Opmerking: De Richtlijnen 75/716 (PbEG L307 27.11.1975) en 87/219 (PbEG L91 3.4.1987) zijn krachtens Richtlijn 93/12 per 1 oktober 1994 vervallen.

De oorspronkelijke Richtlijn 75/716 stelde grenzen aan het zwavelgehalte van dieselbrandstof en andere gasolie, zowel met het oog op het slechten van handelsbarrières die voortkwamen uit verschillen in limieten in verschillende landen, als ten behoeve van de vermindering van luchtverontreiniging door zwaveldioxide. Richtlijn 93/12 beoogde een verdere harmonisatie en aanscherping van de eisen.

Met de term ‘gasolie’ worden bepaalde middeldestillaten aangeduid die bestemd zijn voor gebruik als brandstof. Deze categorie omvat ondermeer ‘dieselbrandstof’, die wordt gebruikt in bepaalde motorvoertuigen. Gasolie verschilt van ‘zware stookolie’, een term waarmee zwaardere olie voor gebruik in onder andere de industrie en voor elektriciteitsopwekking wordt aangeduid. Gasolie wordt soms ook ‘lichte stookolie’ genoemd. Richtlijn 1999/32 verscherpt de eisen voor het zwavelgehalte van gasolie en introduceert een limiet voor het zwavelgehalte van zware stookolie, die niet onder de Richtlijnen 75/716 en 93/12 viel.

Richtlijn 93/12 verving Richtlijn 75/716, inclusief wijzigingsrichtlijn 87/219. Per 1 oktober 1994 werd het maximale zwavelgehalte van gasolie vastgesteld op 0,2 gewichtsprocent (art. 2, lid 2). Deze eis heeft betrekking op alle gasolie, met uitzondering van kerosine voor luchtvaartuigen (art. 2, lid 2) en van gasolie die zich bevindt in de brandstoftanks van schepen, luchtvaartuigen of motorvoertuigen wanneer zij een grens tussen een derde land en een lidstaat overschrijden, of die bestemd is om vóór haar definitieve verbranding te worden verwerkt (art. 1, lid 2). Voor dieselbrandstoffen geldt vanaf 1 oktober 1996 een strengere eis van maximaal 0,05 gewichtsprocent zwavel (art. 2, lid 1). De lidstaten moeten de nodige maatregelen nemen om door middel van steekproeven het zwavelgehalte van de op de markt gebrachte gasolie te controleren (art. 4, lid 1). De Richtlijn legde tevens aan de Commissie de verplichting op om vóór 1 januari 1994 een voorstel in te dienen voor een tweede fase, waarin uiterlijk op 1 oktober 1999 een lagere waarde van toepassing zou worden, en voor nieuwe grenswaarden voor kerosine voor luchtvaartuigen.

Richtlijn 1999/32 handhaaft de limiet van 0,2 massaprocent^[707] voor gasolie tot 1 januari 2008. Met ingang van die datum zal deze verlaagd worden tot 0,1 massaprocent (art. 4, lid 1). Dieselbrandstoffen vallen niet langer onder het begrip ‘gasolie’ van deze Richtlijn, aangezien daarvoor inmiddels de regels van Richtlijn 98/70 gelden (zie § 6.19). De Richtlijn stelt het maximale zwavelgehalte van zware stookolie vast op 1 massaprocent per 1 januari 2003 (art. 3, lid 1). In beide gevallen zijn uitzonderingen toegestaan als een hoger zwavelgehalte (tot respectievelijk ten hoogste 0,2 en 3 procent) niet leidt tot overschrijding van luchtkwaliteitsnormen voor zwaveldioxide of van de ‘kritische belastingswaarden’ in andere lidstaten (resp. art. 4, lid 3 en art. 3, lid 2). Er zijn ook uitzonderingen voor enkele toepassingen van gasolie in de zeescheepvaart (art. 4, lid 2) en voor het gebruik van zware stookolie in stookinstallaties, indien de emissies van zwaveldioxide beneden bepaalde grenzen blijven (art. 3, lid 3).

Het begin van de bemoeienis van de Gemeenschap met het zwavelgehalte van gasolie dateert van 1969, toen de Commissie een algemeen programma initieerde van maatregelen om technische of non-tarifaire handelsbelemmeringen weg te nemen. Naar aanleiding van de resultaten van een onderzoek naar de problemen die de olie-industrie ondervond bij het voldoen aan de verschillende eisen in de verschillende lidstaten nam de Commissie in mei 1973 de categorie ‘minerale olie voor verwarming of voor het aandrijven van motorvoertuigen’ op in het algemene programma. Het eerste Milieuprogramma, dat in november 1973 verscheen, noemde als voorbeeld van een mogelijk milieubeleidsinstrument een limiet voor het zwavelgehalte van gasolie. Tegen de tijd dat zo’n maatregel voor het eerst formeel werd voorgesteld werd het dus niet alleen gezien als een middel om de handel te vergemakkelijken, maar ook als een milieubeschermingsinstrument. Deze tweeledige benadering is neergelegd in Richtlijn 75/716 en bleef ook van kracht in 93/12. Vanuit een oogpunt van handelsbeleid is van belang dat de eisen in de verschillende lidstaten dezelfde zijn, terwijl de bijdrage van het Gemeenschappelijke milieubeleid erin gelegen is dat de eisen zo streng zijn als redelijkerwijs mogelijk is.

Een stimulans om actie te ondernemen op het gebied van zwavel in gasolie was het feit dat in 1973 de Nederlandse, Franse, Italiaanse en Duitse overheden voornemens bekend maakten voor strengere wetgeving met betrekking tot brandstoffen. Dit leidde ertoe dat in 1975 Richtlijn 75/716 werd aangenomen. De Richtlijn stond het gebruik in de Gemeenschap van slechts twee soorten gasolie toe: type A, met het laagste zwavelgehalte, dat zonder beperking gebruikt kon worden, en type B, dat alleen in bepaalde, door de lidstaten aangewezen gebieden mocht worden gebruikt. De maximale zwavelgehalten werden met ingang van oktober 1976 vastgesteld op 0,5 gewichtsprocent voor type A en 0,8 gewichtsprocent voor type B. Per 1 oktober 1980 werden deze waarden teruggebracht tot respectievelijk 0,3 en 0,5 gewichtsprocent.

Bij de indiening van een wijzigingsvoorstel in 1985 bracht de Commissie als belangrijkste punten naar voren: dat gasolie slechts voor 6 procent van de totale zwavelemissies in de Gemeenschap verantwoordelijk was; dat het gemiddelde zwavelgehalte al 0,34 procent was, zodat de laagste limiet weinig problemen voor industrie en consumenten zou opleveren; en dat een verlaging tot minder dan 0,2 procent niet gerechtvaardigd zou zijn, gezien de scherp stijgende raffinagekosten die dat met zich mee zou brengen. De resulterende wijzigingen, in Richtlijn 87/219, deden het onderscheid tussen gasolie van type A en type B vervallen en bepaalden het maximale zwavelgehalte op 0,3 procent. Lidstaten waren bevoegd tot het stellen van strengere eisen (maar niet lager dan 0,2 procent) teneinde te voldoen aan luchtkwaliteitseisen op grond van Richtlijn 80/779 (zie § 6.4) of om schade aan het milieu of het natuurlijke erfgoed te voorkomen.

Richtlijn 87/219 was de voorbode van de uiteindelijke vaststelling van één enkele waarde voor het zwavelgehalte van gasolie. Bij de indiening van het desbetreffende voorstel^[708] vestigde de Commissie er de aandacht op dat de limiet van 0,2 procent zwavel al werd toegepast in België, Denemarken, Duitsland, Luxemburg en Nederland. De Commissie beschouwde het feit dat elders andere limieten werden gehanteerd als een handelsbelemmering, welke door Richtlijn 93/12 werd opgeheven door in de gehele Gemeenschap een maximum van 0,2 procent zwavel te eisen. Sinds 1980 was er ook een aanzienlijke toename in het gebruik van gasolie als dieselbrandstof opgetreden en de verwachting was dat deze trend zou aanhouden. De Commissie stelde dat de emissiereducties van dieselauto’s die werden geëist door Richtlijn 91/441 (zie § 6.10) een lager zwavelgehalte van dieselbrandstof vergden, teneinde het gebruik van katalysatoren in dieselauto’s mogelijk te maken. Dit kwam tot uiting in Richtlijn 93/12 in de vorm van een strengere zwavel-limiet voor dieselbrandstof, die vanaf 1 oktober 1996 van toepassing zou zijn. Verdere maatregelen met betrekking tot de kwaliteit van dieselbrandstof werden ingevoerd bij Richtlijn 98/70, die Richtlijn 93/12 wijzigt (zie § 6.19).

In maart 1997 nam de Commissie een voorstel aan^[709] voor een Richtlijn betreffende het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen, waarin voorstellen tot wijziging van Richtlijn 93/12 waren opgenomen. Het voorstel maakte deel uit van de strategie van de Commissie ter bestrijding van verzuring en had tot doel het verminderen van de emissies van zwaveldioxide die ontstaan door het verbranden van deze brandstoffen. Het voorstel scherpte de eis van Richtlijn 93/12 (maximaal 0,2 procent zwavel in gasolie) aan door van de lidstaten te verlangen dat zij vanaf 1999 ‘alle nodige maatregelen’ zouden treffen om te zorgen dat met betrekking tot de op hun grondgebied gebruikte gasolie aan deze eis voldaan zou worden. Bovendien bepaalde het voorstel dat het zwavelgehalte van zware stookolie met ingang van 2000 maximaal 1 gewichtsprocent zou mogen bedragen. Uitzonderingen werden voorgesteld voor stookinstallaties waar geen problematische emissies ontstaan en voor gasolie die gebruikt wordt in de zeescheepvaart in Griekenland en de Canarische Eilanden. Na eerste lezing in het Parlement werd in juli 1998 een gewijzigd voorstel gepubliceerd. Intussen had de Raad in juni 1998 een voorlopig Gemeenschappelijk Standpunt bereikt^[710], waarin akkoord gegaan werd met de maximum-zwavelgehaltes van het oorspronkelijke voorstel, maar met verlenging van de implementatietermijnen tot respectievelijk 2000 en 2003. Het Gemeenschappelijk Standpunt voegde ook een tweede fase voor gasolie toe door voor te stellen dat de maximumwaarde in 2008 zou worden gehalveerd tot 1 gewichtsprocent. In april 1999 werd het voorstel als Richtlijn 1999/32 aangenomen.

Al een jaar voordat over Richtlijn 75/716 overeenstemming werd bereikt waren in Nederland de eerste wettelijke limieten voor het zwavelgehalte van gasolie en zware stookolie van kracht geworden. Deze waren opgenomen in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen^[711]. Een belangrijke reden voor de Nederlandse overheid om destijds actie te ondernemen was de verwachting dat omstreeks 1975 de aardgasvoorziening haar maximale capaciteit zou hebben bereikt, waarna in de stijging van de energievraag steeds meer zou worden voorzien door het gebruik van stookolie. In 1979 werd het besluit gewijzigd^[712]: er werden strengere normen vastgelegd en bepalingen toegevoegd om het Besluit volledig in overeenstemming met Richtlijn 75/716 te brengen. De omzetting van de Richtlijnen 87/219, 93/12 en 1999/32 heeft plaatsgevonden bij een drietal wijzigingen van het Besluit zwavelgehalte brandstoffen^[713]. Het zwavelgehalte van dieselbrandstof is sinds 1 januari 2000 niet meer geregeld in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen, maar in het Besluit kwaliteitseisen brandstoffen wegverkeer^[714] (zie ook § 6.19).

Tabel 6.17.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het maximaal toegestane zwavelgehalte in dieselbrandstof, overige gasolie en zware stookolie in Nederland.

De regels voor het meten van het zwavelgehalte zijn vastgelegd in het Besluit bepalingsmethode zwavelgehalte brandstoffen^[715].

Voor inrichtingen waarvan de uitstoot van zwaveldioxide in een AMvB op grond van artikel 8.40 of 8.44 van de Wm geregeld is, gelden de eisen voor het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen niet. Dit betreft dus bijvoorbeeld de inrichtingen die onder de Besluiten emissie-eisen stookinstallaties (Bees; zie ook § 6.13) vallen. Deze vrijstelling is mogelijk op grond van art. 3, lid 3 van Richtlijn 1999/32.

Tabel 6.17.1 Maximaal toegestaan zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen in Nederland (in massa%).

De invoering van laagzwavelige dieselbrandstof is in Nederland mede gestimuleerd door middel van een bijdrageregeling, welke van 1994 tot 1 april 1996 van kracht was.

Tabel 6.17.2 laat de ontwikkeling van het gemiddelde zwavelgehalte van de onder de in deze paragraaf behandelde Richtlijnen vallende brandstoffen in Nederland zien. De opgetreden vermindering heeft mede bijgedragen aan de sterke daling van de zwaveldioxide-uitstoot.

Tabel 6.17.2 Gemiddeld zwavelgehalte van in Nederland afgezette vloeibare brandstoffen (in massa%).

(Bron: CBS)

In 2002 bleek bij een controle van 26 diesel- en rode gasoliemonsters bij zeeschepen dat in 35% van de gevallen niet aan de norm van maximaal 0,2% zwavel werd voldaan. Het ging hierbij in de meeste gevallen om schepen dien onder ‘goedkope vlag’ voeren.^[716]

In november 2002 heeft de Commissie een voorstel ingediend tot wijziging van Richtlijn 1999/32.^[717] Deze wijziging heeft betrekking op het zwavelgehalte van brandstoffen die door de zeescheepvaart worden gebruikt. Volgens het voorstel mag het zwavelgehalte van brandstoffen die worden gebruikt in de scheepvaart op de Noordzee, de Oostzee en het Kanaal maximaal 1,5% bedragen vanaf één jaar na de inwerking van de Richtlijn. Deze norm komt overeen met de in het kader van het MARPOL-verdrag (Annex VI) gemaakte (maar nog niet van kracht geworden) afspraken. Met het oog op de lokale luchtkwaliteit en teneinde de vraag naar laagzwavelige brandstoffen te stimuleren gaat op grond van het voorstel vanaf 2007 dezelfde eis gelden voor alle brandstoffen die worden gebruikt door passagiersschepen op geregelde diensten die havens in de EU aandoen. Verder gaat een maximum zwavelgehalte van 0,2% (in 2008 te verlagen tot 0,1%) gelden voor gasolie voor de scheepvaart die in de EU verkocht wordt, alsmede voor scheepsbrandstoffen die worden gebruikt door schepen op binnenwateren en op hun ligplaats in de haven.