De Richtlijn heeft tot doel het beperken van de negatieve effecten van verzuring, ozon op leefniveau en eutrofiëring op mens en milieu. Daartoe worden nationale emissieplafonds vastgesteld voor zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH₃). De lidstaten kunnen zelf bepalen hoe ze aan deze doelstellingen willen voldoen. De nationale emissieplafonds zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de EU in 2010 een aantal tussentijdse milieudoelstellingen haalt. De langetermijndoelstellingen, bij voorkeur te realiseren vóór 2020, zijn: geen overschrijding van kritische niveaus en kritische belasting^[899], en effectieve bescherming tegen de gezondheidsrisico’s van luchtverontreiniging.

De Richtlijn is van toepassing op alle door menselijke activiteiten veroorzaakte emissies van SO₂, NO_x, VOS en NH₃, met uitzondering van de emissies van de internationale zeevaart en van vliegtuigen buiten de landings- en startcyclus (art. 2).^[900] Uiterlijk in 2010 moesten de lidstaten hun jaarlijkse emissies van deze stoffen beperken tot de in Tabel ??? vermelde hoeveelheden en ook daarna mogen ze niet worden overschreden (art. 4). Deze emissieplafonds hebben tot doel dat de EU als geheel in 2010 in grote lijnen de volgende tussentijdse milieudoelstellingen haalt (art. 5):

*tijdelijke waarde.

De lidstaten moesten uiterlijk op 1 oktober 2002 nationale programma’s opstellen om aan de voor 2010 vastgestelde emissieplafonds te voldoen en de Commissie hiervan uiterlijk op 31 december 2002 op de hoogte stellen. Voor 1 oktober 2006 moesten deze programma’s zo nodig worden bijgesteld en herzien; hiervan moest de Commissie uiterlijk op 31 december 2006 op de hoogte worden gesteld. De nationale programma’s dienden (heldere, begrijpelijke en toegankelijke) informatie te bevatten over de beleidsopties en maatregelen en de effecten daarvan in 2010. Ze moesten beschikbaar worden gesteld voor het publiek en de relevante organisaties, zoals milieuorganisaties (art. 6 en art. 8 lid 2).

Bovendien moesten de lidstaten voor 2010 emissie-inventarissen en –prognoses voor de vier stoffen opstellen en jaarlijks bijwerken. Daarbij dienden ze de methoden te gebruiken die in het kader van het Verdrag van Genève inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over grote afstand (zie § ???) zijn overeengekomen. Bij de prognoses moest informatie worden verschaft voor een goed kwantitatief begrip van de belangrijkste sociaal-economische vooronderstellingen die zijn gebruikt. Op basis van een en ander stelt de Commissie, bijgestaan door het Europees Milieuagentschap, eveneens inventarissen en prognoses op, welke voor het publiek beschikbaar worden gesteld (art. 7, art. 8 lid 1 en Bijlage III).

In 2004 en 2008 diende de Commissie verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang bij de uitvoering van de Richtlijn (art. 9). Hierin moest de Commissie rekening houden met de verslagen van de lidstaten. Ook moesten de verslagen van de Commissie een economische evaluatie omvatten (waaronder een evaluatie van de economische consequenties van de emissieplafonds) alsmede een toetsing van het toepassingsgebied van de Richtlijn. De Richtlijn somt nog een hele reeks andere zaken op waar de Commissieverslagen rekening mee moeten houden, zoals:

De Commissie dient in 2012 bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de inachtneming van de in Tabel ??? genoemde emissieplafonds en over de voortgang met betrekking tot de tussentijdse en langetermijndoelstellingen (art. 9, lid 2).

Ter voorbereiding van elk verslag moet de Commissie de Richtlijn aan een herzieningsonderzoek onderwerpen, rekening houdend met de in het voorgaande genoemde factoren. In het herzieningsonderzoek van 2004 moesten de indicatieve emissieplafonds voor de EU als geheel (7832 kiloton SO₂, 8180 kiloton NO_x­ en 7585 kiloton VOS) worden geëvalueerd. De herzieningsonderzoeken moeten ook dieper ingaan op de geraamde kosten en baten van nationale emissieplafonds. De verslagen van de Commissie kunnen vergezeld gaan van voorstellen tot wijziging van de nationale emissieplafonds, voor eventuele verdere emissiereducties, en voor maatregelen om te zorgen dat aan de emissieplafonds wordt voldaan (art. 10).

Om het doel van de Richtlijn beter te bereiken, wordt de samenwerking met derde landen en internationale organisaties (zoals UNECE, IMO en ICAO) voortgezet (art. 11).

Vóór eind 2002 respectievelijk vóór eind 2004 diende de Commissie verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad over de mate waarin de emissies van de internationale zeevaart respectievelijk de luchtvaart (buiten de landings- en startcyclus) bijdragen tot verzuring, bodemeutrofiëring en ozonvorming op leefniveau. Daarbij zouden ook actieprogramma’s voor emissiebeperking in deze sectoren worden opgesteld (art. 12).

De wortels van deze Richtlijn liggen in de verzuringsstrategie die de Commissie in 1997 presenteerde (zie § ???). Een van de belangrijkste elementen daarvan was een toekomstig voorstel voor nationale emissieplafonds. De lidstaten hebben deze voorstellen niet met open armen ontvangen en de Commissie zag zich gedwongen om de strategie te verfijnen, gebruik makend van verbeterde wetenschappelijke gegevens en modellen.

De Commissie presenteerde het voorstel voor deze Richtlijn in juni 1999. Aangezien zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH₃) op een onderling afhankelijke manier bijdragen aan verzuring, ozonvorming op leefniveau en eutrofiëring (zie Tabel ???) heeft de Commissie gekozen voor een gezamenlijke benadering in plaats van iedere stof afzonderlijk aan te pakken.

Bij de behandeling in eerste lezing nam het Europees Parlement in maart 2000 verscheidene amendementen aan. Twee weken later was er in de Raad een debat over de bereidheid om verder te gaan dan de emissiereducties die in het kader van het Gotenburg Protocol^[905] waren afgesproken. Ook werd gesproken over de vraag of de lidstaten zich gebonden achtten aan de tussendoelstellingen voor ozonvorming. Hoewel verscheidene ministers de in het Gotenburg Protocol vastgestelde plafonds onvoldoende vonden, stelden anderen voor om er toch aan vast te houden en in 2004, bij de herziening van de Richtlijn, ambitieuzere plafonds vast te stellen.

Het Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad, aangenomen in november 2000, hield uiteindelijk een keuze in voor minder stringente plafonds dan het Commissievoorstel. Nederland sprak er zijn bezorgdheid over uit dat de emissieplafonds voor NO_x niet streng genoeg zouden zijn om te voldoen aan de grenswaarden voor stikstofdioxide zoals vastgesteld in de toenmalige luchtkwaliteitsrichtlijn 1999/30 (zie §???).

Tijdens de conciliatieprocedure slaagde het Parlement erin om het jaartal 2020 in de Richtlijn opgenomen te krijgen als het jaar waarin de langetermijndoelstellingen bereikt zouden moeten worden. Op 20 september 2001 nam het Parlement de tekst in derde lezing aan.

Voor de reductie van SO₂-, NO_x-, VOS- en NH₃-emissies wordt in Nederland een groot aantal uiteenlopende instrumenten ingezet, waarvan hier alleen de belangrijkste genoemd kunnen worden. Om te beginnen is er het stelsel van vergunningen en algemene regels van de Wet milieubeheer^[906]. Voor de emissies van SO₂ en NO_x door stationaire bronnen zijn met name het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A^[907] en het Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties milieubeheer^[908] (Bems) van belang. Ook het Activiteitenbesluit (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer^[909]) en de vergunningverlening door provincies en gemeenten (mede aan de hand van de Nederlandse Emissie Richtlijnen) spelen een belangrijke rol.

De emissies van mobiele bronnen worden vooral gelimiteerd door middel van eisen aan voertuigen (zie ook § ???) en brandstoffen (zie ook § ???).

Voor VOS-emissies gelden ondermeer regels voor de opslag en distributie van benzine (zie § ???) en voor het gebruik van oplosmiddelen (zie § ???).

Met het oog op de beperking van NH₃-emissies bestaan er de Wet ammoniak en veehouderij^[910], het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij^[911] en de Regeling ammoniak en veehouderij^[912]. Het Besluit gebruik meststoffen^[913] bevat regels omtrent het emissie-arm aanwenden van dierlijke mest, terwijl het Besluit mestbassins milieubeheer^[914] de opslag van (dunne) mest regelt.

Om op kosteneffectieve wijze aan het emissieplafond voor NO_x te kunnen voldoen, bestaat sinds 2005 de mogelijkheid tot handel in NO_x-emissierechten. Daartoe zijn de Wet milieubeheer en het Besluit handel in emissierechten gewijzigd.^[915]

Ter implementatie van de verplichting tot het opstellen van emissie-inventarissen en -prognoses (art. 7 van de Richtlijn) is in de Wet inzake de luchtverontreiniging artikel 59a opgenomen, waarin het RIVM met die taken wordt belast.^[916]. In het Besluit uitvoering EG-richtlijn nationale emissieplafonds is de Minister van VROM aangewezen als bevoegde instantie voor het opstellen van de emissie-inventarissen.^[917]

Eind december 2002 heeft de Nederlandse regering, conform art. 8 van de Richtlijn, de ‘Rapportage emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2002’ naar de Europese Commissie verstuurd. Hoewel de onder Richtlijn 2001/81 vallende emissies aanzienlijk waren gedaald, zou Nederland zonder aanvullend beleid waarschijnlijk toch niet aan de eisen van de Richtlijn kunnen voldoen. In verband hiermee werd in december 2003 de ‘Uitvoeringsnotitie Emissieplafonds Verzuring en Grootschalige Luchtverontreiniging 2003’ aan de Tweede Kamer aangeboden, onder de titel ‘Erop of eronder’.^[918] Daarin zijn per doelgroep/sector ‘deelplafonds’ gespecificeerd en maatregelenpakketten geformuleerd.

Eind 2006 is opnieuw gerapporteerd over de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van de NEC-richtlijn.^[919] Vastgesteld werd dat alle NEC-plafonds voor 2010 in beeld kwamen. Daarvoor zou het wel noodzakelijk zijn dat al het beleid dat zich op dat moment in de pijplijn bevond ook daadwerkelijk werd uitgevoerd. Om ook aan de NEC-plafonds te voldoen in geval van tegenvallers en om ruimte te scheppen voor groei na 2010 zouden extra maatregelen nodig kunnen zijn. Een van de extra maatregelen die vervolgens zijn genomen is de aanscherping van de emissie-eisen voor middelgrote stookinstallaties (Bems).

Tabel 6.9.3 laat zien dat de emissies van de onder de NEC-richtlijn vallende stoffen in de afgelopen 20 jaar aanzienlijk zijn verminderd. Voor SO₂ en VOS waren de doelstellingen voor 2010 in 2009 al gerealiseerd. De emissies van NO_x en NH₃ komen waarschijnlijk enkele jaren na 2010 onder het afgesproken plafond.^[920]

Bron: Compendium voor de Leefomgeving.

Naast regelgeving spelen ook diverse andere beleidsinstrumenten een rol bij het beperken van de uitstoot van de vier stoffen die onder Richtlijn 2001/81 vallen. Daartoe behoren ondermeer fiscale maatregelen ter stimulering van investeringen in emissie-arme voorzieningen, alsmede convenants en de stimulering van milieuzorg in bedrijven. Voor NMVOS zijn overheid en bedrijfsleven een nationaal reductieplan overeengekomen.^[921]

Aan de vermindering van emissies wordt overigens niet alleen bijgedragen door specifiek op emissies naar lucht gericht beleid, maar ook door maatregelen op andere beleidsterreinen en door autonome ontwikkelingen. Zo is een neveneffect van het energiebesparingsbeleid dat ook de emissies van SO₂ en NO_x afnemen, draagt de arbo-regelgeving m.b.t. oplosmiddelarme verf bij aan lagere VOS-emissies, en heeft de sanering van de (intensieve) veehouderij (die ondermeer plaatsvond in het kader van het mest- en mineralenbeleid) geleid tot een reductie van NH₃-emissies.

In 2009 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie met betrekking tot de doorwerking van de NEC-plafonds in de vergunningverlening.^[922] Het ging daarbij om de vraag of (dreigende) overschrijding van de nationale plafonds betekent dat strengere emissie-eisen moeten worden gesteld of dat vergunningen (in casu voor kolencentrales) zelfs geweigerd moeten worden. Het advies van advocaat-generaal Kokott, dat in december 2010 werd uitgebracht, komt erop neer dat dat inderdaad het geval is.

Uit de rapportages van de lidstaten in 2006 bleek dat het voldoen aan de emissieplafonds voor NO_x de meeste problemen opleverde.^[923] Dit beeld wordt bevestigd door rapport van het Europees Milieuagentschap over de stand van zaken in 2009.^[924]

Aan de herziening van de NEC-richtlijn, waarbij nieuwe emissieplafonds voor 2020 (inclusief een plafond voor fijn stof) zullen worden vastgesteld, wordt al geruime tijd gewerkt. Een voorstel van de Commissie wordt evenwel niet eerder dan in 2013 verwacht.^[925]