Het vroegere Europees Chemicaliën Bureau werd in 2008 opgeheven. Een deel van de activiteiten werd overgenomen door het ‘European Chemicals Agency’ (ECHA), terwijl het ‘Institute for Health and Consumer Protection’ (IHCP) een ander deel van de taken op zich nam. Het IHCP valt onder het ‘Joint Research Centre’ van de Europese Commissie. ECHA houdt zich bezig met de registratie, evaluatie, autorisatie en beperking van het gebruik van chemische substanties. Meer informatie is te vinden op de websites van ECHA (http://echa.europa.eu/) en het IHCP ( http://ihcp.jrc.ec.europa.eu/).

Al in de jaren ’70 bestond er aandacht voor de verkoop aan de Derde Wereld van chemische stoffen (met name bestrijdingsmiddelen) die in de ontwikkelde landen verboden waren. Er werd gepleit voor een systeem van ‘voorafgaande geïnformeerde toestemming’ (prior informed consent, PIC). Toch heeft het nog tot 1988 geduurd voordat de EU maatregelen ten aanzien van deze uitvoer vaststelde. In 1989 stelden UNEP en FAO een vrijwillige ‘PIC-procedure’ in, waarbij werd afgesproken dat er geen uitvoer van bepaalde stoffen mocht plaatsvinden als het importerende land daar niet expliciet toestemming voor had gegeven. In 1998 werd in Rotterdam het PIC-Verdrag aangenomen, dat de PIC-procedure omzette in bindende regels. Het verdrag werd in 2002 door de EU geratificeerd en trad in 2004 in werking (zie § ???). Een Verordening (689/2008) vereist tegenwoordig dat importerende landen worden geïnformeerd voordat export plaatsvindt van een aantal stoffen die in de EU verboden of aan strenge beperkingen onderworpen zijn (zie § ???).

Bij grote ongelukken, zoals branden en ontploffingen, kunnen chemische stoffen in het milieu terecht komen. Na een ongeluk in 1976 nam de EU in 1982 de zogeheten ‘Seveso I-Richtlijn’ aan, genoemd naar de voorstad van Milaan waar het ongeluk plaatsvond. Deze Richtlijn is bedoeld om zulke ongelukken te voorkomen en de gevolgen van ongelukken die zich toch voordoen te beperken. Daartoe vereist ze veiligheidsrapporten, noodplannen en informatie aan het publiek. In 1999 werd de Seveso I-Richtlijn vervangen door de verbeterde Seveso II-Richtlijn(zie § ???). In Ispra is het Major Accidents Hazard Bureau gevestigd. Een voorstel voor verdere verbeteringen van de Seveso II richtlijn is in december 2010 door de Commissie ingediend (zie § ???).

Het vervoer van gevaarlijke goederen (over zee, over de weg en per spoor) is onderworpen aan een aantal internationaal overeengekomen regels. Enkele EU-Richtlijnen zijn bedoeld om de juiste toepassing en naleving van deze regels in de EU te verzekeren (zie § ??? en ???).

Hoewel de bescherming van werknemers strikt genomen buiten het bereik van dit Handboek valt, is een aantal Richtlijnen ter beperking van de blootstelling van werknemers aan bepaalde stoffen beschreven in § ???, gezien het verband met stoffen die in het milieu terecht komen.

Een ander aspect van het EU-beleid ten aanzien van chemische stoffen zou men kunnen betitelen als strategieën gericht op individuele stoffen of specifieke producten. Deze strategieën kunnen bestaan uit interventies op diverse punten langs het traject dat een bepaalde stof gedurende haar commerciële of milieu-levenscyclus aflegt. In sommige gevallen is de strategie opgebouwd uit een of meer Richtlijnen, zoals bij lood (zie § ???), asbest (zie § ???) of CFK’s (zie § ???). Een andere benadering is die van een Resolutie van de Raad waarin een actieprogramma voor de bestrijding van milieuverontreiniging door een bepaalde stof wordt ontvouwd, zoals in het geval van cadmium.^[972] Ook kan het gehalte van bepaalde stoffen in producten worden gelimiteerd, hetgeen is gebeurd in het geval van batterijen (zie § ???), teneinde de risico’s op afvalstortplaatsen te beperken, en tevens in het geval van elektrische en elektronische apparatuur (zie § ???). Gevaarlijke stoffen in producten behoren ook tot de aspecten die in aanmerking worden genomen bij de toekenning van ecolabels (zie § ???).

Een verwant onderwerp is de regulering van genetisch gemodificeerde organismen. Richtlijn 2001/18/EG regelt de doelbewuste introductie ervan, terwijl Verordening 1829/2003 het algemene raamwerk inzake voedsel en diervoedsel met GMO’s vaststelt (zie § ??? e.v.). De Commissie stelde in 2010 voor om lidstaten de mogelijkheid te geven om de teelt van GM gewassen op hun grondgebied te beperken, wat er toe zou kunnen leiden dat er uiteindelijk méér GGO’s in de EU zouden kunnen worden toegelaten.^[973]

In december 1999 heeft de Commissie een Mededeling uitgebracht met een Communautaire strategie voor hormoonontregelaars.^[974] Deze strategie volgde op een advies van het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu, waarin werd geconcludeerd dat er voldoende bewijsmateriaal is voor een causaal verband tussen een verstoorde voortplanting en ontwikkeling en hormoonontregelaars bij een aantal in het wild levende diersoorten. Toch is er nog geen specifieke wetgeving vastgesteld. In een werkdocument van de Commissie is de voortgang van de Communautaire strategie te vinden (SEC(2007)1635).

De Commissie nam in 2001 wel een niet-bindende Mededeling aan betreffende de Gemeenschapsstrategie voor dioxines, furaan en polychloorbifenyl (COM(2001)593). Dit is een groep giftige en hardnekkige stoffen die een hormoonverstorende werking kunnen hebben, de voortplanting negatief beïnvloeden en vermoedelijk ook kankerverwekkend zijn. De conclusies van de Commissie werden aangenomen door de Europese milieuministers in de Raad in 2001. Ook vroeg de Raad de Commissie om voortgangsrapportages aan het eind van 2003 en daarna elke drie jaar. De Mededelingen COM(2004)240 (eerste voortgangsrapport voor 2001-2003) en COM(2007)396 (tweede voortgangsrapportage voor 2004-2006) gaven gehoor aan deze oproep. De laatste Mededeling over de voortgang stamt uit 2007 (COM(2007)396). Daaruit blijkt dat o.a. middels het aannemen van een aantal wel bindende regelingen een algehele daling van de dioxine-, furaan- en PCB-concentraties in het milieu en in menselijke weefsels tot stand is gebracht. Met name de regulering van industriële emissiebronnen zoals afvalverbranding hebben hierbij geholpen. Gezien de persistentie van deze chemische stoffen blijft het echter wenselijk een verdere reductie van de antropogene emissies daarvan in het milieu te bereiken. Doel is de gestage vermindering en, indien mogelijk, de algehele eliminatie ervan. Bovendien moeten de concentraties in levensmiddelen en diervoeders verder worden verlaagd om de blootstelling van de mens te verminderen.

Hoewel het voorzorgsbeginsel van belang is voor alle gebieden waarop milieubeleid ontwikkeld wordt, is de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel^[975] in het bijzonder relevant voor het stoffenbeleid. De Mededeling bevat een uiteenzetting van de wijze waarop de Commissie het voorzorgbeginsel benadert en van het gebruik ervan bij de besluitvorming. Er worden richtsnoeren in vastgesteld voor de toepassing van het principe. Verder heeft de Mededeling tot doel bij te dragen aan een beter begrip van de manier waarop het beginsel kan en moet worden toegepast. Er wordt een reeks criteria in geformuleerd voor het gebruik van het voorzorgsbeginsel. Maatregelen op grond van het beginsel dienen ondermeer:

De Mededeling beschrijft ook het gebruik van risicobeoordelingstechnieken en stelt dat het beoordelen van het voor de maatschappij ‘aanvaardbare’ risico bij uitstek een politieke taak is. REACH vermeldt in artikel 1 dat de verordening is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.

Een onderwerp dat meer aandacht getrokken heeft met de toetreding van Zweden, Oostenrijk en Finland is de vrijheid voor lidstaten om normen te stellen die strenger zijn dan de EU-normen. Deze vrijheid is vastgelegd in artikel 193 VwEU (voorheen art. 176 EG-Verdrag) voor Richtlijnen die zijn aangenomen onder artikel 192 VwEU (voorheen art. 175 EG-Verdrag). Richtlijnen die zijn aangenomen onder artikel 114 VwEU (voorheen art. 95 EG-Verdrag) (bijvoorbeeld die welke betrekking hebben op productnormen) zijn echter bedoeld om handelsbelemmeringen te voorkomen. Dit artikel biedt de lidstaten dan ook veel beperktere mogelijkheden om strengere eisen te stellen. Sommige lidstaten hebben daarvan gebruik gemaakt, bijvoorbeeld Duitsland in het geval van pentachloorfenol en Nederland in het geval van gecreosoteerd hout (zie § ???).^[976] Deze uitzonderingen mogen ten gevolge van artikel 67 lid 3 van de REACH-Verordening van kracht blijven tot 1 juni 2013. Daarna zullen nieuwe derogaties moeten worden aangevraagd.

De mogelijkheid om strengere eisen te stellen is ook besproken door het Europese Hof van Justitie in de zaak Kemikalieinspektionen v Toolex Alpha AB (zaak C-473/98 ECJ juli 2000). Het betrof een Zweeds verbod op het gebruik van trichloorethyleen. Alleen als er speciale redenen waren, zoals het gebrek aan een praktisch alternatief, zou een uitzondering gemaakt kunnen worden. Toolex Alpha mocht op deze manier de stof niet meer gebruiken omdat het er niet in slaagde een plan voor te leggen voor het uitbannen van het gebruik. Het Hof oordeelde dat artikel 36 EG-Verdrag (tegenwoordig artikel 36 VwEU) de beperking van het vrije verkeer van goederen toelaat in het belang van de bescherming van de gezondheid, maar dat dit niet geldt wanneer de Gemeenschap een geharmoniseerd systeem heeft ingevoerd met een zelfde doel. Desalniettemin kwam het Hof tot de conclusie dat geen van de relevante Richtlijnen (te weten: 67/548/EG, 76/769/EG, 793/93/EG) met betrekking tot beperking in gebruik en het op de markt brengen van gevaarlijke stoffen, al tot regelgeving had geleid met betrekking tot trichloorethyleen. Bovendien oordeelde het Hof dat de Zweedse regelgeving proportioneel was (met het oog op de mogelijkheid tot toestaan van het gebruik van de stof als er ‘speciale redenen’ waren) en dat het daarom niet meer dan nodig handelde met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid. Daarom was de regelgeving toegestaan onder artikel 36 EG-Verdrag. Met andere woorden, de uitzonderingsmogelijkheden van artikel 114 VwEU zijn alleen aan de orde als een richtlijn een bepaalde kwestie, zoals het gebruik van een gevaarlijke stof, heeft gereguleerd.

Een tweede voorbeeld betrof een verzoek van Nederland om het toepassen van strengere regels met betrekking tot het gebruik van roetfilters. Nederland wenste eerder dan de EU roetfilters verplicht te stellen om luchtverontreiniging tegen te gaan. De toepasselijke EG richtlijnen stonden dit echter niet toe in verband met het vrij verkeer van goederen (auto’s met dieselmotoren) en dus moest Nederland een beroep doen op Artikel 95 lid 5 EG-Verdrag (tegenwoordig artikel 114 VwEU). Het Gerecht van Eerste Aanleg van de EG stelde de Commissie in het gelijk omdat er niet voldaan zou zijn aan een van de voorwaarden van art. 95 lid 5 EG-Verdrag, te weten dat een inbreuk op geharmoniseerde interne marktregels alleen is toegestaan als het probleem ook specifiek voor Nederland is. Hiertegen ging Nederland in beroep.^[977] Het Hof van Justitie gaf Nederland gelijk in zijn klacht dat de Commissie het zorgvuldigheidsbeginsel en haar plicht tot motivering van beschikkingen had geschonden door bij haar beoordeling van de specificiteit van het probleem van de luchtkwaliteit in Nederland, zonder uitleg de gegevens over die luchtkwaliteit over 2004 buiten beschouwing te laten. Aan de behandeling van de klacht betreffende het hanteren van onjuiste juridische criteria komt het Hof niet toe. De Commissie zou dus een nieuwe beslissing moeten nemen en, met inachtneming van de gegevens van 2004, aan moeten tonen waarom er geen specifiek Nederlands probleem is om weer tot een afwijzing te komen. Een besluit tot toelating van de beperkende maatregelen zou, aan de andere kant, gerechtvaardigd kunnen worden met het argument dat de omstandigheden in Nederland weliswaar te vergelijken zijn met die in enkele andere lidstaten, maar nog altijd verschillen met het merendeel van de lidstaten van de EU. De interpretatie die het Gerecht hier aan Artikel 95 lid 5 EG-Verdrag gaf zou toepassing in de praktijk bijna onmogelijk maken. Het Gerecht beargumenteerde zijn beslissing onder meer met de bewering dat elk probleem waarvoor op gemeenschapsniveau geharmoniseerde oplossingen kunnen worden gegeven algemeen van aard is en dus niet specifiek in de zin van artikel 95, lid 5 EG-Verdrag. Echter, juist milieuproblematiek is inherent algemeen van aard, en dit zou betekenen dat de bepaling niet inzetbaar is met betrekking tot dit belangrijke beleidsterrein.^[978] Tot een nieuwe beslissing door de Commissie kwam het niet. Nederland trok het verzoek hiertoe inmiddels in. Roetfilters waren inmiddels verplicht geworden in de hele EU via nieuwe richtlijnbepalingen.

REACH heeft geresulteerd in veranderingen in verscheidene EU-wetgevingsstukken. Ener­zijds is het regime voor nieuwe chemicaliën afgezwakt; anderzijds is het regime voor bestaande stoffen omgevormd. Bestaande en nieuwe stoffen krijgen in principe dezelfde behandeling, alhoewel voor bestaande stoffen een overgangsregime wordt gehanteerd.

Voor registratie moeten producenten binnen een vaste termijn elementaire veiligheids­gegevens leveren aan ECHA. De verplichte registratie geldt voor alle stoffen (bestaande en nieuwe) die worden geproduceerd in hoeveelheden van meer dan een ton per jaar. Voor chemische stoffen die geproduceerd of geïmporteerd worden in hoeveelheden van minder dan 1 ton gelden geen registratie-eisen, maar wel andere verplichtingen (zoals m.b.t. indeling). Voor stoffen die geproduceerd of geïmporteerd worden in hoeveelheden tussen de 1 en 100 ton per jaar moet de registratie binnen een termijn van elf jaar na de inwerkingtreding van de wetgeving (d.w.z. uiterlijk 31 mei 2018) bewerkstelligd zijn. Geschat wordt dat er zo’n 30.000 stoffen in deze categorie vallen. Voor stoffen tussen de 100 en 1000 ton is de termijn zes jaar. Stoffen waarvan jaarlijks meer dan 1000 ton op de markt komt, alsmede CMR’s (carcinogene, mutagene en reproductietoxische stoffen) moesten binnen 3,5 jaar na inwerkingtreding van de wetgeving worden geregistreerd. Deze deadline liep op 1 december 2010 af.

Stoffen die in hoeveelheden van meer dan een ton per jaar op de markt komen zullen getest moeten worden. De eisen zijn strenger naarmate de hoeveelheden groter zijn en naarmate het risico groter is. Er is voorzien in maatregelen die de lasten van het testen en de noodzaak van dierproeven verminderen. Zo zal er meer gebruik gemaakt kunnen worden van QSARs (rekentechnieken om risico’s te voorspellen) en wordt de uitwisseling van informatie verplicht gesteld als er dierproeven in het spel zijn.

Voor chemicaliën met een productievolume van meer dan 100 ton en voor stoffen met een hoog risico (zoals CMR’s) zullen de gegevens uit de registratiefase worden beoordeeld. Er zijn ongeveer 5000 stoffen die door de bevoegde autoriteiten worden beoordeeld (15% van het totaal). De beoordeling kan leiden tot autorisatie (in het geval van ‘zeer zorgwekkende’ stoffen), risicoreductie (waarbij aan gevaarlijke vormen van gebruik beperkingen worden opgelegd) of tot geen verdere regelgevende acties.

Het aantal ‘zeer zorgwekkende’ stoffen, waarvoor autorisatie voor specifieke toepassingen vereist zal zijn, wordt geschat op 1400. Tot deze categorie behoren CMR’s, PBT’s (persistente, bioaccumulerende en toxische stoffen), vPvB’s (zeer persistente en sterk bioaccumulerende stoffen) en andere stoffen waarvan bekend is dat ze even ernstige en irreversibele gevolgen hebben voor mens en milieu.

REACH bevat verder bepalingen betreffende restricties. Voorstellen voor restricties kunnen bestaan uit voorwaarden voor het vervaardigen, het gebruik en/of het op de markt brengen van een stof, of uit een verbod op deze activiteiten.

De handhaving van REACH is een verantwoordelijkheid van de nationale instanties. ECHA faciliteert een “Forum for Exchange of Information on Enforcement”. Dit Forum bestaat uit vertegenwoordigers van nationale handhavingsinstanties die de coördinatie van de handhaving van REACH in de EU-lidstaten, Noorwegen, IJsland and Liechtenstein bevorderen.^[979] Uit een gecoördineerde inspectie die tussen mei en december 2009 in 25 landen werd gehouden bleek dat van de 1600 onderzochte bedrijven (producenten en importeurs) er in 378 gevallen (24%) sprake was van overtreding van de REACH bepalingen. Het merendeel betrof gevallen (namelijk 293) waarin de Veiligheidsinformatiebladen (Vib) niet in orde waren. In Nederland werden 34 bedrijven onderzocht.^[980]

Artikel 138(6) REACH roept de Commissie op een evaluatie uit te voeren vóór 1 juni 2012, ter eventuele aanpassing van het toepassingsgebied van REACH en ter voorkoming van overlap met andere relevante EU wetgeving. Op basis van het eindrapport kan de Commissie met voorstellen tot wetswijziging komen.

De Commissie is begonnen met de evaluatie en wordt hierin bijgestaan door een onafhankelijke consultant. Tijdens de evaluatie wordt gekeken wat de bijdrage is geweest van de verschillende belanghebbenden, waaronder de industriële sector zelf. Met name eigen ervaringen opgedaan bij de implementatie van REACH door deze belanghebbenden spelen een belangrijke rol in de evaluatie. Op een speciale website (www.reachscope.eu), die beschikbaar was van 10 maart 2010 tot 1 december 2010, konden belanghebbenden aangeven of ze te maken hadden gekregen met een overlap in EU-wetgeving en of er lacunes waren in de regelgeving.