In de jaren ’50 leidde het groeiende gebruik van ‘harde’ detergentia (was- en reinigingsmiddelen) tot grootschalige schuimvorming in oppervlaktewater. Dat was niet alleen een onplezierig gezicht, maar het belemmerde ook de zuurstofopname en fotosynthese in het water. Bovendien leidde het tot verstoring van de afvalwater­zuiveringsprocessen. De ontwikkeling van ‘zachte’ of biologisch afbreekbare detergentia vormde de aanleiding tot het aannemen van een aantal Richtlijnen, die ondermeer beoogden de verkoop van ‘harde’ detergentia aan banden te leggen. Een ander doel was het verzekeren van de vrije handel in detergentia binnen de Gemeenschap.

Deze richtlijnen sorteerden onvoldoende effect en werden vervangen door Verordening 648/2004. Deze regeling pakt ook een aantal voorheen niet gereguleerde problemen aan, zoals:

•Maatregelen met betrekking tot kationische en amphotere cappillair-actieve stoffen (die maar deels waren opgenomen in de oude regelgeving).

•De Commissie heeft bepaald dat detergentia wetgeving gebaseerd zou moeten zijn op de mate van aerobe biologische afbreekbaarheid (dwz: wanneer een product volledig wordt gebruikt door micro-organismen in de aanwezigheid van zuurstof, met als gevolg dat het product vergaat tot kooldioxide, water en mineralen), in plaats van primaire afbreekbaarheid (dwz: structurele aantasting door micro-organismen van het product waardoor het product zijn oppervlakteactieve stoffen verliest). Deze verklaring van de Commissie volgde nadat er zorgen ontstonden over de voortdurende aanwezigheid van mogelijk giftig metaboloom.

•Etikettering van de inhoud van detergentia is jarenlang aan de orde geweest. Aanbeveling 89/542 uit 1989 gaf enig houvast maar miste bindend karakter. De nieuwe Verordening verhelpt dit probleem.

Richtlijn 73/404 had betrekking op detergentia met anionactieve, kationactieve, niet-ionische en amfolitische oppervlakte-actieve stoffen. (Oppervlakte-actieve stoffen zijn de essentiële bestanddelen van detergentia; de Richtlijn had geen betrekking op andere bestanddelen, zoals fosfaten). Als de gemiddelde biologische afbreekbaarheid van deze stoffen minder dan 90% bedroeg moesten de lidstaten het op de markt brengen en gebruiken van deze detergentia verbieden. Het (normale) gebruik van detergentia die niet onder het verbod vallen mag geen schade berokkenen aan mens of dier (art. 2). De te hanteren controlemethoden werden bij afzonderlijke Richtlijnen vastgesteld (zie hierna); gezien de onnauwkeurigheid van deze methoden werd daarbij een ‘passende tolerantie’ gehanteerd (art. 4).^[1153] Als een lidstaat een verbod uitvaardigde, moest hij de lidstaat waaruit het product afkomstig was en de Commissie inlichten. Als het exporterende land bezwaar maakte en er geen overeenstemming kon worden bereikt, diende de Commissie het advies in te winnen van een bevoegd laboratorium in een derde lidstaat en vervolgens ‘passende aanbevelingen’ te doen (art. 5, lid 2).

Richtlijn 73/405 specificeerde de controlemethoden voor het vaststellen van de biologische afbreekbaarheid van anionactieve oppervlakte-actieve stoffen (de meest gebruikte soort). Er kon worden gekozen uit drie methoden: een Franse, een Duitse en een OESO-methode. Daarnaast werd een ‘referentiemethode’ aangewezen die moest worden gebruikt in geval van meningsverschillen tussen lidstaten.

Richtlijn 82/242 had betrekking op niet-ionische oppervlakte-actieve stoffen en bood de mogelijkheid te kiezen uit een Franse, een Duitse, een Britse en een OESO-controle­methode. Tevens werden twee wijzigingen van Richtlijn 73/404 doorgevoerd. Er werd een Comité opgericht voor aanpassing van de detergentia-richtlijnen aan de vooruitgang van de techniek en er werd een tijdelijke uitzonderingsmogelijkheid van de 90%-afbreekbaar­heids­eis ingevoegd voor bepaalde producten (o.a. vaatwasmiddelen).

Bij Richtlijn 82/243 werd Richtlijn 73/405 gewijzigd door het actualiseren van de controlemethodes en het toevoegen van een Britse ­methode.

Richtlijn 86/94 verlengde de uitzonderingsmogelijkheid van Richtlijn 82/242 voor bepaalde producten tot eind 1989.

Verordening 648/2004 is een interne markt maatregel met als doel het vaststellen van regels die het mogelijk maken vrij te handelen in detergentia en oppervlakteactieve stoffen binnen de EU, maar tegelijkertijd ook het garanderen van een hoge mate van bescherming van het milieu en de gezondheid van mens en dier. De Verordening harmoniseert de regels met betrekking tot: biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen; beperkingen op en verboden van oppervlakteactieve stoffen gebaseerd op de mate van biologische afbreekbaarheid; de door producenten bij te houden informatie ter gebruik van de bevoegde autoriteit in een bepaalde lidstaat; en de etikettering van detergentia.

Detergentia worden gedefinieerd als: elke substantie of elk preparaat dat zeep en/of andere oppervlakteactieve stoffen bevat, bedoelt voor was- of schoonmaakprocessen. Oppervlakteactieve stoffen worden beschreven als: ieder(e) organisch(e) substantie en/of preparaat gebruikt in detergentia met oppervlakteactieve stoffen, bestaande uit één of meer hydrofiele en één of meer hydrofobe groepen van een dergelijk type en omvang dat deze in staat zijn de spanning van het wateroppervlak te verminderen, tot het verspreiden of adsorberen van een monolaag op het water- of luchtoppervlak waardoor emulatoren, micro-emulatoren of micellen zich kunnen vormen, en tot het adsorberen op het wateroppervlak of iedere andere solide oppervlakte.

Biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen: Bijlage II van de Verordening behandelt de referentiemethode te gebruiken bij het bepalen van de mate van biologische afbreekbaarheid. Oppervlakteactieve stoffen en detergentia die deze test doorstaan mogen op de EU-markt worden gebracht. Als een oppervlakteactieve stof deze test niet doorstaat wordt gekeken naar de mate van primaire afbreekbaarheid. De producenten van een detergent die een oppervlakteactieve stof bevat die de test niet doorstaat, kunnen bij de Commissie een aanvraag tot afwijking van de regeling indienen. De toekenning van een dergelijke aanvraag hangt af van een aantal factoren, zoals het type van gebruik van het product en de vraag of de detergent de primaire afbreekbaarheidstest van Bijlage II heeft doorstaan. Voordat een methode als betrouwbaar kan worden bestempeld moet deze worden volbracht volgens de normen van toepassing op laboratoria zoals vermeld in ISO/IEC 17025, Richtlijn 2004/10 (PbEU L50, 20.02.2004) en Verordening van de Raad 86/609.

Te verstrekken informatie: producenten zijn conform de Verordening verplicht tot het bijhouden en verstrekken van informatie aan de bevoegde autoriteit van een lidstaat zodat kan worden aangetoond dat in overeenstemming met de Verordening wordt gehandeld. Ook moeten zonder vertraging of verdere opgelegde kosten medische data van personeel overgelegd kunnen worden.

Etikettering: uit de Verordening vloeit voort dat informatie leesbaar, zichtbaar en onverwijderbaar aangebracht moet zijn op de verpakking van detergentia. Deze informatie moet onder andere inhouden: de naam en handelsmerk van het product; het volledige adres en telefoonnummer van degene die verantwoordelijk is voor het op de markt zetten van het product; ingrediënten van het detergent (in overeenstemming met Bijlage VII van de Verordening); gebruikersinstructies, dosering en zonodig speciale voorzorgsmaatregelen.

De Commissie maakte zich zorgen over het feit dat er nog steeds fosfaten in het milieu terechtkomen als gevolg van het gebruik van detergentia. Hierover zwijgt de Verordening. Toch kondigde de Commissie aan om uiterlijk op 8 april 2007 een rapport en eventueel een wetsvoorstel te presenteren betreffende het uitfaseren van fosfaten. In dit rapport attendeerde de Commissie de lidstaten op de mogelijkheid om maatregelen te nemen om fosfaathoudende detergentia te vervangen als dat om milieuredenen kan worden verantwoord. Een voorstel tot wetgeving wordt in het rapport nog uitgesteld tot het moment dat er voldoende bewijs is verzameld betreffende de rechtvaardigheid van Communautaire actie en de beleidsopties zijn besproken met de Werkgroep Detergentia.^[1154] Tijdens het voorzitterschap van Zweden deden de Ministers van Milieu een oproep aan de Commissie om zo spoedig mogelijk tot een voorstel voor een verbod op het gebruik van fosfaten in detergentia te komen.^[1155]

Verder is een herziening van de Verordening uitgevoerd specifiek gericht op biologische afbreekbaarheid.

De Verordening vormt de opsomming van alle EU-wetgeving sinds de aanname van de eerste Richtlijnen betreffende detergentia. Het eerste Commissievoorstel (COM(2002)485) bouwde voort op de oude regelingen en ontgon nieuw gebied door het gebruik van de referentiemethoden van biologische afbreekbaarheid toe te passen op meer producten. Ook werden de definities van detergentia en oppervlakteactieve stoffen gewijzigd. Het eerste voorstel was minder doortastend dan de uiteindelijke Verordening, mede dankzij substantiële wijzigingen doorgevoerd door de Raad en het Parlement. Het Parlement stelde voor de regels omtrent afwijking van de regeling van biologische afbreekbaarheid aan te scherpen en dat de etiketten voortaan op stof werden ingedeeld zodat de consument ze makkelijker kon begrijpen.In antwoord op de voorstellen van het Parlement kwam de Commissie met een aangepast ontwerp (COM(2003)306). Dit voorstel werd doorgestuurd naar de Raad, waar vervolgens een gemeenschappelijk standpunt werd ingenomen na een gewogen stemming. Na de tweede lezing nam het Parlement een compromistekst aan die al eerder door zowel Raad als Parlement was overeengekomen. Het enige verschil van mening betrof de vraag of de Commissie na drie of na vijf jaar een voorstel zou indienen dat er toe zou moeten leiden dan het gebruik van fosfaten in de toekomst wordt verboden. Uiteindelijk werd voor de driejarige periode gekozen. De Verordening werd op 31 maart 2004 aangenomen en trad op 8 oktober 2005 in werking.

Het Besluit detergentia milieubeheer strekt ter omzetting van de Verordening 648/2004/EG betreffende detergentia. Oorspronkelijk is deze Verordening in de Nederlandse wet geïmplementeerd door het Besluit detergentia Wms (Wet milieugevaarlijke stoffen). Echter na het van kracht worden van een andere, zeer uitgebreide Verordening, REACH (PB L 396 van 30.12.2006, p.1), kwam de Wms te vervallen. Daarmee kwam ook het Besluit detergentia dat op deze wet gebaseerd was te vervallen. Per 1 juni 2008 is het Besluit detergentia daarom gebaseerd op de Wet milieubeheer en is het Besluit detergentia Wms ingetrokken. De overgehevelde bevoegdheden uit de Wms zijn terug te vinden in hoofdstuk 9.2 van de Wet milieubeheer. Ook Het Besluit biologische afbreekbaarheid oppervlakte-actieve stoffen in wasmiddelen Wms wordt ingetrokken.

Het Besluit detergentia milieubeheer dient er slechts toe de bevoegde autoriteit aan te wijzen die handelen in strijd met de Verordening kan sanctioneren, evenals de autoriteit aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het beheer en het verstrekken van informatie omtrent de Verordening. De minister van VROM is hiertoe aangewezen.

Reeds in de jaren ’60 heeft de industrie zelf initatieven genomen om de oppervlakte-actieve stoffen in wasmiddelen te vervangen door beter afbreekbare varianten.

Eind jaren ’80 was schuimvorming op het oppervlaktewater geringer dan in de jaren ’60, al kwamen bij lozingspunten van rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) nog wel schuimkoppen en –kragen voor^[1156]. Ook waren in het slib van rwzi’s en waterbodems resten van niet of onvolledig afgebroken oppervlakte-actieve stoffen en hun onzuiverheden aanwezig^[1157].

Anno 2000 waren de in Nederland op de markt gebrachte wasmiddelen over het algemeen goed afbreekbaar volgens de Europese normen^[1158].

Overeenkomstig artikel 16 van de Verordening heeft de Commissie in mei 2009 verslag uitgebracht aan de Raad en het Parlement betreffende de toepassing van de Verordening,^[1159] met speciale aandacht voor de anaerobe biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen in detergentia.^[1160] In dit verslag werd na systematische evaluatie van de risico’s als gevolg van niet-afbreekbare oppervlakteactieve stoffen in diverse anaerobe compartimenten met name geconcludeerd dat het ontbreken van anaerobe afbraak niet lijkt te leiden tot risico’s voor deze milieucompartimenten, dit in tegenstelling tot de nadelige effecten die worden waargenomen als er geen aerobe afbraak plaatsvindt. Daaruit werd afgeleid dat de anaerobe biologische afbreekbaarheid niet dient te worden gebruikt als additioneel doorslaggevend criterium voor de aanvaardbaarheid uit milieuoogpunt van oppervlakteactieve stoffen die onder aerobe omstandigheden gemakkelijk afbreekbaar zijn. Verder uit de Commissie haar bezorgheid over de mogelijke milieutoxiciteit van oppervlakteactieve stoffen en niet zozeer hun biologische afbreekbaarheid. Er zijn echter nog geen gegevens voorhanden, zoals grenswaarden voor slib en Lineair alkylbenzeensulfonaat (LAS), die EU-regelgeving rechtvaardigen.

Als gevolg van de informatieverplichtingen onder REACH zal de industrie uitvoerige gegevens over de gezondheids- en milieueffecten van bestanddelen van detergentia bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) indienen. Uiterlijk in december 2010 moesten de registraties voor stoffen die in een hoeveelheid van 1 000 ton of meer worden vervaardigd of geïmporteerd zijn ingediend, waarbij aan de hand van chemischeveiligheidsrapporten in de registratiedossiers moet worden aangetoond dat zij gedurende hun hele levenscyclus veilig kunnen worden gebruikt. De registratie-informatie in het kader van REACH zou dus moeten volstaan om uit te maken of er naast de beperkingen krachtens de detergentiaverordening aan bepaalde oppervlakteactieve stoffen in detergentia nog verdere beperkingen om milieuredenen moeten worden opgelegd. Mocht dat het geval zijn, dan is de beperkingsprocedure van REACH daarvoor het aangewezen instrument.

Mede gestoeld op het hierboven besproken Commissierapport van mei 2009, is een wijziging van de Verordening in de maak. Deze voorziet in het invoeren van een beperking met betrekking tot het gehalte aan fosfaten en andere fosforverbindingen in huishoudelijke wasmiddelen, teneinde het aandeel van detergentia in de eutrofiëring van oppervlaktewateren in de EU te verminderen.^[1161] Tevens moeten enkele bepalingen betreffende de bevoegdheid van de Commissie worden gewijzigd ten gevolge van de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon.

Om tot een weloverwogen besluit te komen, werden door externe consultants vijf beleidsopties doorgelicht op hun effect:

Uit de evaluatie kwam naar voren dat de invoering op Europees niveau van een beperking op het gebruik van fosfaten en andere fosforverbindingen in huishoudelijke wasmiddelen tot gevolg zou hebben dat fosfaten in detergentia in mindere mate tot het risico van de eutrofiëring van wateren zouden bijdragen. Verder bleek dat de kosten voor de fosforverwijdering in waterzuiveringsinstallaties zouden dalen. Deze kostenbesparingen zouden ruimschoots opwegen tegen de extra kosten die zijn gemoeid met de productie van detergentia volgens nieuwe formules waarbij gebruik wordt gemaakt van alternatieven voor fosfaten. Daarentegen zouden in de hele EU geldende beperkingen voor detergentia voor vaatwasmachines of voor institutioneel en industrieel gebruik nog niet gerechtvaardigd zijn, aangezien de beschikbare alternatieven over het algemeen niet beantwoorden aan de hogere technische eisen die voor die toepassingen gelden.^[1163]

Op 4 november 2010 is het voorstel met enkele aanvullingen naar het Parlement verzonden.

Reijnders, L. (1988). Was- en schoonmaakmiddelen en het milieu. Natuur en Milieu 1988/5, pp. 11-14.

Webpagina ‘Detergents’ van DG Ondernemingen en Industrie, http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/detergents/