Art. 2 draagt de lidstaten op de nodige maatregelen te treffen om de populatie van de in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ‘ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen’, maar waarbij tevens rekening wordt gehouden met ‘economische en recreatieve eisen’. Daartoe moeten de lidstaten op grond van art. 3 de nodige maatregelen treffen om voor de bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te bewerkstelligen. Hiertoe dienen zij beschermingszones in te stellen, zorg te dragen voor onderhoud en ruimtelijke ordening binnen en buiten die zones conform de ecologische eisen die aan leefgebieden moeten worden gesteld als ook zorg te dragen voor het aanleggen van biotopen en het herstellen van vernietigde biotopen.

De lidstaten dienen verder zorg te dragen voor de invoering van een algemene regeling ter bescherming van de bedoelde vogelsoorten (art. 5). In die regeling dienen - behoudens uitzonderingen voor onder meer jacht, waarover hierna meer - verbodsbepalingen te worden opgenomen betreffende het:

Bijlage I van de Richtlijn bevat een lijst van beschermde vogelsoorten, ten aanzien waarvan de lidstaten speciale beschermingsmaatregelen dienen te treffen opdat die soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich voortplanten (art. 4, lid 1). Aanvankelijk bevatte bijlage I 74 vogelsoorten, maar door verschillende wijzigingen is dat aantal inmiddels gegroeid tot 193 vogelsoorten. Voor de in bijlage I genoemde vogelsoorten als ook voor de niet in bijlage I genoemde trekvogels die geregeld binnen de Gemeenschap voorkomen, dienen de lidstaten de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van die vogels meest geschikte gebieden aan te wijzen als speciale beschermingszones (SBZ’s). Daarbij verdienen overigens watergebieden die als leefgebied voor de bedoelde vogelsoorten fungeren bijzondere aandacht, met name wanneer dat watergebieden van internationale betekenis betreft (art. 4, lid 1 en lid 2).

Van de aanwijzingen van SBZ’s moeten de lidstaten de Commissie op de hoogte brengen, opdat deze kan beoordelen of de zones in de Gemeenschap een samenhangend en toereikend geheel vormen (art. 4, lid 3).

Aanvankelijk bevatte art. 4, lid 4, eerste volzin van de Richtlijn een verplichting voor de lidstaten om passende maatregelen te treffen teneinde verontreiniging, verslechtering en verstoring van de leefgebieden binnen de SBZ’s te voorkomen. Op grond van art. 7 van de Habitatrichtlijn - zie § ??? - is die verplichting evenwel vervangen door de ruimere verplichting van art. 6, lid 2 t/m 4 van de Habitatrichtlijn. Laatstbedoelde ruimere verplichting komt inhoudelijk overeen met de eerdergenoemde verplichting van de Vogelrichtlijn, maar laat de ruimte om wegens ‘dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard’ een zekere verslechtering of verstoring toe te staan. In dat geval dienen evenwel compenserende maatregelen te worden getroffen opdat per saldo geen negatieve effecten optreden.

Van belang is in dit verband dat de bedoelde verplichting niet uitsluitend geldt ten aanzien van de SBZ’s. Op grond van art. 4, lid 4, tweede volzin van de Richtlijn - welke bepaling níet door de Habitatrichtlijn is vervangen - dienen de lidstaten zich ook buiten de SBZ’s in te zetten om vervuiling en verslechtering van leefgebieden van beschermde vogelsoorten en trekvogels te beschermen.

Art. 6 van de Richtlijn verplicht de lidstaten de verkoop, het vervoer en het in bezit hebben voor verkoop als ook het ten verkoop aanbieden van levende en dode vogels waarop de Richtlijn betrekking heeft, te verbieden. Hetzelfde geldt ten aanzien van het verkopen van ‘gemakkelijk herkenbare delen’ van die vogels en van uit deze vogels verkregen producten. Voor de zeven in bijlage III, deel A, vermelde vogelsoorten - bijvoorbeeld fazanten en wilde eenden - geldt het verbod niet voor zover de desbetreffende vogels op geoorloofde wijze zijn gedood of gevangen of op andere geoorloofde wijze zijn verkregen (art. 6, lid 2). Wat onder de geoorloofde wijze van doden en vangen van vogels moet worden verstaan, kan uit de Richtlijn worden afgeleid, waarover later meer. De lidstaten kunnen verder besluiten het verbod van verkoop van art. 6 niet te laten gelden voor de in bijlage III, deel B, genoemde vogelsoorten, maar in dat geval moeten zij vooraf in overleg treden met de Commissie. De Commissie zal voor zij dat toelaat, nagaan of door het in de handel brengen van de desbetreffende vogels het populatieniveau, de geografische verspreiding of de omvang van de voortplanting van die vogels binnen de Gemeenschap in gevaar wordt gebracht. Meent de Commissie dat dit gevaar aanwezig is, dan laat zij dat door een met redenen omklede aanbeveling weten. Is een dergelijk gevaar niet aanwezig, dan deelt de Commissie dat aan de desbetreffende lidstaat mee. Aanbevelingen van de Commissie worden gepubliceerd in het Publicatieblad.

Op de in bijlage II van de Richtlijn genoemde vogels mag, gelet op hun populatieniveau, hun geografische verspreiding en de omvang van hun voortplanting, worden gejaagd (art. 7, lid 1). Die jacht dient evenwel te zijn gereguleerd door middel van nationale jachtwetgeving. Bijlage II is overigens verdeeld in een tweetal onderdelen. Op de 24 vogelsoorten van bijlage II, deel A, mag in de gehele Gemeenschap worden gejaagd; op de 58 vogelsoorten van bijlage II, deel B, mag slechts in de in de bijlage aangewezen lidstaten worden gejaagd.

De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat indien op vogels wordt gejaagd, dit geschiedt conform ‘de principes van een verstandig gebruik en een ecologisch evenwichtige regulering van de betrokken vogelsoorten’. Dit brengt met zich dat niet wordt gejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode. Op trekvogels mag daarnaast niet worden gejaagd tijdens de trek naar hun nestplaatsen. De lidstaten dienen de Commissie de gegevens te verschaffen die nodig zijn om te beoordeling of wetgeving en praktijk inzake de jacht op vogels in overeenstemming is met het voorgaande.

De bij jacht geoorloofde methoden voor het doden van vogels kunnen worden afgeleid uit art. 8 en bijlage IV onder a. De lidstaten dienen namelijk op grond van art. 8 het gebruik van alle middelen, installaties of methoden voor het massale of niet-selectieve vangen of doden van vogels of van middelen waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, te verbieden. Meer in het bijzonder verbieden de lidstaten de in bijlage IV onder a genoemde middelen, waaronder het werken met explosieven, met vergiftigd lokaas, met netten, met blindgemaakte of verminkte levende vogels als lokvogels en met (semi-)automatische wapens met een magazijn van meer dan twee patronen. Daarnaast moeten de lidstaten de in bijlage IV onder b genoemde methoden van achtervolging verbieden. Het betreft het jagen vanuit vliegtuigen of motorvoertuigen en vanuit vaartuigen die met een snelheid van meer dan vijf kilometer per uur worden aangedreven (zij het dat de lidstaten om veiligheidsredenen op open zee een maximumsnelheid van achttien kilometer per uur mogen toestaan).

Indien er geen andere bevredigende oplossingen bestaan, mogen de lidstaten onder de omstandigheden genoemd in art. 9 afwijken van de in de Richtlijn opgenomen regels ten aanzien van de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van vogels (art. 5), ten aanzien van de verkoop van vogels (art. 6) en ten aanzien van de jacht op en het doden van vogels (artt. 7 en 8). Afwijking is toegestaan:

Indien een lidstaat besluit tot afwijking van het bepaalde in de Richtlijn, dan dient hij aan te geven voor welke vogelsoorten de afwijking geldt, welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan en onder welke omstandigheden en op welke plaats en gedurende welke termijn afwijkingen zijn toegestaan (art. 9, lid 2). Daarbij dient de desbetreffende lidstaat ook aan te geven welke nationale autoriteiten toezien op de naleving van de afwijkende regels. Jaarlijks dienen de lidstaten die hebben besloten tot afwijking, de Commissie daarvan op de hoogte te stellen.

De lidstaten dienen op grond van art. 10 onderzoek en werkzaamheden nodig voor de bescherming en het beheer van vogelsoorten waarop de Richtlijn betrekking heeft, te bevorderen. Daarbij dienen met name de onderwerpen genoemd in bijlage V van de Richtlijn aandacht te krijgen. Bijlage V vermeldt onder meer onderzoek naar de rol van sommige vogelsoorten als indicator voor milieuverontreiniging en naar de schadelijke effecten van chemische verontreiniging op het populatieniveau van vogelsoorten. Van onderzoek en werkzaamheden moeten de lidstaten de Commissie op de hoogte brengen, opdat deze een coördinerende rol kan vervullen ten aanzien van onderzoek en werkzaamheden in de Gemeenschap.

Op grond van art. 11 zien de lidstaten erop toe dat de eventuele introductie van vogelsoorten die niet van nature in de Gemeenschap voorkomen, geen schade aan de plaatselijke flora en fauna toebrengt. Art. 13 brengt tot uitdrukking dat de toepassing van de Richtlijn in de lidstaten niet mag leiden tot een verslechtering van de huidige situatie wat betreft de instandhouding van de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied. Op grond van art. 14 kunnen de lidstaten verder strengere maatregelen treffen dan diegene, die op grond van de Richtlijn nodig zijn. De artt. 15, 16 en 17 bieden een regeling voor de aanpassing van de bijlagen van de Richtlijn aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang. De Commissie vervult daarbij een belangrijke taak, maar weet zich daarbij gesteund door een op grond van art. 16 op te richten Comité.

Art. 12 tenslotte legt de lidstaten de verplichting op om iedere drie jaar de Commissie een rapport over de toepassing van de Richtlijn te zenden. De Commissie stelt op grond van die rapporten een verslag op over de toepassing van de Richtlijn in de Gemeenschap. Inmiddels heeft de Commissie een vijftal verslagen opgesteld, waarvan de laatste in 2002.^[1526]

Gelijktijdig met het vaststellen van de Richtlijn (2 april 1979) stelde de Raad een Resolutie vast^[1527] waarin de lidstaten werd verzocht de Commissie binnen twee jaar op de hoogte te brengen van:

Deze informatie stelde de Commissie in staat een overzicht te krijgen van alle Gemeenschappelijke gebieden van belang voor de bescherming van vogels. Mede op grond daarvan werd de Commissie in de Resolutie opgeroepen criteria vast te stellen die de lidstaten kunnen gebruiken voor het vaststellen van speciale beschermingszones.

De volledige omzetting van de Vogelrichtlijn in de Nederlandse wetgeving is een zeer moeizaam proces geweest dat zich over een periode van ruim 20 jaar uitstrekte. De aard en omvang van de moeilijkheden zijn duidelijk terug te zien in de drie veroordelingen van het Hof van Justitie voor het niet nakomen van de verplichtingen uit de Richtlijn alsmede de diverse uitspraken van de Raad van State.

De hoofdoorzaak van de implementatieproblemen lag in de uiteenlopende visies van de Nederlandse regering en de Europese Commissie betreffende het type instrument dat gebruikt wordt om de Richtlijn in Nederland tot uitvoering te brengen. De Nederlandse regering is er lange tijd van uitgegaan dat de gebiedsbescherming die de Vogelrichtlijn vereist in voldoende mate werd geboden door planologische instrumenten zoals het Structuurschema Groene Ruimte (met de daarin opgenomen Ecologische Hoofdstructuur) en de PKB-Waddenzee, alsmede door instrumenten als beheersovereenkomsten. Een uitspraak van de rechtbank in Leeuwarden in 1998 maakte echter duidelijk dat dit niet het geval was.^[1534] Het bijzondere aan deze uitspraak was dat de rechter, bij het ontbreken van adequate Nederlandse wetgeving, het nodig vond om de zaak rechtstreeks te toetsen aan de Vogelrichtlijn. Vervolgens zijn talrijke rechtszaken aangespannen, waarbij ook vaak een beroep werd gedaan op de rechtstreekse werking van de Richtlijn (bij ontstentenis van adequate nationale regelgeving; zie § ??? in dit Handboek).

Naast deze principiële kwestie vond de Europese Commissie lange tijd dat het aantal alsmede de omvang van de SBZ’s die door de Nederlandse regering werden aangewezen te kort schoot. Op 19 mei 1998 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan in een inbreukprocedure die de Commissie tegen Nederland had aangespannen wegens het niet in voldoende mate aanwijzen van SBZ’s.^[1535] In deze zaak ging het met name om de bepaling in artikel 4, lid 1 van de Richtlijn, dat de lidstaten ‘met name de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden’ als SBZ’s moeten aanwijzen. Eerdere uitspraken hadden het belang van ornithologische criteria bij het selecteren van gebieden al bevestigd. De uitspraak in de zaak tegen Nederland hield in dat de lidstaten verplicht zijn alle gebieden die op grond van ornithologische criteria het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de betrokken soorten aan te wijzen als SBZ. Ook bepaalde het Hof dat, om te beoordelen of Nederland aan zijn verplichtingen had voldaan, gebruik kon worden gemaakt van ‘IBA 89’, een inventarisatie van belangrijke vogelgebieden (Important Bird Areas, IBA’s) in Europa.^[1536] Het Hof concludeerde dat Nederland, door gebieden aan te wijzen die in aantal en oppervlakte kleiner zijn dan de gebieden die in aanmerking komen voor aanwijzing als SBZ, zijn verplichtingen niet was nagekomen.

Naar aanleiding van dit arrest verzocht de Europese Commissie Nederland om binnen twee maanden mee te delen welke maatregelen genomen waren om de benodigde SBZ’s aan te wijzen. Daarbij wees de Commissie erop dat een dwangsom opgelegd zou kunnen worden bij het niet nakomen van de verplichtingen.

In 1999 wees de Commissie de regering nogmaals op het feit dat de maatregelen die nodig zijn om voldoende SBZ’s aan te wijzen nog altijd niet waren genomen en concludeerde dat Nederland nog altijd in gebreke was. Wederom maakt de Commissie duidelijk dat zij Nederland weer voor het Europese Hof zou dagen als de regering haar verplichtingen uit de Richtlijn niet zou nakomen, en dat het Hof kon besluiten een dwangsom op te leggen.

Door de druk van deze procedures werd Nederland gedwongen af te zien van het voornemen de Vogelrichtlijn voor een belangrijk deel door het planologisch instrumentarium te implementeren en in plaats daarvan een nieuw wettelijk kader vast te stellen. Van oudsher werd de soortenbescherming geregeld in de Natuur­beschermingswet, de Jachtwet en de Vogelwet 1936. Om te kunnen voldoen aan de vereisten van de Vogelrichtlijn (alsmede de Habitatrichtlijn – zie § ???) werd besloten tot aanpassing van de nieuwe Flora- en faunawet, welke al enige tijd in voorbereiding was. Gelijktijdig werd de gebiedsbescherming herzien door de Natuurbeschermingswet ingrijpend te wijzigen.

De Flora- en faunawet^[1537] is op 1 april 2002 in werking getreden. Artikel 4 lid 2 bepaalt dat bij AMvB als beschermde soort kunnen worden aangewezen inheemse diersoorten die bedreigd zijn, die tegen overmatige benutting beschermd dienen te worden, die uit Nederland verdwenen zijn of die zodanige gelijkenis met deze soorten vertonen dat bescherming noodzakelijk is. Naast deze algemene bevoegdheden bepaalt artikel 4 lid 3 dat de aanwijzing van een diersoort ‘geschiedt in afwijking van het bepaalde in het tweede lid bij ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties’. Hierdoor wordt het mogelijk soorten die onder de Vogelrichtlijn vallen direct aan te wijzen als beschermde diersoort in Nederland.

Het is verboden beschermde inheemse diersoorten te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen (art. 9). Jagen op de als wild aangemerkte vogelsoorten – fazant, patrijs, wilde eend en houtduif – kan volgens artikel 32, lid 2 beperkt worden ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie.

De bepalingen van art. 8 van de Vogelrichtlijn (verboden en geoorloofde middelen voor het doden van vogels) zijn opgenomen in het Jachtbesluit^[1538] en het Besluit beheer en schadebestrijding dieren^[1539].

Voorts geeft artikel 7 van de Flora- en faunawet de minister de bevoegdheid ‘mede ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie’ onderzoek en werkzaamheden te bevorderen die nodig zijn voor bescherming en beheer van beschermde diersoorten.

In 2001 is de Commissie een nieuwe inbreukprocedure tegen Nederland begonnen in verband met het rapen van kievitseieren. Zij heeft een met redenen omkleed advies aan Nederland gestuurd, omdat ze er niet van overtuigd was dat aan alle voorwaarden voor afwijking van het algemene verbod op het wegnemen van eieren was voldaan.^[1540] Naar aanleiding hiervan is de Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet^[1541] opgesteld, waarin het rapen van kievitseieren aan strikte voorwaarden en beperkingen wordt onderworpen en wordt gekoppeld aan nestbeschermingsactiviteiten.

De wettelijke grondslag voor de aanwijzing van SBZ’s is gelegen in Hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet 1998^[1542], die op 21 januari 1999 in werking is getreden. Artikel 10a van die wet geeft de minister de bevoegdheid gebieden aan te wijzen ‘ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voorzover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen’. Nadere regels ‘ten aanzien van de in deze wet geregelde onderwerpen’ kunnen onder artikel 29 lid 1 door AMvB gesteld worden.

De Vogelrichtlijn (en ook de Habitatrichtlijn) is geïmplementeerd met de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen, waarvoor het voorstel al in 2001 was ingediend.^[1543] Deze wijzigingswet is op 1 oktober 2005 in werking getreden.^[1544] Als gevolg daarvan vindt de beoordeling die uit de Vogelrichtlijn volgt plaats door vergunningverlening in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit betekent dat bij de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer niet gekeken wordt naar de eventuele nadelige gevolgen voor een Vogelrichtlijngebied omdat dit al op basis van de lex specialis heeft plaats gevonden.

Eind 2008 is de Natuurbeschermingswet 1998 opnieuw gewijzigd.^[1545] Deze wetswijziging beoogde de aansluiting van de Natuurbeschermingswet op de Europese richtlijnen te verbeteren en tevens te voorzien in een speciale regeling voor bestaand gebruik. Hierna is de Natuurbeschermingwet nog een keer gewijzigd met de Crisis- en herstelwet^[1546], mede om uitvoering te geven aan de zogenaamde rek- en ruimtebrief over Natura 2000.^[1547]

Toekomstige inrichting natuurwetgeving

In 2008 heeft het ministerie de omzetting van de Europese richtlijnen in Nederlandse wetgeving geëvalueerd (LNV, 2008). Uit de evaluatie volgt dat de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet een adequate omzetting bieden van de beschermingsnormen die de lidstaten van de EU hebben afgesproken en neergelegd in de Vogel- en Habitatrichtlijn. De natuurwetten zouden echter wel transparanter, consistenter en eenvoudiger kunnen worden geformuleerd. Dit zou vooral voor de Flora- en faunawet gelden, die door doelgroepen en uitvoerders als erg ingewikkeld wordt ervaren.

Op basis van de evaluatie heeft het ministerie van LNV aangegeven de drie nationale natuurwetten te willen integreren, namelijk de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet.^[1548] Door wettelijke integratie kan meer eenheid worden gebracht in de regeling van het toezicht en de sancties, wat de handhaving van de natuurwetgeving ten goede zal komen. Wettelijke instrumenten kunnen beter op elkaar worden afgestemd, waardoor de administratieve lasten afnemen. Regeling van gebieds- en soortenbescherming in één integraal kader sluit verder aan bij de internationale regels op dit gebied (richtlijnen en verdragen), die beide doorgaans ook in samenhang regelen. Ook wil het ministerie meer natuurtaken naar de provincies overhevelen, waarmee de provincies hebben ingestemd. Het gaat om de ontheffingsverlening voor ruimtelijke ingrepen, met uitzondering van projecten die de provinciegrens overschrijden, de beoordeling van een kapmelding of kapverbod en de taken die nu aan het Faunafonds zijn opgedragen. In haar brief d.d. 11 juli 2008 heeft de minister van LNV aangegeven om een wetgevingstraject voor een integrale natuurwet in gang te zetten. Zij heeft vervolgens bij brief van 24 juni 2009 het plan van aanpak voor de totstandkoming van een voorstel voor een integrale natuurwet aan de Tweede Kamer gezonden.^[1549] In vervolg daarop heeft zij op 26 oktober 2009 de kamer per brief bericht over de stand van zaken en gemeld dat aan een eerste proeve van het wetsontwerp wordt gewerkt waarbij voorrang is gegeven aan de uitwerking van rek- en ruimtemaatregelen in verband met de Crisis- en herstelwet.^[1550]