Opmerking: Verordening 1830/2003 wijzigt Richtlijn 2001/18/EG (PbEG L106, 12.3.2001); door toevoeging van een nieuw lid 3 aan art. 21, en door intrekking van lid 6 van art. 4 (zie § ???).

De Verordening geeft een kaderregeling voor de traceerbaarheid van producten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s) en van met GGO’s geproduceerde levensmiddelen en diervoeders op grond van de mogelijke effecten van deze producten. Het doel is om een degelijke basis te geven voor de bescherming van de menselijke gezondheid, de gezondheid van dieren, consumenten en het milieu op het gebied van GGO’s door middel van juiste etikettering, controle vande gevolgen voor milieu en, indien van toepassing, voor de gezondheid. Ze vereist tevens de controle op de uitvoering van passende risicobeheersingsmaatregelen, zo nodig met inbegrip van het uit de handel nemen van producten (art. 1). De Verordening bouwt hiermee voort op de verplichting tot traceerbaar maken van GGO’s, waartoe voorheen de lidstaten individueel verplicht werden krachtens art. 4, lid 6 van Richtlijn 2001/18 inzake doelbewuste introductie van GGO’s in het milieu (zie § ???).^[1377] Verder bouwt de Verordening voort op, en faciliteert het, de regelgeving voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (zie § ???20) en de grensoverschrijdende verplaatsing van GGO’s (zie § ???).

Gezien de in art. 1 geformuleerde doelstelling zou een verwijzing naar het voorzorgbeginsel wellicht in de lijn der verwachtingen liggen, echter net als bij gelijktijdig aangenomen Verordening 1828/2003 inzake GG-levensmiddelen en diervoeders (§ ???20) ontbreekt deze, met dien verstande dat deze laatstgenoemde regling dit ondervangt middels een verwijzing naar de Algemene levensmiddelenwetgevingverordening 178/2002^[1378], waar zelfs deze kruisverwijzing in Verordening 1830/2003 ontbreekt.^[1379] De GG-specifieke traceerbaarheidsvoorschriften van deze Verordening zijn gebaseerd op, maar strekken verder dan, de algemene traceerbaarheidsvereisten voor levensmiddelen krachtens Verordening 178/2002.^[1380]

Blijkens deze doelstelling, de titel, de considerans, en de formulering van art. 4 van de Verordening, is het toepassingsgebied van deze regeling ruimer dan de gelijktijdig aangenomen en gekoppelde Verordening 1829/2003 (§ ???), welke uitsluitend toeziet op GG-levensmiddelen en diervoeders, en niet op GGO’s of GG-producten voor ‘non-food’ toepassingen.

Verordening 1830/2003 dient als harmonisatiemaatregel op grond van art. 95, lid 1 van het EU-Verdrag (thans: art. 114, lid 1 VwEU), en als uit de rangorde in de considerans een zekere prioriteitstelling mag worden aangenomen, dan staat het belang van het vrije verkeer in de interne markt bij deze Verordening voorop.^[1381] Als onderdeel van een groep Gemeenschappelijke maatregelen op het gebied van GGO’s, regelt de Verordening de traceerbaarheid en etikettering van levensmiddelen en diervoeders die geheel of gedeeltelijk bestaan uit GGO’s of daarmee geproduceerd zijn, met als doel het scheppen van eerlijke en gelijke condities voor het in de handel brengen van GGO’s in de Gemeenschap. Door deze GG-producten (her)kenbaar en traceerbaar te maken in alle fasen van de gehele productie- en distributieketen wordt het mogelijk ingeval van calamiteiten binnen afzienbare tijd effectief en efficiënt op te treden, bijvoorbeeld door terugroeping (recalls) van de producten of ingredienten, alsmede het gericht waarschuwen van gebruikers. Bovendien faciliteert de traceerbaarheid gerichte monitoring, en verificatie van de correcte etikettering van GG-producten. In feite bestaat de Verordening uit twee operationele artikelen betreffende, respectievelijk, traceerbaarheids- en ettiketteringsvoorschiften voor uit GGO’s bestaande of GGO’s bevattende producten (art. 4), en traceerbaarheidsvoorschriften voor met GGO’s geproduceerde producten die in levensmiddelen of diervoeders worden gebruikt (art. 5). De overige 11 artikelen faciliteren deze beide hoofdbepalingen, en zijn niet in hoofdstukken of afdelingen gerangschikt.

Voor GGO’s is de definitie van Richtlijn 2001/18 inzake doelbewuste introductie overgenomen (zie § ???). Daarnaast is het geharmoniseerde Gemeenschappelijke etiketteringsysteem gericht op het beschikbaar stellen van de juiste informatie aan exploitanten en consumenten, op grond waarvan zij hun keuzevrijheid daadwerkelijk kunnen uitoefenen. Dit maakt tevens de controle op en verificatie van de beweringen op het etiket mogelijk. Het sleutelbegrip ‘traceerbaarheid’ wordt in art. 3, lid 3 gedefinieerd als ‘het vermogen GGO’s en met GGO’s geproduceerde producten in alle fasen van het in de handel brengen daarvan in de productie- en distributieketen te traceren’.

Het toepassingsgebied van de Verordening beslaat drie categorieën van GGO producten:

De Verordening is niet van toepassing op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik waarvan het gebruik krachtens Verordening 2309/93^[1382] is toegestaan (art. 2, lid 2). De bepalingen van de Verordening zijn eveneens niet van toepassing op onvoorziene of technisch niet te voorkomen sporen van GGO’s in producten die bestemd zijn om rechtstreeks als levensmiddel of als diervoeder of voor be- of verwerking te worden gebruikt, voorzover deze sporen aanwezig zijn in een verhouding die niet hoger ligt dan de drempelwaarden voor deze GGO’s zoals vastgesteld overeenkomstig artt.12, 24, of 47 van Verordening 1829/2003 (§ ???) inzake GG-levensmiddelen en diervoeders (art. 4, lid 8).

Daarnaast hanteert de Verordening onheffingen van de traceerbaarheid- en etiketteringsvoorschriften middels de minimis-drempelwaarden voor onvoorziene of technisch niet te voorkomen aanwezigheid van sporen van GGO’s . De drempelwaarden zijn afhankelijk van de aard en bestemming van de GGO-producten. Voor non-food producten (art. 4, lid 7) geldt de drempelwaarde van de Richtlijn 2001/18 (§ ???), door deze Verordening verlaagd van 1% naar 0,9% (art. 7 van de Verordening voegt hiervoor een nieuw lid 3 toe aan art. 21 van de Richtlijn), terwijl voor sporen van levensmiddelen en diervoeder producten de drempelwaardes gelden van Verordening 1829/2003 (zie hierboven en § ???), dwz hetzij 0,9% dan wel 0,5% (art. 4, lid 8 en art. 5, lid 4). Deze drempelwaarden kunnen lager gesteld worden door middel van een comitéprocedure (art. 10). Deze ontheffingen gelden in het algemeen alleen voor in de EU toegelaten GGO’s. Niettemin kan de onvoorziene of technisch niet te voorkomen aanwezigheid van sporen van GGO’s die niet zijn toegelaten worden toegestaan voor een overgangsperiode van drie jaar na de inwerkingtreding van de Verordening. Dit is het geval als zij een gunstig advies hebben ontvangen naar aanleiding van de risicobeoordeling en indien de verhouding minder dan 0,5% is (of lager, indien dit door een comitéprocedure in overeenstemming met Verordening 1829/2003 wordt bepaald).

De Verordening maakt onderscheid tussen:

Dit onderscheid, en met name de definitie van ‘met GGO’s geproduceerd’ heeft tot de nodige verwarring geleid, zoals hierboven uitgebreid besproken in het kader van de definities van Verordening 1829/2003 (zie § ???). Kortgezegd gaat het krachtens art. 3, lid 2 van Verordening 1830/2003 (met een iets afwijkende definitie dan onder 1829/2003) om producten ‘geheel of gedeeltelijk uit GGO’s afgeleid, maar niet geheel of gedeeltelijk uit GGO’s bestaand’).

Voor beide categoriën producten gelden de volgende onderscheidelijke voorschriften:

Binnen de EU wordt het recht op productinformatie en etikettering gezien als een hulpmiddel bij het maken van keuzes. Vanaf 1997 is het etiketteren van genetisch gemodificeerd voedsel verplicht op grond van Verordening 258/97^[1388] betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten en Verordening 1139/98^[1389], welke later is ingetrokken door Verordening 1829/2003 (zie § ???). Dit is van toepassing op producten die:

Daarnaast dienden alle genetisch gemodificeerde additieven en aroma’s geëtiketteerd te worden op grond van Verordening 50/2000^[1390] inzake de etikettering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die genetisch gemodificeerde of met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde additieven en aroma’s bevatten. Algemene regels voor de etikettering werden eveneens gegeven door Richtlijn 90/220, welke inmiddels is gewijzigd door Richtlijn 2001/18 inzake de doelbewuste introductie van GGO’s in het milieu (zie § ???).

Uit de heftige discussie rondom de aanwezigheid van GGO’s in de voedselketen en in het milieu bleek dat het bestaande regelgevingskader van de EU versterkt diende te worden om tegemoet te komen aan de wensen van de Raad en het publiek in het algemeen. In december 2000 bracht de Commissie een werkdocument uit, waarin werd uiteengezet hoe er voor gezorgd kon worden dat GGO’s en producten afgeleid uit GGO’s zouden worden geëtiketteerd en getraceerd konden worden over de gehele keten.^[1391] Dit werd in juli 2001 gevolgd door een voorstel voor een Verordening^[1392], waarin een geharmoniseerd kader werd gegeven voor de traceerbaarheid en etikettering van GGO’s, zoals dit voorzien was in Richtlijn 2001/18.

In de eerste discussies in de Raad in oktober en november 2002, waarvan sommige direct weren uitgezonden voor de pers en het publiek, steunden de meeste lidstaten de belangrijkste aspecten van het voorstel van de Commissie en verschilden zij alleen van mening over de nadere uitwerking. Het Verenigd Koninkrijk was bezorgd dat het voorstel te ver ging, terwijl Oostenrijk en Luxemburg juist betoogden dat het voorstel niet ver genoeg ging. De meningen waren verdeeld met betrekking tot de afwijkingsmogelijkheden voor producten waarin de aanwezigheid van GGO’s onvoorzien of technisch niet te voorkomen is. De meeste lidstaten gaven er de voorkeur aan om de afwijkingsmogelijkheden te beperken tot GGO’s die reeds toegelaten waren. De kwestie werd alleen maar aangestipt in de preambule van het voorstel en is daar ook in de uiteindelijke versie te vinden, zij het in gewijzigde vorm. Hoewel een op internationaal niveau ontwikkeld eenduidig coderingssysteem voor de identificatie van GGO’s volgens de Raad de voorkeur verdient, wees een meerderheid van de lidstaten op de mogelijkheid van een dergelijk systeem af te zien om een uiterst lange termijn voor de invoering van een traceerbaarheidssysteem in de Gemeenschap te vermijden.^[1393] Op dezelfde zitting van de Raad werd tevens de kwestie van een moratorium aan de orde gesteld. De voorzitter kwam tot de conclusie “dat een meerderheid van de lidstaten het erover eens is dat er een samenhang bestaat tussen, enerzijds, de hervatting van vergunningverlening [voor de doelbewuste introductie van GGO’s] en, anderzijds, nadere regelgeving die het, in combinatie met een transparant systeem van traceerbaarheid en etikettering, de consument mogelijk maakt zijn keus te bepalen op grond van duidelijke informatie”. Een de facto moratorium gold in de EU al sinds 1998.

Door het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) werd kritiek geuit op het voorstel. Gesteld werd met name dat sommige bepalingen niet duidelijk genoeg waren, zoals het verschil tussen producten die met (behulp van) GGO’s en producten die op basis van GGO’s worden geproduceerd. Meer duidelijkheid was volgens het EESC ook nodig omtrent de regeling inzake aansprakelijkheid voor aan het milieu en de biodiversiteit toegebrachte schade. Hetzelfde gold voor de aansprakelijkheid voor onvoorziene GGO-contaminatie van uit de biologische landbouw afkomstige producten - waarvoor momenteel een drempelwaarde van 0 procent geldt. Het EESC vond het onaanvaardbaar dat dit onderwerp niet in het voorstel, noch in het voorstel voor de Richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid werd behandeld. Het EESC merkte tevens op dat het niet ondenkbaar is dat de kosten voor de eindproducten door de nieuwe eisen zullen stijgen en dat deze stijging aan de consument wordt doorberekend. Daarbij werd door het Comité onderstreept dat de kosten van de nieuwe technologie voor rekening zouden moeten komen van de producenten van producten die uit GGO’s bestaan of GGO’s bevatten en niet voor de producenten van traditionele producten door middel van etiketteringen als ‘vrij van GGO’s’.^[1394]

In de eerste lezing van het Parlement in juli 2002 kreeg het voorstel brede steun. Het Parlement kon niet tot overeenstemming komen over een aantal van de meer ingrijpende wijzigingen die door leden van de Milieucommissie waren voorgesteld, waaronder een voorstel om vlees, melk en eieren afkomstig van dieren gevoed met genetisch gemodificeerde diervoeders te etiketteren (dit was ook al eerder voorgesteld en afgewezen in de Raad tijdens het Deense voorzitterschap). Er werden echter wel 30 wijzigingen van het voorstel aangenomen, waarvan de meeste echter niet afdeden aan de kern van het voorstel. De wijzigingen waren bedoeld om de verwijzingen naar het voorzorgsbeginsel, de menselijke gezondheid en het milieu te versterken en stelden voor om ‘gidsen voor goede segregatiepraktijken’ op te stellen.^[1395] In een belangrijke wijziging werd voorgesteld om de toelatingsprocedure voor GGO’s te koppelen aan de ontwikkeling van een systeem van eenduidige identificatienummers door de Commissie. De Commissie nam de wijzigingen gedeeltelijk over. Het voorstel om zeer kleine sporen van niet toegelaten, maar onvoorzien aanwezig genetisch gemodificeerd materiaal niet toe te staan, werd niet overgenomen. Dit gold ook voor het voorstel voor de identificatie (door middel van eenduidige identificatiecodes) van GGO’s die niet in het milieu geïntroduceerd mogen worden. De Commissie was van mening dat deze wijzigingen hogere kosten met zich meee zouden brengen voor de exporteurs, zonder dat er noemenswaardige voordelen op het gebied van de risicobeheersing zouden zijn.

De Raad heeft in zijn eerste lezing de voorschriften van het Commissievoorstel aangescherpt met betrekking tot de informatie die bulkladingen producten die mengsels van GGO’s bevatten moet vergezellen. Tevens gaf de Raad aan dat de inspectie- en controlemaatregelen ook betrekking kunnen hebben op het voorhanden hebben van een product, en niet alleen op het in de handel brengen van een product. Daarnaast verzocht de Raad de Commissie om een verslag uit te brengen over de ervaringen met de toepassing van de Verordening. De Raad verwierp echter de helft van de door het Parlement aangebrachte wijzigingen, waaronder de wijziging om de informatie tien in plaats van vijf jaar te bewaren en het koppelen van de toelatingsprocedure voor GGO’s aan de invoering van een systeem van eenduidige identificatienummers door de Commissie. De Raad verwierp tevens de verwijzing naar het regelgevend comité van Richtlijn 2001/18 en wilde in plaats daarvan een verwijzing naar het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, ingesteld door Verordening 178/2002. Dit bleek in de uiteindelijke Verordening echter niet haalbaar. Door middel van een wijziging van Richtlijn 2001/18 voerde de Raad tevens een ontheffing in voor de etikettering van GGO’s die bestemd zijn voor rechtstreekse be- of verwerking, onder de voorwaarde dat ze toegelaten waren en beneden de drempelwaarde van 0,9 procent (of een lager gestelde waarde) zouden blijven.^[1396]

Vanaf het begin was er discussie over de drempelwaarde van 0,9 procent voor etikettering, welke lager was dan de bestaande drempelwaarde van 1 procent. Milieugroepen en biologische boeren waren bezorgd dat dit de deur wijd open zou laten voor contaminatie van genetisch gemodificeerd materiaal op grote schaal.^[1397]

In de tweede lezing van het Parlement werden geen inhoudelijke wijzigingen voorgesteld, waarmee erkend werd dat er snel overeenstemming diende te worden bereikt over het voorstel. Er werd ook ingestemd met de drempelwaarde van 0,9 procent. De Commissie nam vervolgens alle wijzigingen over. Op 22 juli 2003 werd het voorstel uiteindelijk aangenomen door de Raad, met tegenstemmen van Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat de bestaande Europese wetgeving al een goede basis bood voor het mogelijk maken van besluitvorming over het in de handel brengen van producten die geheel of gedeeltelijk uit GGO’s bestaan. Tevens werd gesteld dat de uiteindelijke tekst van de Verordening niet voldeed aan criteria met betrekking tot de hanteerbaarheid, handhaafbaarheid en samenhang met internationale verplichtingen in het kader van het Protocol van Cartagena (zie § ???). In het bijzonder werden de nieuwe en lagere drempelwaarden bekritiseerd, waarbij werd beargumenteerd dat 1 procent de laagste waarde was waarop GGO’s op betrouwbare wijze konden worden gevonden. Tenslotte zei het VK dat de Gemeenschap zo snel mogelijk nieuwe besluiten diende te nemen op dit gebied. Denemarken betoogde dat het belangrijk was om duidelijke regels vast te stellen voor de compensatie van door GGO’s veroorzaakte milieu- en zaakschade of persoonlijke schade. Denemarken had gepoogd om de Commissie er toe te brengen om een voorstel in te dienen over zulke regels, maar zonder succes.

Ondanks de rechtstreekse toepasselijkheid van de Verordening, werd nog wel nadere regelgeving vereist ter uitvoering van de Verordening. Voor de toepassing en handhaving van de nieuwe Verordeningen in Nederland hebben de ministeries van Infrastructuur en Milieu (IenM) en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I), en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) gedeelde verantwoordelijkheid (voorheen: Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)). Vanwege de invoering van de Verordeningen hebben de verschillende ministeries, in samenspraak met de betrokken toezichthoudende instantie waaronder de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), zich in 2003 en 2004 in het kader van het ‘Project traceerbaarheid en etikettering’ gebogen over de ontwikkeling van het Nederlandse uitvoeringsplan. De uitkomst hiervan, en de wijze waarop in Nederlanduitvoering gegeven wordt aan de nieuwe wetgeving op het terrein van de biotechnologie werd beschreven in het rapport ‘Verantwoord Kiezen’, dat in oktober 2004 werd aangeboden aan de Tweede Kamer.^[1398] In het rapport werd aangegeven dat met de inwerkingtreding van de nieuwe GGO-Verordeningen (1830/2003 en 1829/2003 – zie § ???) bepaalde levensmiddelen (zoals maïs) en diervoeders meer geëtiketteerd zullen worden. Hoewel aangegeven werd dat voor bepaalde producten de etiketteringsplicht moeilijk te handhaven zal zijn, werd opgemerkt dat deze productstromen relatief klein zijn. Een belangrijk probleem blijft wel de controle op niet-toegelaten GGO’s.

De uitvoeringsbepalingen zijn gelijkertijd ingevoerd met de uitvoeringsbepalingen voor Verordening 1829/2003 (zie § ???). Zo is op grond van art. 24 van het Besluit diervoeders^[1399] aan de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I, voorheen LNV) de bevoegdheid gedelegeerd om regels te stellen met betrekking tot de bereiding, het be- of verwerken, verpakken, bewaren, vervoeren, vervoederen, in het verkeer brengen, de hoedanigheid, de verpakking en de aanduidingen op verpakkingen van toevoegingsmiddelen, vervangende voederproteïnen, voormengsels of diervoeders. Op grond van art. 76 van de Regeling diervoeders^[1400] is het verboden om in strijd te handelen met de traceerbaarheids- en etiketteringsvoorschriften van de Verordening. Tevens is het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer^[1401] gewijzigd (art. 32), waarmee de bepalingen van de Verordening over de etikettering en traceerbaarheid van GGO’s die zijn toegelaten onder Richtlijn 2001/18 zijn omgezet, evenals de wijziging van deze Richtlijn (§ ???). Daarnaast is het Warenwetbesluit Nieuwe voedingsmiddelen gewijzigd, waarbij enkele verboden met betrekking tot genetisch gemodificeerde levensmiddelen zijn opgenomen (art. 2, lid 4).^[1402] Wat betreft dit laatste Besluit dient wel opgemerkt te worden dat in Nederland de horeca en cateringsector (inclusief instellingskeukens, bijvoorbeeld van ziekenhuizen) worden vrijgesteld van etikettering voor levensmiddelen.^[1403] Meer algemeen geldt dat vooralsnog de etiketteringsvoorschiften van de het Warenwetbesluit gelden, waardoor producten of ingrediënten welke voorheen krachtens het Besluit niet middels specifieke etikettering gedeclareerd hoefden te worden, nu niet plotseling wel zulke vermelding zullen behoeven. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan bepaalde stoffen die in het Besluit niet als ingrediënt worden gedefinieerd. Tenslotte heeft er nog een wijziging plaatsgevonden van enkele kleinere regelingen. Daarmee is uitvoering gegeven aan bepalingen omtrent de strafbaarstelling van overtreding en de aanwijzing van nationale autoriteiten.^[1404]

COGEM (2010). Signalering CGM/101230-01, Geboeid door Keuzevrijheid: Een verkenning van de ontwikkeling en rol van keuzevrijheid rondom GGO’s in Europa. Commissie Genetische Modificatie, Bilthoven.

Europese Commissie (2000). Advanced Copy of a Working Document of the Commission Services on the Traceability and Labelling of GMOs and Products derived from GMOs (ENV/620/2000).