Richtlijn 96/82/EG (PbEG L10 14.1.1997) voorgesteld 26.1.1994 – COM(1994)4 | Richtlijn betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken |
Corrigendum in 1996/82/EG, (PbEG L124, 16.5.1997) | |
Richtlijn 2003/105/EG, (PbEU L345, 31.12.2003) | Wijziging |
Verordening 1137/2008 (PbEU L311, 21.11.2008) | Wijziging tot aanpassing aan Besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is |
Rechtsgrondslag | Artikel 130s EG-verdrag (thans art.192 VwEU) |
Beschikking 98/433/EG (PbEG L192 8.7.98) | Beschikking van de Commissie inzake geharmoniseerde criteria voor vrijstellingen overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 96/82/EG |
Bindende termijnen | |
Omzetting in nationale regelgeving | 3 februari 1999 |
Melden van inrichtingen waarop de Richtlijn betrekking heeft | 3 februari 2000 |
Opstellen veiligheidsrapporten en interne noodplannen - voor zover Richtlijn 82/501 van toepassing was - overige | 3 februari 2001 3 februari 2002 |
Opmerking: Een aantal eerdere Richtlijnen had betrekking op dezelfde materie (namelijk Richtlijn 82/501, Richtlijn 87/216 en Richtlijn 88/610). Richtlijn 96/82 heeft de desbetreffende Richtlijnen met ingang van 3 februari 1999 vervangen (maar noodplannen die onder die Richtlijnen zijn opgesteld, kunnen van kracht blijven).
Wijziging Wet milieubeheer, Wet rampen en zware ongevallen en Arbeidsomstandighedenwet | Stb. 1999, 122 |
Besluit risico’s zware ongevallen 1999 | Stb. 1999, 234 |
Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen | Stb. 1999, 237 |
Besluit van 24 juni 2010, houdende regels inzake de organisatie en de taken van de veiligheidsregio’s en de gemeentelijke brandweer, alsmede de financiële bijdrage van het Rijk (Besluit veiligheidsregio’s) | Stb. 2010, 255 |
Wijziging Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen i.v.m. uitvoering Richtlijn 96/82/EG | Stb. 1999, 238 |
Besluit Onderzoeksraad voor veiligheid | Stb. 2004, 680 |
Besluit externe veiligheid inrichtingen | Stb. 2004, 250 |
Wijziging Besluit risico’s zware ongevallen 1999 i.v.m. uitvoering Richtlijn 2003/105/EG | Stb. 2005, 429 |
Wijziging besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (toepassing Besluit risico’s zware ongevallen 1999) | Stb. 2009, 441 |
Regeling beoordeling afstand tot natuurgebieden milieubeheer | Stcrt. 2006, 199 |
Regeling risico’s zware ongevallen 1999 | Stcrt. 1999, 133 |
Industriële activiteiten kennen twee soorten risico’s voor de gezondheid van de mens en het milieu: ‘normale’ risico’s aanwezig bij de normale exploitatie van inrichtingen, en ‘uitzonderlijke’ risico’s - bijvoorbeeld brand, explosies en grootschalige emissies van gevaarlijke stoffen - die zich voordoen ingeval van calamiteiten in of bij inrichtingen. Richtlijn 96/82 heeft betrekking op deze tweede soort risico’s en vereist dat maatregelen worden getroffen om zware ongevallen te voorkomen als ook om, indien die zich toch voordoen, de gevolgen daarvan te beperken. Tot die maatregelen behoren het opstellen van veiligheidsrapporten en noodplannen voor inrichtingen waar bepaalde gevaarlijke stoffen aanwezig zijn als ook het inlichten van het publiek van de te volgen handelwijze ingeval zich een zwaar ongeval voordoet. Doel van de Richtlijn is met andere woorden de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en beperking van de gevolgen daarvan voor mens en milieu, teneinde in de gehele Gemeenschap hoge beschermingsniveaus te waarborgen (art. 1). Dat deel van het milieubeleid dat ziet op de bescherming van mens en milieu tegen zware ongevallen, wordt in het Nederlandse milieubeleid overigens wel het externe veiligheidsbeleid genoemd.[1430]
De voorganger van de Richtlijn, Richtlijn 82/501, werd de ‘Seveso-Richtlijn’ genoemd naar de plaats van een zwaar ongeval in 1976 in Italië hetwelk de aanleiding vormde voor Gemeenschappelijke regelgeving met betrekking tot de externe veiligheid. Omdat Richtlijn 96/82 de Seveso-Richtlijn vervangt, wordt zij vaak aangeduid als de ‘Seveso II-Richtlijn’.
De Richtlijn is van toepassing op inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn of, ingeval van een ongeval, kunnen ontstaan in hoeveelheden groter of gelijk aan de in bijlage I van de Richtlijn genoemde hoeveelheden. Bijlage I van de Richtlijn wijst 50 gevaarlijke stoffen aan en maakt daarbij onderscheid naar twee categorieën van hoeveelheden (een ‘zware’ en een ‘lichte’ categorie). De op grond van de Richtlijn te treffen maatregelen voor inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, verschillen naar gelang sprake is van een inrichting uit de zware of lichte categorie. De indeling in gevaarlijke stoffen in de Richtlijn vormt overigens een vereenvoudiging ten opzichte van de eerdere Richtlijn 82/501, die een indeling in 180 verschillende gevaarlijke stoffen kende. Onder het toepassingsbereik van de Richtlijn vallen, anders dan onder dat van Richtlijn 82/501, ook stoffen die gevaarlijk zijn voor het aquatisch milieu. De Richtlijn heeft geen betrekking op militaire terreinen en stortplaatsen voor afval en evenmin op gevaren die samenhangen met ioniserende straling en het vervoer van gevaarlijke stoffen buiten de inrichting (art. 4).
Art. 3 geeft een groot aantal definities van in de Richtlijn gehanteerde termen, zoals ‘inrichting’, ‘installatie’, ‘exploitant’ en ‘risico’. Onder een inrichting wordt “het gehele door een exploitant beheerde gebied begrepen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer installaties, met inbegrip van gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten”. Een installatie is een technische eenheid binnen een inrichting waar gevaarlijke stoffen worden geproduceerd of gehanteerd. Overigens is de omschrijving van een ‘zwaar ongeval’ in de Richtlijn niet precies, maar verwijst ze naar “een gebeurtenis zoals een zware emissie, brand of explosie als gevolg van onbeheerste ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening [..] waardoor [..] ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens binnen of buiten de inrichting en/of voor het milieu ontstaat [..]”.
Op grond van de Richtlijn moet de exploitant van een inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, ongeacht de categorie waartoe die inrichting behoort, de nodige maatregelen treffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. Daarnaast dient de exploitant te allen tijde voor de bevoegde nationale autoriteiten te kunnen aantonen de op grond van de Richtlijn op hem rustende verplichtingen te zijn nagekomen.[1431]
Naast deze algemene verplichtingen kent de Richtlijn een aantal specifieke verplichtingen, waarvan sommige overigens uitsluitend rusten op exploitanten van inrichtingen behorend tot de zware categorie:
de exploitant moet aan de bevoegde nationale autoriteiten melden dat in zijn inrichting gevaarlijke stoffen als bedoeld in de Richtlijn worden geproduceerd of gehanteerd;
de exploitant van inrichtingen behorend tot de lichte categorie moet een rapport opstellen gericht op het voorkomen van zware ongevallen;
de exploitant van inrichtingen behorend tot de zware categorie moet een veiligheidsrapport opstellen;
de exploitant van inrichtingen behorend tot de zware categorie moet een intern noodplan opstellen;
de bevoegde nationale autoriteiten moeten voor inrichtingen behorend tot de zware categorie een extern noodplan opstellen;
de bevolking moet worden voorgelicht omtrent de getroffen veiligheidsmaatregelen als ook omtrent de te volgen handelwijze ingeval van een zwaar ongeval.
Op de verschillende plannen die de Richtlijn voorschrijft, wordt hierna ingegaan.
Op grond van art. 6 moet de exploitant van een inrichting waarop de Richtlijn van toepassing is, een kennisgeving aan de bevoegde nationale autoriteiten doen uitgaan. In die kennisgeving meldt de exploitant naast een aantal formele gegevens (naam, adres, etc.) welke gevaarlijke stoffen in welke hoeveelheden in zijn inrichting aanwezig zijn of kunnen ontstaan, de activiteiten die met die stoffen worden verricht als ook informatie over de onmiddellijke omgeving van de inrichting (meer specifiek: informatie omtrent omstandigheden die een zwaar ongeval kunnen veroorzaken of de gevolgen ervan ernstiger kunnen maken). Nieuwe inrichtingen dienen binnen een redelijke termijn alvorens met de bouw wordt begonnen, te worden gemeld. Bestaande inrichtingen moesten worden gemeld voor 3 februari 2000, zij het dat inrichtingen die reeds op grond van nationaalrechtelijke verplichtingen waren gemeld, niet nogmaals behoeften te worden gemeld.
Exploitanten van inrichtingen behorend tot de lichte categorie dienen een preventief rapport gericht op het voorkomen van zware ongevallen op te stellen (art. 7). Het in die rapporten neer te leggen preventiebeleid moet “[..] borg staan voor een hoog beschermingsniveau voor mens en milieu door middel van passende maatregelen, structuren en beheerssystemen”, aldus de Richtlijn (art. 7, lid 1). Bijlage III van de Richtlijn geeft aan waaraan de desbetreffende preventieve rapporten dienen te voldoen.
Exploitanten van inrichtingen behorend tot de zware categorie moeten een veiligheidsrapport vaststellen (art. 9). Dit veiligheidsrapport dient eveneens te voldoen aan de vereisten van bijlage III, maar daarnaast moet de opsteller ervan aantonen:
dat er een beleid ter preventie van zware ongevallen en een veiligheidsbeheerssysteem voor het uitvoeren daarvan zijn ingevoerd overeenkomstig bijlage III;
dat de gevaren van zware ongevallen zijn geïdentificeerd en dat de nodige maatregelen zijn getroffen om die te voorkomen en de gevolgen van dergelijke ongevallen voor mens en milieu te beperken;
dat het ontwerp, de constructie, de exploitatie en het onderhoud van de inrichting, gelet op de gevaren van een zwaar ongeval, voldoende veilig en betrouwbaar zijn;
dat interne noodplannen zijn vastgesteld.
Daarnaast dienen de exploitanten de bevoegde nationale autoriteiten voortdurend de nodige gegevens te verschaffen, dit met het oog op eventuele besluiten omtrent nieuwe activiteiten of ontwikkelingen rond de bestaande inrichtingen.
De veiligheidsrapporten moeten openbaar worden gemaakt en moeten voldoende informatie bieden aan de nationale autoriteiten om een extern noodplan vast te kunnen stellen, waarover hierna meer. De veiligheidsrapporten dienen ten minste een bijgewerkte lijst van de in de inrichting aanwezige gevaarlijke stoffen te bevatten als ook de inlichtingen genoemd in bijlage II van de Richtlijn te bevatten, zoals:
een beschrijving van de inrichting en zijn omgeving, waaronder een inventarisatie van installaties en activiteiten die een zwaar ongeval zouden kunnen veroorzaken;
een beschrijving van de inrichting en de zich daarin bevindende installaties;
een identificatie en analyse van de ongevallenrisico’s en van de preventiemiddelen;
een beschrijving van beschermings- en interventiemaatregelen om de gevolgen van een ongeval te beperken.
Veiligheidsrapporten voor nieuwe inrichtingen dienen te worden ingediend binnen een redelijke termijn alvorens met de bouw wordt begonnen dan wel alvorens de inrichting in gebruik wordt genomen. Voor bestaande inrichtingen moeten veiligheidsrapporten worden opgesteld voor 3 februari 2002, tenzij voor de desbetreffende inrichtingen al veiligheidsrapporten zijn opgesteld op basis van Richtlijn 82/501. In dat geval moet het veiligheidsrapport een jaar eerder zijn aangepast aan de Richtlijn.
De bevoegde nationale autoriteiten moeten vervolgens de exploitant hun conclusies betreffende bestudering van het veiligheidsrapport bekend maken. Zonodig kunnen zij besluiten ingebruikneming of voortzetting van de exploitatie van de desbetreffende inrichting te verbieden, waarover hierna meer (art. 9, lid 4). Geregeld, tenminste eens in de vijf jaar, dient het veiligheidsrapport te worden geëvalueerd en zonodig te worden bijgesteld (art. 9, lid 5).
Overigens biedt lid 6 van art. 9 van de Richtlijn de lidstaten de mogelijkheid om de voor het veiligheidsrapport verlangde gegevens te beperken, voor zover de desbetreffende lidstaat van mening is dat de aanwezigheid van bepaalde stoffen in een inrichting geen gevaar voor een zwaar ongeval kan opleveren. De Beschikking 98/433 van de Commissie inzake geharmoniseerde criteria voor vrijstellingen overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 96/82/EG[1432] somt de criteria op op grond waarvan van de bevoegdheid van art. 9, lid 6 van de Richtlijn gebruik kan worden gemaakt.
Naast de hiervoor besproken preventieve plannen, dienen voor inrichtingen behorend tot de zware categorie een repressief intern en extern noodplan te worden opgesteld. Het interne noodplan moet door de exploitant worden opgesteld; het externe door de bevoegde nationale autoriteiten (art. 11). Doel van de plannen is eventuele voorvallen in te dammen en te beheersen om de gevolgen ervan zo gering mogelijk te doen zijn, informatieverschaffing aan burgers en overheid als ook het plannen van herstel- en schoonmaakwerkzaamheden ingeval zich een zwaar ongeval voordoet. Bijlage IV van de Richtlijn geeft vereisten waaraan de noodplannen dienen te voldoen.
Bij het opstellen van de plannen dienen het personeel van de inrichting en de bevolking van de omgeving van die inrichting te worden geraadpleegd. Geregeld, tenminste eens in de drie jaar, moeten de noodplannen worden bezien, beproefd en zonodig herzien. Overigens kunnen de bevoegde nationale autoriteiten op grond van een veiligheidsplan bij gemotiveerd besluit bepalen dat het opstellen van een extern noodplan niet nodig is (art. 11, lid 6).
De bevoegde nationale autoriteiten dienen op grond van de kennisgevingen en veiligheidsrapporten te onderzoeken voor welke inrichtingen of groepen van inrichtingen het risico op een zwaar ongeval groter is tengevolge van de ligging en de omgeving van die inrichtingen. Zo zal een groter risico bestaan indien een inrichting waarop de Richtlijn betrekking heeft, gelegen is in een druk bevolkt gebied dan wel in de omgeving van een andere inrichting waar gevaarlijke stoffen worden gehanteerd. Hebben de bevoegde nationale autoriteiten vastgesteld dat bij bepaalde inrichtingen een verhoogd risico bestaat, dan dienen zij ervoor zorg te dragen dat informatie wordt uitgewisseld om die inrichtingen in staat te stellen rekening te houden met het totale gevaar van een zwaar ongeval als ook om samen te werken bij voorlichting van de bevolking en informatieverschaffing aan de overheid.
Art. 12 van de Richtlijn draagt de lidstaten op om in hun ruimtelijke ordeningsbeleid rekening te houden met de preventie van zware ongevallen, en dan met name waar het het toestaan van vestiging van nieuwe inrichtingen, het wijzigen van bestaande inrichtingen en nieuwe ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen die de risico’s van een zwaar ongeval kunnen vergroten (bijvoorbeeld aanleg van infrastructuur, woongebieden, etc.) betreft. Op langere termijn is van belang dat de lidstaten voldoende afstand laten bestaan tussen de onder de Richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en gevoelige gebieden (als woongebieden, waardevolle natuurgebieden, etc.) anderzijds.
De lidstaten dienen ervoor zorg te dragen dat informatie omtrent veiligheidsmaatregelen en de te volgen handelwijze ingeval van een zwaar ongeval aan het publiek ambtshalve bekend worden gemaakt. Om de drie jaar dienen de lidstaten te bezien of de door hen aan de bevolking verstrekte informatie nog actueel is; zonodig moeten zij voor verdere voorlichting zorgdragen (art. 13). Bijlage V van de Richtlijn geeft aan welke informatie tenminste bekend moet worden gemaakt. Verder dienen de lidstaten elkaar over de aanwezigheid in grensgebieden van inrichtingen behorend tot de zware categorie inlichten.
Zoals eerder aangegeven, dienen veiligheidsrapporten openbaar te worden gemaakt. Bepaalde delen van zo’n rapport kunnen op verzoek van de exploitant evenwel geheim blijven voor zover het informatie van vertrouwelijk karakter betreft met betrekking tot industriële, commerciële en persoonlijke gegevens, de veiligheid van de Staat, het voorkomen van sabotage of de nationale defensie (art. 13, lid 4). Voor geheimhouding is toestemming van de bevoegde nationale autoriteiten vereist; de exploitant dient vervolgens een aangepast rapport aan het publiek bekend te maken.
Inspraakprocedures moeten voor het publiek mogelijk zijn ingeval van het plannen van nieuwe en het wijzigen van bestaande inrichtingen als ook bij uitvoering van projecten rond bestaande inrichtingen waarop de Richtlijn betrekking heeft.
Indien zich een zwaar ongeval voordoet bij een inrichting, moet de exploitant van die inrichting zo snel mogelijk:
de bevoegde nationale autoriteiten van het ongeval op de hoogte brengen;
hen informatie verstrekken met betrekking tot de omstandigheden van het ongeval, de daarbij betrokken gevaarlijke stoffen en de beschikbare gegevens voor het beoordelen van de gevolgen van het ongeval voor mens en milieu als ook van de getroffen noodmaatregelen;
hen in kennis stellen van de voorgenomen maatregelen om de gevolgen van het ongeval op middellange en lange termijn te beperken en herhaling te voorkomen.
Op het daadwerkelijk treffen van de voorgenomen maatregelen moeten de bevoegde nationale autoriteiten toezien. Verder moeten zij de informatie vergaren die benodigd is voor een analyse van het ongeval. Indien sprake is van een zwaar ongeval als bedoeld in bijlage VI van de Richtlijn, dan moeten de lidstaten de Commissie daarvan in kennis brengen (art. 15).
Art. 17 van de Richtlijn kent de lidstaten de bevoegdheid toe om de exploitatie of de inbedrijfstelling van een inrichting of een deel daarvan te verbieden indien de door de exploitant getroffen maatregelen onvoldoende zijn voor de preventie van zware ongevallen. Ook kan exploitatie of inbedrijfstelling van een inrichting worden verboden indien de exploitant niet tijdig de vereiste kennisgeving, rapporten of andere op grond van de Richtlijn verlangde informatie heeft verschaft. Wel moet tegen een dergelijk verbod van exploitatie of inbedrijfstelling rechtsbescherming openstaan.
Voorschriften met betrekking tot inspectie van inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, zijn opgenomen in art. 18. De bevoegde nationale autoriteiten moeten zorgdragen voor een inspectiesysteem dat voldoet aan de in lid 2 van art. 18 neergelegde criteria. Na iedere inspectie moet een inspectierapport worden opgesteld.
De lidstaten en de Commissie moeten gegevens uitwisselen over ervaringen opgedaan met de preventie van zware ongevallen en de beperking van de gevolgen daarvan. De Commissie zet een register en een informatiesysteem op met bijzonderheden over zware ongevallen in de Gemeenschap (art. 19). De Commissie heeft hiertoe inmiddels een Major Accidents Hazards Bureau ingesteld bij het Joint Research Centre te Ispra, Italië. Dit bureau houdt zich bezig met het analyseren van aan de Commissie gemelde zware ongevallen en de daaruit getrokken lessen, met het verzorgen van een Informatiecentrum voor Industriële Risico’s en met het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten voor de lidstaten.
Om de drie jaar moeten de lidstaten de Commissie over de tenuitvoerlegging van de Richtlijn verslag doen. De Commissie stelt hierop een verslag op van de tenuitvoerlegging van de Richtlijn in de Gemeenschap. Over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 82/501 is in 1988 een verslag door de Commissie uitgebracht.[1433] Een tweede verslag op basis van Richtlijn 96/82 is in 1999 gepubliceerd.[1434]
De op grond van de Richtlijn aan de bevoegde nationale autoriteiten verstrekte informatie moet in beginsel ter beschikking worden gesteld aan een ieder die daarom verzoekt. Een regeling is in art. 20 neergelegd om onder omstandigheden bepaalde gegevens – bijvoorbeeld met betrekking tot nationale defensieaangelegenheden – vertrouwelijk te houden.
Art. 21 en art. 22 van de Richtlijn geven informatie omtrent de aanpassing van de Richtlijn onder meer aan de vooruitgang van de techniek.
De belangrijkste wijziging die wordt doorgevoerd door deze Richtlijn betreft de toepassing van Richtlijn 96/82/EG op risico’s die ontstaan uit: opslag- en verwerkingsactiviteiten in de mijnbouw, pyrotechnische en explosieve substanties, en uit de opslag van ammoniumnitraatmeststoffen. Ook worden wijzigingen aangebracht in de lijst van kankerverwekkende en voor het milieu schadelijke stoffen in Bijlage I van de Richtlijn, waardoor er meer inrichtingen onder de Richtlijn zullen komen te vallen.
De oorspronkelijke Richtlijn (82/501) werd voorgesteld in reactie op druk vanuit het Europees Parlement naar aanleiding van een ramp in 1976, waarbij dioxine ontsnapte uit een fabriek in Seveso (bij Milaan, Italië) en zich over de omgeving verspreidde. Hoewel daarbij geen menselijke slachtoffers vielen, moest er veel vee worden geslacht en de grond worden ontsmet. Het ongeluk had meer gevolgen voor het milieu dan voor de werknemers. Andere grote ongelukken bij Flixborough (Verenigd Koninkrijk, 1974), Beek (Nederland, 1975) en Velbert (Bondsrepubliek Duitsland, 1979) toonden aan dat bestaande beheersingssystemen niet bevredigend waren. In haar toelichting op het voorstel stelde de Commissie vast dat Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië haar op de hoogte hadden gesteld van voorgenomen wetgeving op dit gebied en dat de Richtlijn een poging was om te zorgen voor vergelijkbare procedures in alle lidstaten.
Binnen een jaar nadat het voorstel voor het eerst in de machinerie van de Raad werd besproken, was over de hoofdlijnen van een ontwerp-Richtlijn overeenstemming bereikt, met uitzondering van het punt van grensoverschrijdende verantwoordelijkheden. De bepaling die hierop betrekking had, was aan het oorspronkelijke voorstel toegevoegd op aandringen van de Benelux-landen en in reactie op een Resolutie van het Europees Parlement[1435]. Het is mogelijk dat de bepaling zonder de druk van het Parlement niet gehandhaafd zou zijn, want ze was onaanvaardbaar voor Frankrijk. De Franse overheid was bezorgd dat het, als het beginsel eenmaal geaccepteerd zou worden, moeilijk zou zijn om gelijksoortige bepalingen ten aanzien van kerncentrales te weerstaan, ook al vielen die buiten het bereik van de Richtlijn.
Na de aanname van Richtlijn 82/501 deed zich een ramp voor in Bhopal (India, december 1984), waar een lekkage van methyl-isocyanaat uit een bestrijdingsmiddelenfabriek van Union Carbide leidde tot de dood van tenminste 3000 mensen en bij tienduizenden anderen ziektes veroorzaakte. In reactie hierop kwam de Commissie met het voorstel voor wat Richtlijn 87/216 werd, waarbij het aantal onder Richtlijn 82/501 vallende stoffen werd uitgebreid en de drempels voor andere stoffen (waaronder fosgeen, chloor, methyl-isocyanaat, zwaveltrioxide en vloeibare zuurstof) werden verlaagd.
Na het ongeluk met de Sandoz-fabriek in Bazel (november 1986), waarbij grote hoeveelheden schadelijke stoffen in de Rijn terecht kwamen, werd een tweede wijzigingsrichtlijn (88/610) aangenomen. Hierbij werd het aantal onder Richtlijn 82/510 vallende opslagplaatsen uitgebreid en werd verduidelijkt welke informatie aan het publiek gegeven moest worden.
In 1988 begonnen de Commissie en het relevante Comité van Bevoegde Autoriteiten met een fundamentele herziening van de gehele Richtlijn. Dit resulteerde in een voorstel voor wat Richtlijn 96/82 werd. In haar toelichting[1436] zei de Commissie dat een analyse van de 130 grote ongelukken die zich sinds 1982 hadden voorgedaan aantoonde dat 95 procent voorkomen had kunnen worden door het toepassen van bestaande kennis en de juiste leidinggevende en uitvoerende procedures.
Naast het verhelderen van een aantal verplichtingen uit de oorspronkelijke Richtlijn voegde de nieuwe Richtlijn 96/82 een aanzienlijk aantal nieuwe verplichtingen toe. Daartoe behoorde de eis dat veiligheidsrapporten openbaar gemaakt moesten worden en dat de exploitatie of inbedrijfstelling kan worden verboden als de vereiste kennisgeving of rapporten ontbreken dan wel tekort schieten. Ook werden bepalingen met betrekking tot de ruimtelijke ordening geïntroduceerd.
De ramp in Enschede in 2000 is voor de Europese Commissie mede aanleiding geweest om een wijziging van Richtlijn 96/82/EG door te voeren. Het voorstel voor deze wijziging werd in december 2001 gepubliceerd[1437]. Daarin werd voor de indeling van explosieven aangesloten bij het systeem dat al werd gebruikt in het kader van de VN-overeenkomst betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR; zie § ???). Dit systeem bevat een onderverdeling van pyrotechnische stoffen in gevarenklassen. Een andere aanleiding voor de wijziging waren enkele ongevallen in de mijnbouwsector in Aznalcóllar, Spanje (1998), en in Baia Mare, Roemenië (2000) Hierdoor werden ook regelingen met betrekking tot de mijnbouw waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken opgenomen.
De meeste bepalingen van Richtlijn 96/82 zijn in Nederlands recht omgezet door middel van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999[1438] (Brzo 1999). Dit is de opvolger van het Besluit risico’s zware ongevallen, dat uitvoering gaf aan Richtlijn 82/501. Het Brzo 1999 verlangt van ‘Seveso II bedrijven’ in de ‘zware’ categorie ondermeer een geïntegreerd veiligheidsrapport (voorheen bestonden er afzonderlijke rapporten betreffende interne veiligheid, externe veiligheid, rampbestrijding en bedrijfsbrandweer). Een aantal onderdelen van het Brzo 1999 is uitgewerkt in de Regeling risico’s zware ongevallen 1999[1439]. Het Brzo 1999 voorziet ook in wijzigingen van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, het Besluit milieuverslaglegging, het Besluit bedrijfsbrandweren en het Arbeidsomstandighedenbesluit. De Richtlijnbepalingen betreffende externe noodplannen zijn opgenomen in het Besluit rampbestrijding inrichtingen[1440]. Verder zijn ter implementatie van Richtlijn 96/82 wijzigingen aangebracht in de Wet milieubeheer, de Wet rampen en zware ongevallen en de Arbeidsomstandighedenwet[1441], alsmede in het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen[1442]. Al deze implementatieregelgeving is in werking getreden per 19 juli 1999[1443], dus bijna een half jaar na het verstrijken van de officiële omzettingstermijn.
Artikel 12 van de Richtlijn (het in de ruimtelijke ordening rekening houden met ongevallenpreventie) is in Nederlandse regelgeving omgezet door middel van het Besluit houdende milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen (Besluit externe veiligheid inrichtingen).[1444]
In Nederland vallen ruim 270 voornamelijk industriële bedrijven die grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen produceren, verwerken of opslaan onder Richtlijn 96/82 en het Brzo 1999. Daarvan behoren er ongeveer 150 tot de ‘zware’ categorie[1445]. Het gaat daarbij vooral om chemische en petrochemische fabrieken, maar bijvoorbeeld ook om inrichtingen waar zich grote ammoniak-koelinstallaties bevinden, zoals groente- en bloemenveilingen en kunstijsbanen.
Uit een onderzoek van de Inspectie Milieuhygiëne naar de uitvoering van het Brzo blijkt dat veel bedrijven met gevaarlijke stoffen onvoldoende informatie geven over het soort en de hoeveelheid (opgeslagen) stoffen. Ook de kwaliteit van de veiligheidsrapporten is vaak onvoldoende. Provincies blijken de Brzo-taken over het algemeen beter uit te voeren dan gemeenten (VROM, 2002).
Uit het verslag over de toepassing van de Seveso-richtlijn in de periode 1997-1999[1446] blijkt dat er in deze periode in Nederland drie ongevallen zijn gemeld en in de MARS-databank[1447] zijn verwerkt.
Het belang van een verbetering van het externe veiligheidsbeleid werd op 13 mei 2000 geïllustreerd door de brand en explosies die in een vuurwerkopslag te Enschede plaatsvonden en veel slachtoffers en schade in de omgeving veroorzaakten. Het betreffende vuurwerkbedrijf bleef overigens op grond van de hoeveelheid vuurwerk waarvoor het een vergunning had net onder de (laagste) drempel van Richtlijn 96/82 en daarmee buiten de werkingssfeer van de Richtlijn en het Brzo 1999.
Uit een onderzoek van de VROM-Inspectie naar bedrijven met meer dan 10 ton gevaarlijke stoffen bleek dat de brandveiligheid bij de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen in meer dan de helft van alle onderzochte gevallen te wensen over laat.[1448] Ook de Minister van VROM drong aan op verbeteringen. In oktober 2010 constateerde de Minister op basis van een vervolg-onderzoek[1449] dat de VROM-Inspectie had geconsteteerd dat er anno 2010 nog steeds op grote schaal sprake was van niet adequate milieuvergunningen en ontoereikende handhaving door het Wet milieubeheer-bevoegd gezag (gemeenten en provincies). Wel werd aangegeven dat inmiddels de meeste bevoegde gezagen de situatie op orde hebben of procedures in gang hebben gezet waarmee de brandveiligheid en daarmee de externe veiligheid binnen de opslagplaatsen voor verpakte gevaarlijke stoffen op het juiste niveau komt.
De grote brand bij een bedrijf dat in chemicaliën handelde in Moerdijk begin januari 2011 leidde tot hernieuwde aandacht voor externe veiligheid. Geconstateerd werd in Kamerdebatten dat bij een aantal gemeenten nog onduidelijk is in hoeverre verantwoordelijke instanties de juiste vergunningsvoorwaarden hebben gesteld en de naleving daarvan adequaat hebben gehandhaafd. Ook werd gesproken over het voornemen om de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen[1450] op te heffen.
Tot voor kort was het mogelijk om op de website van het RIVM de ‘SERIDA-database’ te raadplegen.[1451] De informatie in SERIDA werd afgeleid uit basisregistraties die de meest actuele en formeel vastgestelde informatie bevatten, zoals de databases van het European Chemicals Bureau (ECB). De functionaliteit van deze laatste en aanverwante sites is in de loop van de tijd voortdurend verbeterd en uitgebreid, en de toegankelijkheid ervan vergroot. Daarnaast groeit het aantal onderlinge doorverwijzingen en koppelingen tussen dergelijke bestanden. Hierdoor werd de meerwaarde van een specifiek op het Brzo toegesneden database voortdurend kleiner.
In juni 2007 publiceerde de Commissie twee handleidingen betreffende de implementatie van de belangrijkste aspecten van Richtlijn 96/82/EG. Verder werd een rapport gepubliceerd dat de implementatie in de lidstaten beoordeelde en een samenvatting gaf van de informatie beschikbaar gesteld door de lidstaten voor de periode 2003-2005. Over het algemeen werd voldaan aan de vereisten met betrekking tot de verplichting van het opstellen van veiligheidsrapporten en het opstellen van noodplannen. Echter bleek dat gemiddeld genomen slechts 70 % van de installaties de beschikking had over een extern noodplan in 2005. De Commissie heeft procedures aangespannen tegen 12 lidstaten.
In 2008 werd een ‘Technical Working Group on Seveso and GHS’ ingesteld. Experts uit verschillende lidstaten bestuderen de vertaling van de ‘Seveso-categorieën’ van Bijlage I deel 2 van de Richtlijn naar het nieuwe classificatiesysteem.[1452]
De Commissie heeft verschillende studies uitgevoerd met betrekking tot de implementatie van de Richtlijn. In zijn Rapport ‘a Study on the Effectiveness of the Seveso II Directive’[1453] (2008) kwam het ‘European Virtual Institute for Integrated Risk Management’ tot, onder andere, de volgende conclusies:
Over het algemeen functioneert de Richtlijn goed. Een grote meerderheid van de ondervraagden vindt dat de eisen die de Richtlijn stelt adequaat genoeg zijn om haar doelstellingen te halen.
Grootste zwakte van de Richtlijn is de non-homogene implementatie in de lidstaten. Zelfs binnen een lidstaat zijn verschillen waargenomen in implementatie.
Er bestaat veel overlap met andere EU-veiligheidsregelgeving.
In 2009 werd ook een onderzoek gedaan (door ‘Environmental Resources Management’) naar de eisen opgelegd aan de autoriteiten met betrekking tot de implementatie van de Richtlijn. Hierin werden aanbevelingen gedaan met betrekking tot ondermeer: ruimtelijke ordening, inspecties, veiligheidsrapporten, externe noodplannen, informatie voor de nabije bevolking en het rapporteren van ongevallen.[1454]
Een herziening van Seveso II is op dit moment aan de gang. Het hoofddoel van de nieuwe regeling blijft de preventie van zware ongevallen en de beperking van de gevolgen daarvan door de bestaande beschermingsniveaus te handhaven en verder te verbeteren. In lijn met de strategische doelstellingen en de beginselen van betere regelgeving van de Commissie moet dit worden bereikt door de regelgeving doeltreffender en efficiënter te maken en zo mogelijk onnodige administratieve lasten te verminderen. De richtlijn dient tevens duidelijk, samenhangend en eenvoudig te begrijpen te zijn zodat een consistente uitvoering wordt bevorderd. De voornaamste specifieke doelstelling is bijlage I aan de CLP-verordening aan te passen met behoud van de bestaande beschermingsniveaus. Het andere specifieke doel luidt dat sommige bepalingen worden verhelderd om de richtlijn beter te kunnen uitvoeren en handhaven.[1455] De Richtlijn zal verder worden gewijzigd in verband met veranderingen in het EU-classificatiesysteem waarnaar de Richtlijn verwijst (met ingang van 1 juni 2015 zal Verordening 1272/2008 betreffende indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels de Richtlijnen 67/548/EG en 1999/45/EG intrekken). Het voorstel ligt sinds 22 december 2010 bij het Europees Parlement en de Raad.
Anon. (2001). Controle op milieu en veiligheid gaan hand in hand. Handhaving 2001/2, pp. 14-15.
Spaans, L.A.J. en F.C.M.A. Michiels (2000). De waarde(n) van milieukwaliteitsnormen. Boom Juridische uitgevers, Den Haag.
VROM (2002). Risicobedrijven hebben problemen met nieuwe eisen. Persbericht, 7 februari 2002.
[1430] Uitgebreider: Spaans en Michiels (2000).
[1431] Deze verplichting behelst ingeval van een juridische procedure een bewijsplicht voor de exploitant; deze zal bijvoorbeeld ingeval van een zwaar ongeval moeten kunnen aantonen wel aan de op hem rustende verplichtingen te hebben voldaan.
[1432] Pb.EG L92 8.7.1998.
[1433] COM(88)261.
[1434] PbEG C291 12.10.1999.
[1435] PbEG C175, 14.7.1980.
[1436] COM(84)4.
[1437] COM(2001)624; gewijzigd bij COM(2002)540.
[1438] Stb. 1999, 234.
[1439] Stcrt. 1999, 133.
[1440] Stb. 1999, 237.
[1441] Stb. 1999, 122.
[1442] Stb. 1999, 238.
[1443] Stb. 1999, 305.
[1444] Stb. 2004, 250.
[1445] Anon., 2001.
[1446] PbEG C28, 31.1.2002.
[1447] MARS: Major Accidents Reporting System. De MARS-databank wordt beheerd door het Major Accidents Hazards Bureau (MAHB) van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek te Ispra, Italië (zie http://mahbsrv.jrc.it).
[1448] VROM-Inspectie, Geen garantie voor brandveiligheid, mei 2009.
[1449] VROM-Inspectie, Brandveiligheid bij opslagen van gevaarlijke stoffen. Resultaten landelijke inventarisatie 2010, september 2010.
[1451] Een stoffenbestand, samengesteld door het RIVM, waarin onder andere de fysische en toxicologische kenmerken van een groot aantal gevaarlijke stoffen waren samengebracht. Een bedrijf of vergunningverlenende overheid kon deze gegevens gebruiken om vast te stellen of de eisen van het Besluit Risico’s zware ongevallen (Brzo) van toepassing waren.
[1452] Een 1e versie van het rapport is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/twg_report.pdf, geraadpleegd op 11 februari 2010.
[1453] Beschikbaar op: http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/seveso_report.pdf, geraadpleegd op 11 februari 2010.
[1454] Voor het hele rapport, zie: http://ec.europa.eu/environment/seveso/review.htm, geraadpleegd op 11 februari 2010.
[1455] COM(2010)781.