94/63/EEG (PbEG L365 31.12.1994) voorgesteld 30.7.1992 – COM (92)277 | Richtlijn betreffende de beheersing van de uitstoot van vluchtige organische stoffen (VOS) als gevolg van de opslag van benzine en de distributie van benzine vanaf terminals naar benzinestations |
Rechtsgrondslag | Artikel 100a EG-verdrag (thans art. 114 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Omzetting in nationale regelgeving | 31 december 1995 |
Toepassing van normen op nieuwe installaties | 31 december 1995 |
Toepassing van normen op bestaande installaties | 31 december 1998/2001/2004 |
2009/126/EG (PbEU L285, 31.10.2009) | Richtlijn inzake fase II-benzinedampterugwinning tijdens het bijtanken van motorvoertuigen in benzinestations |
Rechtsgrondslag | Artikel 175 EG-verdrag (thans art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Omzetting in nationale regelgeving | 1 januari 2012 |
Dampterugwinning bij nieuwe tankstations | 1 januari 2012 |
Dampterugwinning bij bestaande tankstations | 31 december 2018 |
Evaluatie van de Richtlijn door de Commissie | 31 december 2014 |
Regeling op-, overslag en distributie benzine milieubeheer | Stcrt. 1995, 250 (en wijzigingen) |
Regeling benzinevervoer in mobiele tanks 2006 | Stcrt. 2005, 135 |
Deze Richtlijnen heben tot doel de uitstoot van vluchtige organische stoffen (VOS), afkomstig van de opslag en distributie van benzine te verminderen. Hiertoe worden in Richtlijn 94/63 normen gespecificeerd die van toepassing zijn op procédés, installaties, voertuigen en schepen die gebruikt worden voor opslag, laden en vervoer van benzine van een terminal naar een andere terminal of naar een benzinestation. Vervoer over zee valt niet onder de Richtlijn. Richtlijn 2009/126 bevat voorschriften voor de vermindering van VOS-emissies tijdens het bijtanken van motorvoertuigen in benzinestations.
De Richtlijnen maken deel uit van een strategie die erop gericht is te voldoen aan het VOS-protocol bij het UNECE-LRTAP-verdrag (zie § ???) en aan de doelstellingen van het Vijfde Milieu-actieprogramma (een reductie van VOS-emissies met 10% in 1996 en 30% in 1999 ten opzichte van 1990).
In de Richtlijn zijn maatregelen vastgelegd ter bestrijding van VOS-emissies op vier gebieden: opslaginstallaties van terminals (art. 3); het vullen en ledigen van mobiele tanks bij terminals (art. 4); mobiele tanks (art. 5); en het vullen van opslaginstallaties van benzinestations (art. 6). In bijlagen staan de technische en operationele normen, die gewijzigd kunnen worden door de Commissie in samenwerking met een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten.
Met uitzondering van de maatregelen betreffende mobiele tanks is het de lidstaten toegestaan strengere eisen op te leggen (indien noodzakelijk voor de bescherming van de volksgezondheid en het milieu) of om afwijkende maatregelen te treffen van die welke in de Richtlijn worden genoemd, mits ze minstens even doeltreffend zijn (zoals uitgedrukt in de ‘streefreferentiewaarde’ voor benzineverliezen). Voor mobiele tanks zijn zulke afwijkingen niet toegestaan, teneinde de vrije handel in benzine en uitrusting in de Gemeenschap te garanderen.
Opslaginstallaties (vaste tanks voor de opslag van benzine) van terminals moeten worden ontworpen en geëxploiteerd overeenkomstig de technische voorschriften die in bijlage I van de Richtlijn staan. Deze voorschriften zijn bedoeld om het totale jaarlijkse verlies aan benzine als gevolg van het vullen van en de opslag in elke opslaginstallatie van een terminal te verminderen tot onder de ‘streefreferentiewaarde’ van 0,01 gewichtspercent van het debiet.
Tanks die niet zijn verbonden met een dampterugwinningseenheid dienen te worden geschilderd in een kleur met een totale stralingshittereflectie van 70 % of meer, waarbij voorzien is in een ontheffingsmogelijkheid voor de bescherming van bijzondere landschapsgebieden. Tanks met een uitwendig drijvend dak moeten worden voorzien van een primaire en een secundaire afdichting die tezamen in totaal 95 % of meer van de damp vasthouden. Alle nieuwe opslaginstallaties van terminals waarvoor art. 4 van de Richtlijn dampterugwinning voorschrijft, moeten ofwel een vast dak hebben, ofwel een drijvend dak hebben, dat is voorzien van primaire en secundaire afdichtingen. Bestaande tanks met een vast dak moeten verbonden zijn met een dampterugwinningseenheid of een inwendig drijvend dak hebben met een primaire afdichting die in totaal 90 % of meer van de damp vasthoudt.
Bijlage II bevat voorschriften voor het ontwerp en de exploitatie van overslaginstallaties. Deze voorschriften zijn bedoeld om het totale jaarlijkse verlies aan benzine als gevolg van het vullen en ledigen van mobiele tanks bij terminals te verminderen tot onder de ‘streefreferentiewaarde’ van 0,005 gewichtspercent van het debiet. Behoudens enkele uitzonderingen moeten verplaatsingsdampen uit mobiele tanks die worden gevuld, worden teruggevoerd naar een dampterugwinningseenheid om te worden geregenereerd. De maximale concentratie van dampen in de afvoer van de dampterugwinningseenheid bedraagt 35 g/m³ (uurgemiddelde).
De bevoegde autoriteiten moeten erop toezien dat de aansluitingen en leidingen geregeld op lekken worden gecontroleerd en dat de vulwerkzaamheden worden onderbroken in geval van een damplek.
Alle terminals met installaties voor het laden van tankwagens zijn uitgerust met minstens één laadportaal dat beantwoordt aan de (in Bijlage IV van de Richtlijn opgenomen) specificaties voor vulling langs de onderzijde. Per 31 december 2004 moesten alle laadportalen aan deze specificaties voldoen. Bepaalde kleinere terminals zijn van deze eisen uitgezonderd.
Mobiele tanks dienen zodanig te worden ontworpen en geëxploiteerd dat de restdampen na het lossen van de benzine in de tank blijven en dat ze de retourdampen uit de opslaginstallaties van de benzinestations of de terminals kunnen opvangen en opslaan. Wanneer de tank na het lossen van de benzine wordt gebruikt voor andere producten dan benzine mag ontluchting worden toegestaan in gebieden waar de emissies waarschijnlijk niet significant zullen bijdragen tot milieu- of gezondheidsproblemen. De bevoegde autoriteiten moeten zorgen voor regelmatige tests en controles van tankwagens en andere mobiele tanks.
Vul- en opslaginstallaties moeten voldoen aan de technische voorschriften van bijlage III van de Richtlijn. Deze voorschriften zijn bedoeld om het totale jaarlijkse verlies aan benzine als gevolg van het vullen van de opslaginstallaties van benzinestations te verminderen tot onder de ‘streefreferentiewaarde’ van 0,01 gewichtspercent van het debiet. Verplaatsingsdampen dienen via een dampdichte leiding te worden teruggevoerd naar de mobiele tank van waaruit de benzine wordt geleverd. Bepaalde kleine benzinestations hoeven niet aan deze eisen te voldoen. Speciaal voor Nederland voorzag de Richtlijn in een tijdelijke ontheffingsmogelijkheid voor maximaal twee jaar, op voorwaarde dat de vereiste maatregelen werden uitgevoerd als onderdeel van een meeromvattend bestaand nationaal programma voor benzinestations, dat gericht is tegen verschillende milieuproblemen tegelijk, en waarvan de uitvoering strikt gepland is (art. 6, lid 5). Deze bepaling was opgenomen met het oog op de uitvoering van het in 1991 tot stand gekomen Werkprogramma milieumaatregelen bij tankstations.
De deadlines voor het voldoen aan de eisen varieerden, afhankelijk van ondermeer de omvang en het type van de installaties. Sinds eind 2004 gelden de eisen voor alle installaties die onder de Richtlijn vallen.
De verslagen over de tenuitvoerlegging van de Richtlijn moeten worden opgesteld volgens de procedure van Richtlijn 91/692/EEG (zie § ???). De Commissie werd verzocht het eerste verslag zo nodig aan te vullen met voorstellen voor de wijziging van de Richtlijn, waaronder de toepassing ervan op zeeschepen.
Benzinestations moeten worden voorzien van een ‘fase II-benzinedampterugwinningssysteem’: apparatuur die bedoeld is om benzinedamp die uit de brandstoftank van een motorvoertuig ontsnapt tijdens het tanken terug te winnen en waarmee die damp naar een opslagtank wordt gevoerd of terug naar de benzinepomp. Voor nieuwe benzinestations (met een debiet van meer dan 500 m3 per jaar[936]) en bestaande stations (met eenzelfde debietondergrens) die uitgebreid worden gerenoveerd geldt dit vanaf 1 januari 2012; voor bestaande benzinestations (met een debiet van meer dan 3000 m3 per jaar) vanaf 31 december 2018 (art. 3). Het afvangrendement moet minstens 85% bedragen en de damp/benzineverhouding (bij terugvoer naar een opslagtank) moet tussen de 0,95 en 1,05 liggen (art. 4). Het systeem moet periodiek worden getest en de consumenten moeten over de aanwezigheid ervan worden geïnformeerd, bijvoorbeeld door een sticker (art. 5). De lidstaten moeten de nodige sancties instellen (art. 6) en de Commissie moet voor eind 2014 de uitvoering van de Richtlijn evalueren (art. 7).
De Richtlijnen zijn ontwikkeld als onderdeel van een EU-strategie voor de bestrijding van VOS-emissies. Het eerste element van die strategie was Richtlijn 91/441 betreffende de emissies van voertuigen (zie § ???), waarin ook aan de Commissie gevraagd werd een voorstel voor te bereiden voor maatregelen om de verdampingsverliezen tijdens de opslag en distributie van motorbrandstoffen te verminderen. De Commissie heeft hierbij voor een tweefasen-benadering gekozen, waarbij Richtlijn 94/63 de eerste fase vertegenwoordigde. In het oorspronkelijke Commissievoorstel stond dat het de bedoeling was om in de tweede fase maatregelen tegen VOS-emissies bij het tanken te nemen. Deze maatregelen zijn inmiddels opgenomen inRichtlijn 2009/126.
Sommige lidstaten waren bezorgd dat de kosten van de voorzieningen bij kleine benzinestations in landelijke gebieden zouden kunnen leiden tot sluiting van deze stations, hetgeen vanuit milieu-oogpunt niet wenselijk zou zijn omdat voertuigen dan verder zouden moeten rijden om benzine te kopen. Daarom werd in Richtlijn 94/63 de bepaling opgenomen dat lidstaten een ontheffing mochten verlenen aan benzinestations met een jaarlijks debiet van minder dan 500 m3 in gebieden waar de emissies ‘waarschijnlijk niet significant zullen bijdragen tot milieu-of gezondheidsproblemen’.
Het Commissievoorstel voor de Richtlijn inzake fase II-benzinedampterugwinning werd gepresenteerd in december 2008. Daarin stond dat bestaande benzinestations in 2020 aan de eisen zouden moeten voldoen. Het Europees Parlement wilde de deadline vervroegen. Uiteindelijk werd als compromis de deadline van eind 2018 in Richtlijn 2009/126 opgenomen.
Richtlijn 94/63 is in Nederlands recht omgezet door middel van de Regeling op-, overslag en distributie benzine milieubeheer[937] en de Regeling benzinevervoer in mobiele tanks 2006[938]. Met laatstgenoemde Regeling, die een eerdere Regeling uit 1995 verving, werd een uniforme wijze van implementatie in Nederland en Duitsland beoogd, met name in verband met het ontgassen van benzine in de binnenvaart.
De belangrijkste maatregelen die op grond van de Richtlijn genomen moeten worden, waren ook al voorzien in de Bestrijdingsstrategie ‘KWS 2000’, een afspraak tussen overheden en bedrijfsleven over de reductie van VOS-emissies[939]. In enkele gevallen week KWS 2000 van de Richtlijn af. Zo zijn de emissie-eisen voor de belading van tankauto’s en binnenvaartschepen (10 resp. 20 g/m3), die al in KWS 2000 waren vastgelegd en in de Regeling zijn opgenomen, strenger dan de eis van de Richtlijn (35 g/m3).
Richtlijn 2009/126 zal voor de Nederlandse regelgeving beperkte gevolgen hebben. Dampretoursystemen (Fase II) bij benzinetankstations zijn in Nederland al in 1996 verplicht gesteld op grond van het Besluit tankstations milieubeheer en het Besluit herstelinrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer.[940] Momenteel is deze verplichting opgenomen in het Activiteitenbesluit[941] (art. 3.20). Het minimum-terugwinningsrendement bedraagt nu 75%; dit zal dus moeten worden verhoogd naar 85%.
De VOS-emissies uit de benzineketen hadden al ruim voor het van kracht worden van Richtlijn 94/67 de aandacht van het Nederlandse milieubeleid. Zo werd in 1989 het ‘VOTOB-convenant’ getekend, waarin vijf tankopslag- en overslagbedrijven zich verplichtten tot het reduceren van hun VOS-emissies. Ook werd in 1989 de eerdergenoemde Bestrijdingsstrategie ‘KWS2000’ van kracht.
Bestaande overslaginstallaties (met uitzondering van die van tankverhuurbedrijven) moesten al op 1 januari 1998 aan de eisen van de Richtlijn voldoen. Van de vijf Nederlandse raffinaderijen hebben er twee zich tegen deze ingangsdatum verzet. Eind april 1998 hadden ze nog geen dampretourvoorzieningen voor het beladen van tankauto’s aangebracht. Nadat de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond hun een dwangsom had opgelegd, hebben de beide bedrijven ervoor gezorgd dat ze per 1 juli 1998 alsnog aan de eisen voldeden.[942]
Op 1 juli 1999 liep het Werkprogramma milieumaatregelen tankstations af. Op die datum had 30% van de tankstations nog niet de door het Besluit tankstations vereiste dampretoursystemen aangebracht. In 2000 hebben de Inspectie Milieuhygiëne en de gemeenten een handhavingsactie onder deze tankstations gevoerd. Het percentage tankstations zonder dampretourvoorzieningen was eind februari 2001 gedaald tot 12%.[943] In 2002 heeft een verdere daling plaatsgevonden. Er waren toen nog slechts 63 benzinetankstantions in Nederland die niet over een dampretoursyteem en/of vloeistofdichte vloer beschikten.[944] Een neveneffect van het Werkprogramma is overigens geweest dat er een drastische sanering onder de Nederlandse benzinetankstations heeft plaatsgevonden.
De emissies van VOS van raffinaderijen en terminals zijn in de periode 1980-1998 met meer dan 60% gedaald[945]. Het grootste deel van deze daling komt voor rekening van de emissies uit opslagtanks (het gaat hierbij overigens niet alleen om de opslag van benzine, maar ook van andere aardolieproducten). In 1998 is een sterke emissiedaling opgetreden als gevolg van het installeren van dampverwerking bij de benzinebelading van lichters (binnenvaartschepen voor benzinetransport). Ook de emissies van de benzinedistributieketen (inclusief de belading van tankauto’s bij raffinaderijen) zijn sterk afgenomen: van 1980 tot 1998 met meer dan 80%. Ook hier was er sprake van een aanzienlijke emissiereductie in het jaar 1998, vooral door de invoering van dampterugwinning bij de belading van mobiele tanks.
De implementatie van Richtlijn 2009/126 zal waarschijnlijk leiden tot beperkte verdere emissiereducties, als gevolg van de aanscherping van de terugwinningseis van 75 naar 85%.
In 2009 heeft de Commissie een onderzoek laten uitvoeren naar de implementatie van Richtlijn 94/63 in de lidstaten.[946] Daaruit kwam naar voren dat de meeste lidstaten de bepalingen van de Richtlijn hadden geïmplementeerd en toegepast. Er werden geen grote technische problemen bij de uitvoering gerapporteerd. In het onderzoek is ook gekeken naar mogelijkheden voor vereenvoudiging van de regelgeving, maar dat leidde niet tot eenduidige conclusies. Verder bevat het rapport een verkenning van de technische mogelijkheden voor verdergaande emissiereductie.
Infomil (1997). KWS2000 Jaarverslag 1995. Den Haag.
Infomil (2000). KWS2000 Jaarverslag 1998-99. Den Haag.
Ministerie van VROM (1989). Bestrijdingsstrategie voor de emissies van vluchtige organische stoffen – Projekt KWS 2000. Projektgroep Koolwaterstoffen 2000, februari 1989.
VROM-Inspectie (2003), Jaarrapportage 2002. Daadkracht in handhaving. Ministerie van VROM, maart 2003.
[936] Indien ze onder permanente woon- of werkruimten zijn gelegen: 100 m3 per jaar.
[937] Stcrt. 1995, 250 (en wijzigingen).
[938] Stcrt. 2005, 135 .
[939] Ministerie van VROM (1989).
[940] Stb. 1996, 228.
[941] Stb. 2007, 415. Voor benzinetankstations die niet onder het Activiteitenbesluit vallen is het dampretoursysteem opgenomen in de NeR (§ 3.4.2.3).
[942] Handhaving milieuwetgeving, Tweede Kamer 1998-1999, 22 343, nr. 38.
[943] Handhaving milieuwetgeving, Tweede Kamer 2000-2001, 22 343, nr. 54.
[944] VROM-Inspectie (2003).
[945] Dit kan worden afgeleid uit Infomil (1997) en Infomil (2000).
[946] Entec (2009), Assessment of the implementation of the VOC Stage I Directive (1994/63/EC). Final Report. London, April 2009.