Richtlijn is ingediend op 2 juni 2003.[748] Tijdens de eerste lezing heeft het Europees Parlement ingrijpende amendementen voorgesteld, onder andere met betrekking tot de zorg voor gesloten afvalvoorzieningen. De definitieve tekst van de Richtlijn is uiteindelijk na een conciliatieprocedure tot stand gekomen. Ondanks het compromiskarakter kan worden gesteld dat de uiteindelijke Richtlijn vanuit milieu-optiek veel strenger is dan het oorspronkelijke voorstel.
De Nederlandse wetgeving bevatte voordat Richtlijn 2006/21 tot stand kwam geen afzonderlijke bepalingen over het storten van afval van winningsindustrieën. Het Stortbesluit bodembescherming en het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen waren van toepassing op het storten van de winningsafvalstoffen voor zover deze onder de Richtlijn storten vielen.
Richtlijn 2006/21 is geïmplementeerd met de Wet van 25 februari 2008 tot wijziging van de Wet milieubeheer ter implementatie van de richtlijn beheer van afval van de winningsindustrieën.[749] Deze is op 1 mei 2008 in werking getreden. Daarnaast is het Besluit beheer winningsafvalstoffen[750] opgesteld. Hoofdstuk I van het Besluit bevat de inhoudelijke omzetting van de richtlijnbepalingen, voor zover bij implementatie niet kon worden aangesloten bij reeds bestaande nationale wetgeving, zoals de Wet milieubeheer en diverse algemene maatregelen van bestuur, zoals het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen, het Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
Het Besluit beheer winningsafvalstoffen is in 2009 gewijzigd met het oog op de invoering van de Waterwet[751] en in 2010 in verband met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).[752]
In Nederland vindt winning van olie, gas, zout en een aantal bouw- en grondstoffen, zoals zand, klei, grind, mergel e.d. plaats. Alhoewel de Richtlijn beheer winningsafval vooral lijkt te zijn geschreven met het oog op de afvalstoffen die vrijkomen bij bijvoorbeeld metaal- en bruinkoolmijnen, ziet de richtlijn ook op de in Nederland voorkomende winningen. De relevantie van de richtlijn voor de Nederlandse winningsindustrieën is echter zeer gering en voor de olie- en gaswinning zelfs nihil, aangezien in Nederland winningsafval nuttig wordt toegepast, verbrand of gestort op een reguliere stortplaats. De verplichtingen die voortvloeien uit de Richtlijn zijn namelijk hoofdzakelijk gekoppeld aan het aanleggen of bouwen en in gebruik hebben van een afvalvoorziening door de exploitant van de winningsindustrie.
In januari 2009 heeft de Commissie het eerder aangekondigde, 557 pagina’s tellende BREF-document voor de winningsindustrieën gepubliceerd, getiteld “Reference document on Best Available Techniques for Management of Tailings and Waste-Rock in Mining Activities”.[753]
[746] Prospectie is gedefinieerd als “het zoeken naar economisch winbare ertslagen […]”. (art. 3 lid 21).
[747] COM(2000) 664.
[748] COM(2003) 319.
[749] Stb. 2008, 77.
[750] Stb. 2008, 182.
[751] Stb. 2009, 535.
[752] Stb. 2010, 144.
[753] Beschikbaar via: ftp://ftp.jrc.es/pub/eippcb/doc/mmr_adopted_0109.pdf.