Een ‘vergunning’ is gedefinieerd als het gedeelte van (een) schriftelijk(e) besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van de Richtlijn (art. 2, punt 9). Uit deze definitie blijkt dat lidstaten niet verplicht zijn een systeem te hanteren waarin voor iedere installatie die onder het IPPC-regime valt één enkele vergunning verleend wordt.

De fundamentele technische vereisten die in IPPC-vergunningen opgenomen moeten worden zijn de ‘beste beschikbare technieken’ (bbt). In de definitie van bbt is ‘beschikbaar’ gespecificeerd als economisch en technisch haalbaar, kosten en baten in aanmerking genomen (art. 2, punt 11). Bij het bepalen van bbt moeten bepaalde punten speciaal in aanmerking worden genomen die in Bijlage IV van de Richtlijn vermeld worden. Daartoe behoren ondermeer de toepassing van technieken die weinig afval veroorzaken, de toepassing van minder gevaarlijke stoffen, de ontwikkeling van technieken voor terugwinning en recycling, het grondstoffen- en waterverbruik, en energie-efficiëntie. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteiten van de ontwikkelingen op het gebied van bbt op de hoogte blijven (art. 11).

Andere termen die in artikel 2 van de Richtlijn gedefinieerd worden zijn ondermeer ‘stof’, ‘verontreiniging’ (die niet alleen door stoffen, maar ook door trillingen, warmte of geluid kan worden veroorzaakt), ‘installatie’, ‘emissie’ en ‘wijziging van de exploitatie’.

De bevoegde autoriteiten van een lidstaat moeten ervoor zorgen dat onder de Richtlijn vallende installaties zo worden geëxploiteerd dat aan bepaalde algemene principes wordt voldaan (art. 3). Dat zijn: het treffen van alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging; het ervoor zorgen dat er geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt; het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen dan wel het zorgen voor hergebruik of verantwoorde verwijdering; het doelmatig gebruik van energie; het treffen van de nodige maatregelen om ongevallen te voorkomen; en het beveiligen en schoonmaken van het terrein bij de definitieve stopzetting van de activiteiten.

Lidstaten moeten erop toezien dat installaties die onder de Richtlijn vallen niet zonder vergunning worden geëxploiteerd (art. 4 en 5). Van vergunninghouders moet worden geëist dat zij de bevoegde autoriteiten in kennis stellen van wijzigingen in de exploitatie (art. 12, lid 1). Belangrijke wijzigingen moeten aan voorafgaande vergunningverlening onderworpen worden (art. 12, lid 2). Bovendien moeten de bevoegde autoriteiten de vergunningsvoorwaarden geregeld toetsen en zo nodig bijstellen. Toetsing moet ondermeer plaatsvinden als er excessieve verontreiniging optreedt en wanneer belangrijke veranderingen in de bbt een significante beperking van de emissies zonder buitensporige kosten mogelijk maken (art. 13).

Vergunningsaanvragen moeten een beschrijving bevatten van: de installatie en de activiteiten die daar plaatsvinden; de (grond-)stoffen, hulpmaterialen en energie die er worden gebruikt of gegenereerd; de emissiebronnen; de situatie van de plaats waar de installatie komt; de voorziene emissies en hun (significante) milieu-effecten; de technieken ter voorkoming of vermindering van de emissies; maatregelen betreffende preventie en nuttige toepassing van de afvalstoffen; andere maatregelen om te voldoen aan de eerdergenoemde fundamentele verplichtingen van de exploitant; maatregelen ter controle^[853] van de emissies in het milieu; en een schets van eventuele bestudeerde alternatieven. De aanvraag dient ook een niet-technische samenvatting te bevatten (art. 6, lid 1). Informatie die is verstrekt in verband met andere wetgeving, waaronder Richtlijn 85/337 (de m.e.r.-richtlijn, zie § ???) kan worden gebruikt als onderdeel van een IPPC-vergunningsaanvraag (art. 6, lid 2).

Er mag geen vergunning worden verleend als niet kan worden gegarandeerd dat de installatie voldoet aan de eisen van de Richtlijn (art. 8). In het geval van nieuwe of belangrijk gewijzigde installaties waarvoor een MER op grond van Richtlijn 85/337 gemaakt is, moeten de gegevens en conclusies uit dat MER bij de vergunningverlening in aanmerking worden genomen (art. 9, lid 2). Als er meer dan één bevoegde autoriteit bij de vergunningverlening betrokken is, moeten de lidstaten zorgen dat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ‘ten volle worden gecoördineerd (...) met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak’ (art. 7).

Er geldt een aantal specifieke eisen voor de inhoud van de vergunningen. Elke vergunning dient de in de Richtlijn voorgeschreven bepalingen inzake de bescherming van lucht, water en bodem te bevatten (art. 8). Er moeten emissiegrenswaarden worden vastgesteld voor verontreinigende stoffen die in significante hoeveelheden kunnen vrijkomen, met name voor de stoffen die in bijlage III van de Richtlijn genoemd worden. Zo nodig moet de vergunning voorschriften bevatten ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van afvalstoffen. Voor de directe emissies van broeikasgassen uit installaties die onder de Richtlijn emissiehandel vallen (2003/87, zie § ???) dient de vergunning geen emissiegrenswaarden te bevatten, tenzij dat nodig is om significante plaatselijke verontreiniging te voorkomen (art. 9, lid 3). De vergunning moet in ieder geval bepalingen bevatten betreffende de minimalisering van verontreiniging over lange afstand of van grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen (art. 9, lid 4). De vergunning moet ook eisen bevatten voor de controle^[854] op de lozingen en de verplichting gegevens ter beschikking te stellen aan de bevoegde autoriteiten (art. 9, lid 5). Verder moeten er maatregelen in staan voor niet-normale bedrijfsomstandigheden, zoals ongelukken (art. 9, lid 6).

De emissiegrenswaarden (of daarmee gelijkwaardige parameters) moeten worden gebaseerd op bbt, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven (m.a.w.: geen middel- maar doelvoorschriften). Daarbij moeten de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden in acht worden genomen (art. 9, lid 4). Deze factoren zullen binnen Europa verschillen vertonen, evenals de bij het bepalen van bbt in aanmerking te nemen economische factoren. Te verwachten valt dus dat er aanzienlijke verschillen zullen optreden in de emissiegrenswaarden die door de lidstaten worden toegepast. De Richtlijn onderkent dit en bevat een procedure voor de uitwisseling van informatie over nationaal vastgestelde bbt en emissiegrenswaarden (art. 17). Dit schept een basis voor de mogelijke totstandbrenging van Gemeenschappelijke emissie-grenswaarden voor de prioritaire stoffen.

Bij het ontbreken van Gemeenschappelijke emissiegrenswaarden die onder de IPPC-richtlijn zijn vastgesteld voorziet de Richtlijn erin dat de normen zoals die in de verschillende bestaande EU-richtlijnen en andere Gemeenschapsvoorschriften zijn gespecificeerd als minimum-emissiegrenswaarden blijven dienen (art. 19, lid 2). Deze Richtlijnen staan vermeld in Bijlage II van de IPPC-Richtlijn. Het feit dat gesteld wordt dat deze Richtlijnen ‘minimum’ normen bevatten zou kunnen betekenen dat, als een objectieve beoordeling van de bbt een strengere eis zou opleveren, deze strengere eis in de vergunning zou moeten worden opgenomen. Bovendien kunnen in bepaalde gevallen voor het bereiken van milieukwaliteitsnormen (zie bijvoorbeeld § ??? t/m ??? en § ???) strengere eisen nodig zijn dan wat met bbt haalbaar is. In zulke gevallen moeten in de vergunning aanvullende maatregelen geëist worden (art. 10).

De Richtlijn staat twee belangrijke afwijkingen toe van de algemene regel dat er gewerkt moet worden met individuele vergunningen, gebaseerd op bbt. In de eerste plaats kan er tijdelijk van de bbt-eisen worden afgeweken, mits er een goedgekeurd saneringsplan is dat de naleving binnen zes maanden van deze eisen waarborgt en het project tot vermindering van de verontreiniging leidt (art. 9, lid 6). In de tweede plaats mogen lidstaten voor bijzondere categorieën installaties bijzondere verplichtingen vaststellen in de vorm van algemene voorschriften, in plaats van in de vorm van vergunningsvoorwaarden (art. 9, lid 8).

Artikel 14 van de Richtlijn bevat eisen die tot doel hebben te verzekeren dat het IPPC-systeem in de praktijk wordt toegepast en gehandhaafd. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat voldaan wordt aan de vergunningsvoorwaarden en dat de exploitant de bevoegde autoriteiten regelmatig inlicht over de resultaten van de controle op de lozingen. De exploitant moet de autoriteiten zo spoedig mogelijk op de hoogte stellen van voorvallen of ongevallen die het milieu significant beïnvloeden. Bovendien moet hij de de bevoegde autoriteit alle noodzakelijke assistentie verlenen om haar in staat te stellen de installaties te inspecteren, monsters te nemen en de nodige informatie te verzamelen.

Lidstaten moeten ervoor zorgen het betrokken publiek in een vroeg stadium reële inspraakmogelijkheden krijgt bij de besluitvormingsprocedure IPPC-vergunningen (art. 15, lid 1 en Bijlage V). De resultaten van de lozingscontrole die volgens de vergunningsvoorwaarden vereist is, moeten ter beschikking van het publiek worden gesteld (art. 15, lid 2). De eisen voor openbaarmaking van gegevens zijn onderhevig aan de beperkingen die zijn opgenomen in Richtlijn 2003/4 inzake de toegang van het publiek tot milieuinformatie (zie § ???) (art. 15, lid 3). Dit betekent dat materiaal mag worden achtergehouden op grond van commerciële vertrouwelijkheid en bepaalde andere redenen. Wanneer een besluit over een vergunning is genomen, moet de bevoegde autoriteit het publiek over de inhoud en de motivering ervan informeren (art. 15, lid 4). Belanghebbende leden van het betrokken publiek (inclusief ngo’s) moeten (onder zekere voorwaarden) in beroep kunnen gaan (art. 16).

De lidstaten moeten informatie over de uitvoering van de Richtlijn, en met name over de interpretatie van bbt, onderling uitwisselen. De Commissie is belast met het organiseren van deze informatie-uitwisseling en het publiceren van de resultaten ervan. Verslagen over de toepassing van de Richtlijn moeten worden opgesteld volgens de artikelen 5 en 6 van Richtlijn 91/692 (zie § ???) (art. 17).

Bij grensoverschrijdende milieu-effecten moeten de desbetreffende andere EU-lidstaten van de nodige informatie worden voorzien (art.18).

De trend naar een meer geïntegreerde benadering van het milieubeheer is in Nederland al aan het begin van de jaren ’80 ingezet. De regering kwam met een Plan Integratie Milieubeleid (PIM)^[859] en de jaarlijkse compartimentale Indicatieve Meerjarenprogramma’s (IMP’s) werden vervangen door één IMP Milieubeheer (later: Milieuprogramma), dat themagewijs was opgezet. Ook in de sinds 1989 verschenen Nationale Milieu­beleids­plannen (NMP’s) is deze benadering doorgevoerd.

In de wetgeving was al in 1979 een stap in de richting van geïntegreerde (althans beter gecoördineerde) vergunningverlening gezet met de komst van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). Het wetsvoorstel Vergunningen en algemene regels, na aanname opgenomen in de Wet milieubeheer (Wm) in 1993, en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) vormden een nieuwe mijlpaal op weg naar integratie. Eén Wm-vergunning kwam in de plaats van de afzonderlijke vergunningen op grond van de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder en de twee bestaande afvalstoffenwetten. Bovendien werd het mogelijk om in de Wm-vergunning eisen te stellen ten aanzien van de preventie van afval en energiebesparing en kon een verplichting worden opgelegd tot het onderzoeken van mogelijkheden voor minder milieubelastende productieprocessen.

Een volgende stap in het integratieproces werd gezet met de invoering van de omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010. Hierin zijn de vergunningstelsels van ondermeer de Wm-vergunning en de bouwvergunning samengevoegd.

Niettegenstaande deze vooruitgang op het gebied van integratie zijn in de Wm-/omgevingsvergunning nog niet alle milieu-aspecten geïntegreerd. Een opmerkelijke afwezige is vooral de waterverontreiniging, die onder de verantwoordelijkheid is blijven vallen van de waterkwaliteitsbeheerders^[860]. Dit ondanks het feit dat de Evaluatiecommissie Wabm al in 1989 adviseerde om ook de lozingen op water in de integrale milieuvergunning op te nemen (op voorwaarde dat een ‘verklaring van geen bezwaar’ van de waterkwaliteitsbeheerder verkregen was)^[861]. De invoering van de omgevingsvergunning heeft geen verandering in de situatie gebracht: naast de Wabo-vergunning blijft een aparte watervergunning bestaan. Overigens is het naast elkaar bestaan van een Wabo- en een Waterwet-vergunningenstelsel niet strijdig met de IPPC-Richtlijn. Deze eist immers niet dat er sprake is van één vergunning, maar wel dat daar waar er sprake is van meer dan één bevoegde autoriteit hun activiteiten ‘ten volle worden gecoördineerd’. Voor de afstemming tussen de Wabo- en Waterwet- vergunning­verlening bevat de Wabo (§ 3.5, art. 3.16 t/m 3.23) een coördinatieprocedure.

Gezien het voorgaande is het niet verwonderlijk dat de inwerkingtreding van de IPPC-Richtlijn in Nederland in eerste instantie slechts tot een beperkte aanpassing van de regelgeving geleid heeft. De opvatting dat Nederland hiermee aan de eisen van de IPPC-Richtlijn voldeed, bleek echter niet gedeeld te worden door de Europese Commissie. In januari 2005 heeft de Commissie Nederland voor het Europese Hof van Justitie gedaagd. Ondertussen had de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een reeks uitspraken gedaan, waarbij milieuvergunningen zijn vernietigd omdat geen toepassing was gegeven aan de IPPC-richtlijn. Deze uitspraken hebben (mede) aanleiding gevormd tot een wijziging van de Wm en de Wvo (thans: Waterwet).^[862] Met deze wijziging werd ondermeer beoogd de Nederlandse wetgeving beter te laten aansluiten op de IPPC-richtlijn. Zo is bijvoorbeeld het begrip ‘beste beschikbare technieken’ in art. 8.11, lid 3 van de Wm in de plaats gekomen van het tot dan toe geldende ‘alara’-beginsel (‘as low as reasonably achievable’). Ook werd met de wetswijziging beoogd een aantal belemmeringen weg te nemen voor ‘vergunningen op hoofdlijnen’ of ‘vergunningen op maat’. Naast de Wm en Wvo is ook het Ivb in 2005 aangepast aan de IPPC-richtlijn.^[863] In 2010 is het Besluit omgevingsrecht^[864] in de plaats gekomen van het Ivb.

Ondanks deze wijzigingen bestaan er nog steeds kleine tekstuele verschillen tussen de IPPC-richtlijn en de Nederlandse implementerende regelgeving (zie Oosterhuis et al., 2007). Ook wijken de IPPC-Richtlijn en de Wm/Wabo qua terminologie op een aantal punten van elkaar af (zie Tabel ???).

(Bron: Van den Broek (1997), p. 14-15)

Opmerking: De definitie of betekenis van de naast elkaar geplaatste termen is niet in alle gevallen exact dezelfde.

In de Regeling aanwijzing BBT-documenten^[865] worden de documenten aangewezen waarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de beste beschikbare technieken. Daartoe behoren de in EU-verband vastgestelde ‘BAT reference documents’ (BREFs) (zie hierna), alsmede diverse Nederlandse informatiedocumenten, zoals de Leidraad afval- en emissiepreventie, de Circulaire energie in de milieuvergunning en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR).

De PRTR-verordening heeft rechtstreekse werking. De regels voor de uitvoering ervan in Nederland (ondermeer met betrekking tot de rapportageverplichtingen voor de onder de verordening vallende bedrijven) zijn vastgelegd in:

Een belangrijk onderdeel van de uitvoering van de IPPC-Richtlijn is de uitwisseling van informatie over BAT. Nederland, dat zelf al ruime ervaring heeft met richtlijnen die de ‘stand der techniek’ representeren (zoals de Nederlandse emissie Richtlijnen (NeR) en de aanbevelingen van de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW)), speelt hier een actieve rol in. Het resultaat van de informatie-uitwisseling is vastgelegd in ‘BAT reference documents’ (BREFs), welke worden opgesteld door Technical Working Groups, ondersteund door het Europese IPPC Bureau in Sevilla.^[868] Voor alle activiteiten die in Bijlage I van de Richtlijn genoemd worden zijn BREFs opgesteld. Naast deze ‘verticale’ BREFs zijn er ook ‘horizontale’ BREFs, die betrekking hebben op technieken en onderwerpen die voor verschillende activiteiten of bedrijfstakken van belang zijn. De Europese Commissie publiceert samenvattingen van de BREFs (eveneens te vinden op de website van het IPPC-bureau). Om actueel te blijven moeten de BREFs periodiek worden herzien. De eerste herziene BREF (voor de cement-, kalk- en magnesiumoxideproducerende industrie) is goedgekeurd in juni 2010.

Voor de vergunningverlener heeft een BREF een status die vergelijkbaar is met de NeR en de CIW-aanbevelingen: er mag alleen gemotiveerd van worden afgeweken. Door middel van ‘oplegnotities’ worden de Nederlandse vergunningverleners ondersteund in de toepassing van de BREFs.^[869]

Het aanpassen van milieuvergunningen aan de IPPC-richtlijn is in Nederland traag op gang gekomen. In mei 2008 is de Europese Commissie inbreukprocedures gestart tegen Nederland en acht andere lidstaten omdat deze een bijzonder groot aantal installaties hadden waarvoor geen nieuwe of geactualiseerde vergunningen waren verleend.^[870] In oktober 2009 besloot de Commissie de zaak tegen Nederland (en vijf andere lidstaten) voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie.^[871]

Vanwege de achterstanden bij de uitvoering heeft de VROM-Inspectie samen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat vanaf 2006 toezichtacties gehouden, gericht op de vergunningverlening voor IPPC-bedrijven door gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat. Als gevolg hiervan zijn deze achterstanden geleidelijk ingehaald. De voortgang is gestaag toegenomen: van 60% in 2006 naar 90% in 2008, 96% in 2009 en 99% in 2010 (er zijn in totaal circa 4600 IPPC-vergunningen in Nederland).^[872] Naar aanleiding van de getoonde vooruitgang heeft de Europese Commissie de ingebrekestellingprocedure tegen Nederland intussen geseponeerd.

Hoewel de meeste onder de Richtlijn vallende vergunningen inmiddels dus ‘IPPC-conform’ zijn, doen zich in de praktijk nog wel problemen voor bij de implementatie. De vergunningverlener moet met behulp van BREFs en andere BBT-documenten zelf vaststellen wat in een concrete situatie als BBT moet worden aangemerkt en dit ‘vertalen’ in vergunningsvoorschriften. De uitkomsten van dat proces worden niet altijd door alle betrokkenen onderschreven.^[873] De vergunningverleners zelf worstelen nogal eens met de verplichtingen die hun door de IPPC-Richtlijn zijn opgelegd en ervaren de bruikbaarheid van sommige BREFs als beperkt.^[874]Een rapport van het Europees Milieuagentschap (EEA,2010) laat zien dat de IPPC-richtlijn en de daarop gebaseerde emissie-eisen voor industriële verbrandingsinstallaties een duidelijk effect hebben gehad op de vermindering van de emissies en concentraties van stikstofoxiden, zwaveloxiden en deeltjes in Europa. Maar het rapport concludeert ook dat nog aanzienlijk verdergaande reducties mogelijk zijn als de emissies van al deze installaties zouden overeenkomen met de emissieniveaus van de BBT zoals opgenomen in de BREF voor grote stookinstallaties.

De PRTR-verordening is in Nederland van toepassing op circa 2.500 inrichtingen. Het betreft voor het overgrote deel inrichtingen die onder de IPPC-richtlijn vallen.^[875] Hiervan zijn er naar schatting 1.200 rapportageplichtig omdat hun emissies of overbrengingen van verontreinigende stoffen boven de in de PRTR-verordening genoemde drempelwaarden komen.^[876]

De indiening en beoordeling van PRTR-rapportages verlopen via een elektronische rapportagetool, het ‘e-MJV’. Er is een Leidraad Milieujaarrapportages opgesteld voor het op uniforme wijze opstellen (door bedrijven) en beoordelen (door bevoegde gezagen) van deze rapportages.De bedrijfsrapportages worden, tezamen met andere gegevensbronnen, verwerkt in de Emissieregistratie, die door het RIVM wordt gecoördineerd.