Richtlijn 2009/148/EG (PbEU L 330, 16.12.2009) | Richtlijn betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan asbest op het werk |
Richtlijn 87/217/EEG (PbEG L85, 28.3.1987) voorgesteld 29.11.1985 - COM(85)632 | Richtlijn inzake voorkoming en vermindering van verontreiniging van het milieu door asbest |
Richtlijn 91/692/EEG (PbEG L377, 31.12.1991) (Corrigendum in PbEU L146, 13.6.2003) | Wijziging van artikel 13 |
Verordening 807/2003 (PbEU L122, 16.5.2003) | Verordening tot aanpassing aan Besluit 1999/468/EG van de bepalingen betreffende de comités die de Commissie bijstaan in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden |
Richtlijn 1999/77/EG (PbEG L 207 6.8.1999) ingetrokken door Richtlijn 76/769/EG in samenhang met Verordening 1907/2006 (REACH) | Richtlijn tot 6e aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (asbest) |
Verordening 1907/2006 (PbEU L 396, 30.12.2006) (REACH) | Verordening inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) |
Verordening 552/2009 (PbEU L 164 26.6.2009) | Wijziging Bijlage XVII bij REACH |
Rechtsgrondslag | Artikel 95 EG-verdrag (thans art. 114 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Omzetting in nationale regelgeving | 31 december 1988 |
Voldoen aan normen (bestaande installaties) | 30 juni 1991 |
Verslag van Commissie over monsternemings- en analyseprocedures en –methoden | maart 1992 |
Opmerking: Met de inwerkingtreding van Richtlijn 1999/77 (zie § ???), die een verbod op de meeste asbestvezels heeft bewerkstelligd, heeft Richtlijn 87/217 haar betekenis grotendeels verloren. Richtlijn 1999/77/EG werd m.i.v. 31 mei 2009 ingetrokken door Verordening 1907/2006 (REACH). Wat betreft arbeidsomstandigheden is Richtlijn 2009/148/EG van kracht (zie ook § ???).
Productenbesluit asbest | Stb. 2005, 6 |
Intrekking Asbestbesluit milieubeheer | Stb. 2005, 665 |
Asbestverwijderingsbesluit 2005 | Stb. 2005, 704 |
Besluit Asbestwegen Milieubeheer | Stb. 2008, 160 |
Besluit van 26 juli 2008 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en diverse andere besluiten | Stb. 2008, 326 |
Besluit van 25 maart 2010, houdende wijzigingen van diverse algemene maatregelen van bestuur | Stb. 2010, 144 |
Regeling Bouwbesluit 2003 | Stb. 2001, 410 |
Productenregeling Asbest | Stcrt. 2005, 40 |
In Richtlijn 87/217/EG worden maatregelen vastgesteld ter beperking van de verontreiniging van lucht, water en bodem door asbest uit alle belangrijke puntbronnen. Het is een voorbeeld van de ‘stofgerichte’ benadering die in het Vierde Milieu-actieprogramma werd besproken en het is een eerste poging om de verontreiniging van de drie milieucompartimenten door één stof door middel van één Richtlijn aan te pakken. De Richtlijn vormt een aanvulling op de maatregelen die zijn vastgesteld in andere Richtlijnen, namelijk die welke betrekking hebben op:
bescherming van werknemers (zie § ???);
emissies naar lucht (zie § ???);
afval (zie § ???);
beperking van het op de markt brengen en gebruik (zie § ???).
Verordening 1907/2006 heeft als doelstelling het verbeteren van de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu door betere en eerdere identificatie van de intrinsieke eigenschappen van chemische substanties. Tegelijkertijd moet de Verordening de concurrentiepositie van de Europese chemische industrie verbeteren. De Verordening richt zich ook op het uitfaseren van de gevaarlijkste chemische stoffen waar een redelijk alternatief voor gevonden kan worden.[1164]
Verordening 552/2009 betreft de opname van, onder andere, asbestachtige mineralen in Bijlage XVII van de REACH-Verordening.
Voor het begrip is het verstandig een onderverdeling te maken tussen de bescherming van het milieu tegen asbest, het beschermen van werknemers en de handel in en productie van asbest. Deze terreinen worden namelijk beheerst door verschillende richtlijnen.
Richtlijn 87/217/EG heeft betrekking op crocidoliet (blauw asbest), actinoliet, anthofylliet, chrysotiel (wit asbest), amosiet (bruin asbest) en tremoliet (art. 2, lid 1). Aan de lidstaten wordt een algemene verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat emissies in de lucht, lozingen in water en afvalstoffen van asbest voorzover dat met redelijke middelen mogelijk is aan de bron worden verminderd en voorkomen. Bij het gebruik van asbest (d.w.z. werkzaamheden waarbij meer dan 100 kg ruwe asbest per jaar wordt behandeld – art. 2, lid 3) moet de best beschikbare technologie die geen overmatige kosten veroorzaakt worden toegepast, met inbegrip van recycling of behandeling waar zulks dienstig is (art. 3, lid 1). Ten aanzien van emissies naar lucht door bestaande installaties moet hierbij rekening worden gehouden met art. 13 van Richtlijn 84/360 (inmiddels niet meer van kracht; deze emissies vallen nu onder de IPPC-richtlijn, zie § ???); het gaat hierbij ondermeer om de gebruiksgraad en resterende levensduur van de installatie) (art. 3, lid 2).
Emissies naar lucht mogen de grenswaarde van 0,1 mg asbest per m3 afvalgas niet overschrijden, maar installaties die in totaal minder dan 5000 m3 afvalgas per uur emitteren kunnen hiervan worden vrijgesteld, mits de uitworp van asbest minder dan 0,5 gram per uur bedraagt (art. 4). Afvalwater van de asbestcementfabricage en van de productie van asbestpapier of –karton moet volledig worden gerecycled. Als recycling economisch niet uitvoerbaar is, geldt een grenswaarde van 30 gram zwevende deeltjes per m3 afvalwater en moet de bevoegde autoriteit een norm voor de totale lozing vaststellen (art. 5). De emissies naar lucht en de afvalwaterlozingen moeten regelmatig worden gemeten. Bij de controle van de grenswaarden moet gebruik worden gemaakt van procedures en methoden die in de bijlage van de Richtlijn zijn beschreven of die daaraan gelijkwaardig zijn. Op grond van door de lidstaten verstrekte informatie diende de Commissie in maart 1992 verslag over de gebruikte procedures en methoden uit te brengen aan de Raad (art. 6). De artikelen 2 - 6 van de Richtlijn hebben als gevolg van het verbod op de meeste asbestvezels op grond van Richtlijn 1999/77 (zie § ???) aan betekenis verloren en zullen dat in de komende jaren nog meer doen vanwege de uitfasering van chrysotielvezels (‘witte asbest’) zoals voorzien in deze Richtlijn.
Richtlijn 1999/77/EG was de 6e aanpassing aan de technische vooruitgang van Richtlijn 76/769/EG. Zoals gezegd bewerkstelligde deze regeling een verbod op de meeste asbestvezels. Met ingang van 1 juni 2009 is Richtlijn 76/769/EG ingetrokken. De inhoud van deze richtlijn is grotendeels ondergebracht in de REACH-Verordening (Verordening 1907/2006). Categorie 6 van bijlage XVII van REACH bevat regels voor het in de handel brengen en gebruiken van asbestvezels. Dit was voorheen ondergebracht in categorie 6 van bijlage I van Richtlijn 76/769/EG. Voor asbestvezels geldt als uitgangspunt een verbod op het in de handel brengen en het gebruik van deze vezels en van voorwerpen waaraan deze vezels opzettelijk zijn toegevoegd. REACH biedt lidstaten de mogelijkheid om een uitzondering te maken voor bepaalde membraantoepassingen en bestaande toepassingen mogen blijven bestaan tenzij lidstaten dit ongewenst vinden. Daarnaast gelden regels voor de etikettering van asbesthoudend afval.
Het werken met asbestbevattende producten, de sloop van asbestbevattende gebouwen e.d. en het verwijderen van asbest(-houdende materialen) mag geen noemenswaardige milieuverontreiniging veroorzaken (art. 7). De benodigde preventieve maatregelen moeten zijn opgenomen in het werkplan dat gemaakt moet worden op grond van Richtlijn 83/477 (bescherming van werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan asbest). Bij het vervoer en het storten van asbesthoudende afvalstoffen mag geen asbest in het milieu terechtkomen. Gestorte afvalstoffen moeten daartoe worden verpakt of afgedekt (art. 9).
Voor de aanpassing van de Richtlijn aan de vooruitgang van wetenschap en techniek werd een comité ingesteld (art. 11). Op grond van art. 13, lid 1 (zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/692; zie § ???) bracht de Commissie elke drie jaar een verslag uit over de toepassing van de Richtlijn in de lidstaten, te beginnen met de periode 1994-1996.
Vanaf 4 januari 2011 heeft Richtlijn 2009/148/EG de oude Richtlijn 83/477/EG vervangen. Het betreft vooral aanpassingen aan de stand van de techniek (zie verder § ???).
In een Resolutie van het Europees Parlement van 7 mei 2009 werd een aanpassing van Bijlage XVII van REACH voorgesteld. Waar nu nog uitzonderingen gemaakt kunnen worden door lidstaten ten aanzien van het toelaten van asbest, stelt deze Resolutie een algeheel verbod voor op het op de markt brengen van nieuw asbest. Het Parlement vraagt de Commissie om vóór 2015 met een strategie te komen die moet leiden tot een algeheel verbod. De Resolutie stelt ook voor, naast de zes asbestmineralen die al in Bijlage XVII zijn opgenomen (crocidoliet, amosiet, anthofylliet, actinoliet, tremoliet en chrysotiel), ook asbestachtige mineralen, zoals richteriet en winchiet, op te nemen. In Verordening 552/2009 geeft de Commissie gehoor aan deze laatste oproep.
Het memorandum van toelichting dat bij het voorstel van de Commissie gevoegd was, bevatte tabellen die het gebruik van asbest per land en per soort gebruik weergeven. Het vermeldde ook dat er nationale emissienormen in Frankrijk en Duitsland voor lucht, en in Frankrijk voor waterverontreiniging bestonden. Op deze nationale normen was het voorstel gebaseerd.
Het Economisch en Sociaal Comité stelde in zijn advies dat het voorstel niet voldeed aan de eisen die moeten worden gesteld aan een efficiënte bescherming van de volksgezondheid. Het had graag een volledig verbod op het gebruik van asbest gezien.
Zowel de grenswaarden van de asbestuitstoot naar de lucht als naar water, zoals voorgesteld door de Commissie, zijn gewijzigd voordat de Richtlijn werd aangenomen. In het geval van luchtverontreiniging waren kleinere installaties uitgesloten, en in het geval van afvalwater was de Franse grenswaarde van 0,7 m3 per ton geproduceerd asbestcement vervallen.
Een van de bedoelde effecten bij het opzetten van een Richtlijn die meerdere milieuaspecten bestrijkt (lucht zowel als water) was om nationale autoriteiten die zich bezig houden met de luchtemissies te confronteren met de mogelijke consequenties van de door hen opgelegde beperkingen op de waterverontreiniging en omgekeerd. De Richtlijn kan daarom gezien worden als een stap in de richting van een compartiment-overstijgende benadering van de bestrijding van milieuverontreiniging.
Ondertussen werd de strategie van de Gemeenschap met betrekking tot chemicaliën een ware lappendeken van Richtlijnen en Verordeningen. De Commissie, bedachtzaam op de problemen van het oude systeem, besloot tot een wijziging van het beleid. In februari 2001 publiceerde de Commissie een Witboek waarin de toekomstige strategie van de Gemeenschap betreffende chemische stoffen uiteen werd gezet. Hoofdzaak was het vervangen van de huidige, talrijke richtlijnen door één wetgevingskader ter ‘Registratie, Evaluatie, beperkende maatregelen en Autorisatie van Chemische stoffen’. Het originele wetsvoorstel van de Commissie (COM(03)644(1)) en (COM(03)644(02)) ter wijziging van Richtlijn 67/548/EG werd op 29 oktober 2003 aangenomen en doorgestuurd naar de Raad en het Parlement. Na een 1e lezing van het Parlement, een gemeenschappelijk standpunt van de Ministers van Milieu, en een 2e lezing van het Parlement kon het voorstel aangenomen worden door de Raad op 18 december 2006. REACH beheerst nu het huidige asbestbeleid van de Gemeenschap.
Asbest wordt door twee Europese richtlijnen en een verordening (REACH) gereguleerd. De omzetting van de richtlijnen, die betrekking hebben op de omgang met asbest door werknemers en milieubescherming, vindt plaats door een aantal Nederlandse instrumenten, waarvan het Asbestverwijderingsbesluit (Stb. 2007, 704) het belangrijkste is. In tegenstelling tot de handel in de meeste chemische stoffen, die sinds 1 juni 2009 volledig door REACH wordt gereguleerd, wordt de handel in asbest door het Productenbesluit Asbest gereguleerd, met name vanwege de strengere eisen die er in Nederland aan de handel in asbest gesteld worden ten opzichte van de Europese normen. De totstandkoming van de REACH-verordening heeft ook geleid tot het vervallen van de Wet milieugevaarlijke stoffen, waarop eerdere Asbestgerelateerde besluiten waren gebaseerd.
Bij het implementeren van de Richtlijnen die op asbest betrekking hebben heeft de wetgever gekozen voor een zo getrouw mogelijke omzetting van de Europese normen. De Richtlijnen, die slechts zes stoffen omvatten, zijn desondanks door de brede toepassing van asbest in meerdere Nederlandse wetgevingsinstrumenten terecht gekomen.
De asbest die bij verwijdering vrijkomt dient te worden beschouwd als afval en zodoende is Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer van toepassing. Daarnaast is het Stortbesluit bodembescherming[1165] van toepassing, dat eisen stelt aan het storten van asbestbevattende afvalstoffen. Zo moeten deze afvalstoffen zodanig worden gestort dat de asbestvezels niet vrijkomen, ze mogen niet worden vermengd met andere afvalstoffen, moeten worden verpakt in speciaal daarvoor bestemd dik plastic en mogen niet worden gebroken in kleinere stukken, ter voorkoming van verspreiding in het milieu. Bepalingen omtrent de te nemen maatregelen door de eigenaren van asbestbevattende wegen worden geregeld door het Besluit asbestwegen milieubeheer[1166] en de Regeling nadere voorschriften asbestwegen milieubeheer[1167].
Om werknemers beter te beschermen en de emissies van asbest in het milieu te beperken is het Asbestverwijderingsbesluit vastgesteld. Met dit besluit wordt het eerdere Asbest-verwijderingsbesluit (met koppelteken) ingetrokken en tevens het Arbeidsomstandighedenbesluit gewijzigd. Met het Asbestverwijderingsbesluit wordt voldaan aan onderdelen van artikel 1 van richtlijn 2003/18/EG ter wijziging van richtlijn 83/477/EEG en artikel 7 van richtlijn 87/217/EEG. Het besluit poogt met name de emissies van asbest te beperken bij de sloop van asbesthoudende gebouwen en bij de directe nasleep van een brand of incident in een asbesthoudend gebouw.
In het Asbestverwijderingsbesluit is een verbod gesteld op de sloop van gebouwen die asbest bevatten. Dit verbod geldt voor alle personen. De gemeente dient de plaatselijke bouwverordening zodanig aan te passen dat een vergunning vereist is voor de sloop of verwijdering van asbest. Verder worden eisen gesteld omtrent het vereiste onderzoek aan gebouwen en de wijze waarop deze moeten worden afgebroken wanneer ze asbest bevatten.
Voorts is er, net als in de ons omringende landen, gekozen voor een systeem waarin certificaten worden verleend aan bedrijven die gespecialiseerd zijn in de sloop of verwijdering van asbest of asbesthoudende gebouwen. Dit systeem vindt zijn grondslag in de Arbeidsomstandighedenwet 1998.
De handel in en het gebruik van asbest is in Nederland verboden. In afwijking van de regel dat REACH alle chemische producten reguleert, blijft asbest echter in Nederland geregeld onder het Productenbesluit asbesthoudende stoffen omdat er verdergaande eisen worden gesteld. REACH stelt weliswaar een totaal verbod in voor producten waar opzettelijk asbest aan is toegevoegd, Nederland stelt daarboven ook een verbod in op producten waaraan niet opzettelijk asbest is toegevoegd, voorzover “de concentratie serpentijnasbest, vermeerderd met tien maal de concentratie amfiboolasbest, boven de 100 milligram per kilogram droge stof (de restcontratienorm) is.” (art. 4 jo 2 onder b Productenbesluit Asbest). Asbesthoudend puin valt hier dus ook onder, wanneer de 100 milligram per kilogram wordt overschreden. De meetmethodes om deze norm vast te stellen zijn geregeld in de Productenregeling asbest.
In 1997 is er een evaluatie van het milieubeleid voor asbest uitgevoerd. Uit het resulterende rapport[1168] blijkt dat er tussen de totstandkoming van de certificatieplicht voor asbestverwijdering op 1 maart 1996 en medio 1997, 300 asbestverwijderingsbedrijven zijn gecertificeerd, hetgeen een verbetering in de naleving van de voorschriften voor het verwijderen van asbest teweeg heeft gebracht. Wel blijkt dat het regelmatig voorkomt dat geen inventarisatie omtrent de aanwezigheid van asbest plaatsvindt voor de sloop, waardoor dus tijdens de sloop asbest wordt aangetroffen. Ook is geconstateerd dat veel gemeenten te laat de verwerkingsvoorschriften zoals neergelegd in het Asbestverwijderingsbesluit omzetten in hun bouwverordening. Naast de sloop en stort die volgens de voorschriften zijn geëffectueerd door gecertificeerde bedrijven, blijken illegale sloop en stort van asbest nog steeds regelmatig voor te komen. Als oorzaak wordt gezien de motivatie van gecertificeerde bedrijven om de kosten te drukken maar vooral de bewuste overtreding door niet gecertificeerde bedrijven en particulieren. Het rapport bevestigt dat bodemverontreiniging door asbest nog steeds een feit is. Optreden tegen deze verontreiniging wordt bemoeilijkt door het feit dat er geen interventiewaarde voor asbest in de bodem is vastgesteld. De Standaardvoorschriften verwijdering asbestbevattende materialen door particulieren[1169] hebben als effect gehad dat het merendeel van de gemeenten asbestbevattend afval gescheiden inzamelt. Niettemin wordt geconstateerd dat er nog steeds gemeenten zijn die asbestbevattend afval weigeren of onzorgvuldig behandelen.
Een onderzoeksrapport dat in 1998 is verschenen en handelt over het gehalte asbest in puin en puingranulaat, geeft een uiteenzetting van de resultaten van een steekproefsgewijs uitgevoerd onderzoek.[1170] Hieruit bleek dat het door de brekerijen en sorteerstations gesorteerde puin veelvuldig asbest bevatte. Bij zwaar verontreinigd puin werd dit voornamelijk veroorzaakt door illegale lozing, onwetendheid in geval van puin afkomstig van particulieren, kleine aannemers die het puin bij de milieustations afleveren en illegale sloop waar geen inventarisatie aan vooraf is gegaan. Bij het puin dat gemiddeld verontreinigd is ligt de oorzaak vooral bij slechte uitvoering van inventarisatie (wat uit het vorige rapport ook al bleek) en onvoldoende controle bij de sloop.
Uit een aantal onderzoeken van de Inspectie Volkshuisvesting en Milieuhygiëne en de Arbeidsinspectie blijkt dat de uitvoering en handhaving van de voorschriften voor het slopen en verwijderen van asbest ernstig te wensen overlaat[1171]. Uit een in juli 2009 gepubliceerd rapport uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bleek dat er nog steeds veel problemen bestonden in dit verband.[1172]
Interessant is hier verder een zaak die speelde tussen de Europese Gemeenschap en Canada voor het WTO Panel (geschillenbeslechtingsorgaan in eerste instantie) in 2000. Het centrale punt in deze zaak was de vraag of asbest en asbesthoudende producten en niet-kankerverwekkende substituten beschouwd moeten worden als gelijkwaardige producten. Art. III GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) en art. 2.1 TBT (Verdrag betreffende Technische Handelsbelemmeringen) verbieden namelijk maatregelen die discrimineren tussen gelijkwaardige producten (“like products”), tenzij deze maatregelen gerechtvaardigd kunnen worden op basis van een van de rechtvaardigingsgronden van art. XX GATT of art. 2.2 TBT. Daaronder vallen bescherming van de volksgezondheid en het milieu. Het Panel en het ‘Appelate Body’ (AB) concludeerden dat in dit geval de maatregel gerechtvaardigd was onder de GATT-regelgeving. Het AB concludeerde echter ook dat het hier wel een technische handelsbelemmering vormde in de zin van art 2.1 TBT. Het AB heeft niet onderzocht of er ook strijd was met het TBT-Verdrag. Concluderend kan gesteld worden dat, ook al hebben producten grotendeels dezelfde eigenschappen en worden ze voor soortgelijke doeleinden gebruikt, onderscheid naar schade aan de gezondheid gerechtvaardigd is onder WTO-recht. Het is aan de WTO-lidstaten zelf om te bepalen welke mate van bescherming zij wil bieden.[1173]
Bier, L. (1997). Asbest, van wondermateriaal tot probleemstof, Milieu en Recht 24 (1), pp. 2-6.
Bureau Bartels, Rapport “Naleving Asbestregels”, Eindrapport Uitgebracht in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Amersfoort, 31 juli 2009
Eindrapport evaluatie milieubeleid voor asbest voor Ministerie van VROM/DGM. Locher, milieu en beleid, ERGO, september 1997.
Geysels, F. e.a., Zakboek handhaving milieuwetgeving (Kluwer, 2008)
Jans, H.W.A., C.J.M. van den Bogaard, en K. Locher (19..). The Monitoring and Enforcement of the Asbestos Policy in the Netherlands.
TNO (1998). Asbest in puin en puingranulaat. TNO-MEP – R98/281, 1998.
[1164] http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/reach_intro.htm (geraadpleegd op 23 februari 2010)
[1165] Stb. 1993, 55, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2009, 389.
[1166] Stb. 2008, 160
[1167] Stcrt. 2008, 101
[1168] Eindrapport evaluatie milieubeleid voor asbest (1997).
[1169] Stcrt. 1994, 106.
[1170] TNO (1998).
[1171] Mondelinge mededeling dhr. K. Locher, Ministerie van VROM.
[1172] Rapport “Naleving Asbestregels”, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2009.
[1173] Zie de annotatie van Jacobs in JM 2001/68.