92/43/EEG (PbEG L206, 22.7.1992)
| Richtlijn inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna |
97/266/EG (PbEG L107, 24.4.1997) | Beschikking van de Commissie betreffende het informatieformulier voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden |
97/62/EG (PbEG L305, 8.11.1997) | Richtlijn van de Raad tot aanpassing aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang van Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (wijziging van bijlagen I en II) |
97/266/EG (PbEG L107, 24.4.1997) | Beschikking van de Commissie betreffende het informatieformulier voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden |
2006/105/EG (PbEU L368, 20.12.2006) | Wijzigingsrichtlijn in verand met de toetreding van Bulgarije en Roemenië |
2008/23/EG (PbEUG L12, 15.1.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio |
2008/24/EG (PbEU L12, 15.1.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de boreale biogeografische regio |
2008/25/EG (PbEU L12, 15.1.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de continentale biogeografische regio |
2008/95/EG (PbEU L31, 5.2.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Macaronesische biogeografische regio |
2008/218/EG (PbEU L77, 19.3.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de alpiene biogeografische regio |
2008/335/EG (PbEU L123, 8.5.2008) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de mediterrane biogeografische regio |
2008/966/EG (PbEU L344, 20.12.2008) | Beschikking tot vaststelling van de initiële lijst van gebieden van com biogeografische regio steppengebied |
2009/90/EG (PbEU L43, 13.2.2009) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Pannonische biogeografische regio |
2009/92/EG (PbEU L43, 13.2.2009) | Beschikking tot vaststelling van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de biogeografische regio van de Zwarte Zee |
Rechtsgrondslag | Artikel 130s EG-verdrag (thans art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen (92/43) | |
Datum van kennisgeving | 5 juni 1992 |
Omzetting in nationale regelgeving | 5 juni 1994 |
Indienen lijst van gebieden door lidstaten bij Commissie | 5 juni 1995 |
Vaststelling lijst van gebieden van communau-tair belang | 5 juni 1998 |
Eerste rapport over de toepassing van de Richtlijn door lidstaten | 5 juni 2000 |
Eerste Gemeenschappelijke rapport over de toepassing van de Richtlijn in de Gemeenschap door Commissie | 5 juni 2002 |
Natuurbeschermingswet 1998 | Stb. 1998, 403 (en wijzigingen) |
Flora- en faunawet | Stb. 1998, 402 (en wijzigingen) |
Besluit beheer en schadebestrijding dieren | Stb. 2000, 521 (en wijzigingen) |
Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet | Stb. 2000, 523 (en wijziging) |
Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten | Stb. 2000, 525 (en wijzigingen) |
Doel van de Richtlijn is bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten (art. 2, lid 1). Veel habitats (leefgebieden) in de Gemeenschap zijn de afgelopen decennia verslechterd waardoor een groeiend aantal dier- en plantensoorten zeldzaam is geworden en met uitsterven wordt bedreigd. De op grond van de Richtlijn te nemen maatregelen beogen daarom natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten die van communautair belang zijn, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen (art. 2, lid 2). Daarbij wordt evenwel rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied als ook met bijzondere regionale en lokale omstandigheden (art. 2, lid 3). De Richtlijn wordt doorgaans aangeduid als de Habitatrichtlijn.
De Richtlijn hanteert in grote lijnen dezelfde beschermingsmethoden als de in § ??? besproken Richtlijn 79/409 (Vogelrichtlijn). Het toepassingsbereik van Richtlijn 92/43 gaat evenwel veel verder: de Richtlijn heeft betrekking op een groot aantal dier- en plantensoorten en typen habitats en legt de lidstaten verplichtingen op die overeenkomen met de verplichtingen voortvloeiend uit het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa (zie § ???). Verder draagt de Richtlijn bij tot implementatie in de Gemeenschap van het Verdrag inzake biologische diversiteit (zie § ???).
De verplichtingen die de Richtlijn aan de lidstaten oplegt, kunnen grofweg worden verdeeld in enerzijds verplichtingen met betrekking tot de instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten (artt. 3 t/m 11) en anderzijds verplichtingen met betrekking tot de bescherming van soorten (artt. 12 t/m 16). Wat die verplichtingen gemeen hebben, is dat zij alle zijn gericht op het behouden of herstellen van een gunstige ‘staat van instandhouding’ (hetzij van natuurlijke habitats, hetzij van soorten). Het begrip ‘staat van instandhouding’ speelt zowel voor habitats als voor soorten een belangrijke rol in de Richtlijn. Voor habitats is het begrip gedefinieerd als “de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten” (art. 1 sub e). Voor soorten luidt de definitie van “staat van instandhouding” als volgt: “het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort” (art. 1 sub i). Verder is zowel voor habitats als soorten aangegeven onder welke voorwaarden de staat van instandhouding als “gunstig” wordt beschouwd. Daarnaast legt de Richtlijn de lidstaten een aantal specifieke verplichtingen op ten aanzien van onder meer informatieverschaffing en onderzoek, waarover aan het einde van deze paragraaf meer.Natuurlijke habitats en habitats van soortenZoals aangegeven, bevat de Richtlijn verplichtingen met betrekking tot natuurlijke habitats en habitats van soorten. Natuurlijke habitats worden in de Richtlijn gedefinieerd als “land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn”. In de praktijk is een groot deel van de natuurlijke habitats waarop de Richtlijn betrekking heeft halfnatuurlijk.
De Richtlijn verdeelt natuurlijke habitats in verschillende typen, al naar gelang de aard van die habitats. Typen habitats die van communautair belang zijn, zijn vervolgens opgenomen in bijlage I van de Richtlijn. Een type natuurlijke habitat van communautair belang is een habitat die gevaar loopt uit zijn natuurlijke verspreidingsgebied te verdwijnen dan wel een beperkt natuurlijk verspreidingsgebied heeft of een opmerkelijk voorbeeld vormt van een of meer van de negen biogeografische regio’s in de Gemeenschap (te wetenAlpiene gebied, Atlantische zone, Zwarte-Zeegebied, boreale zone, continentale zone, Macaronesië, Middellandse-Zeegebied, Pannonisch gebied en steppengebied).Aanvankelijk waren in bijlage I van de Richtlijn 168 typen natuurlijke habitats van communautair belang opgenomen. Het aantal typen habitats is door de toetreding van nieuwe lidstaten inmiddels uitgebreid tot meer dan 200. De omschrijvingen in bijlage I van typen habitats van communautair belang zijn overigens zeer verschillend van aard. Zo zijn sommige typen gebiedsgerelateerd - zoals de ‘Ierse turloughs’ - of precies omschreven - zoals ‘silicicool grasland met Festuca eskia in de Pyreneeën’ - terwijl weer andere typen habitats ruim zijn omschreven, bijvoorbeeld ‘estuaria’.
Binnen de typen habitats van communautair belang van bijlage I worden prioritaire typen natuurlijke habitats onderscheiden: typen natuurlijke habitats die het gevaar lopen te verdwijnen en waarvoor de Gemeenschap bijgevolg een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van het natuurlijk verspreidingsgebied van die typen habitats op het grondgebied van de lidstaten is gelegen. Overigens zijn de prioritaire typen habitats in bijlage I gemarkeerd met een ‘*’.
De Richtlijn omschrijft habitats van soorten als “een door specifieke abiotische en biotische factoren bepaald milieu waarin een soort tijdens een van de fasen van zijn biologische cyclus leeft”. Bijlage II van de Richtlijn bevat een lijst met dier- en plantensoorten van communautair belang voor de instandhouding waarvan de habitats van die soorten moeten worden beschermd. Het betreft dier- en plantensoorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of inheems zijn en daarom bijzondere communautaire aandacht behoeven. Net als dat voor de habitats in bijlage I het geval bleek, is een aantal dier- en plantsoorten in bijlage II aangeduid met een ‘*’ teneinde aan te geven dat het een prioritaire soort betreft.
Er zij volledigheidshalve op gewezen dat met de hiervoor al enkele keren genoemde Richtlijn 97/62 van de Raad Richtlijn 92/43 is aangepast aan de technische en wetenschappelijke ontwikkelingen (zoals aangegeven in art. 19 van de Richtlijn, waarover later meer). Richtlijn 97/62 heeft onder meer de omschrijving van boreale typen habitats van communautair belang (bossen) verbeterd, met name met het oog op de toetreding van Zweden en Finland tot de Gemeenschap. Verder heeft Richtlijn 97/62 de bijlagen I en II uitgebreid en de indeling in prioritaire habitats en soorten herzien als ook de wetenschappelijke nomenclatuur van verschillende soorten verbeterd.
Ecologisch netwerk Natura 2000
De uit de Richtlijn voortvloeiende verplichtingen voor natuurlijke habitats en habitats van soorten hebben betrekking op een “coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones”, Natura 2000 genaamd (art. 3). Tot die gebieden behoren de natuurlijke habitats van de typen habitats van communautair belang (bijlage I), de habitats van soorten (bijlage II) en ook de speciale beschermingszones op grond van Richtlijn 79/409 (zie § ???). Natura 2000 beoogt de betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Aan de totstandkoming van Natura 2000 dragen alle lidstaten bij. Zij doen dat door volgens een in de Richtlijn voorgeschreven procedure de binnen hun grondgebied gelegen natuurlijke habitats en habitats van soorten die behoren tot de typen habitats van communautair belang aan te wijzen.
Op grond van art. 4 van de Richtlijn dienden de lidstaten voor 5 juni 1995 een lijst in te dienen bij de Commissie van op het eigen grondgebied gelegen gebieden die mogelijk behoren tot Natura 2000 (art. 4, lid 1). Daarbij moesten de lidstaten aangeven welke typen natuurlijke habitats het betreft en/of welke dier- en plantensoorten in de habitats leven. Bijlage III onder 1 bevat criteria aan de hand waarvan de lidstaten de desbetreffende gebieden moesten selecteren. Het betreft criteria als omvang en representativiteit van gebieden en het belang van die gebieden voor de instandhouding van bepaalde soorten. Op de nationale lijst met natuurlijke habitats en habitats voor soorten moeten de lidstaten de prioritaire habitats markeren. Een Gemeenschappelijk format voor de desbetreffende lijst is voorgeschreven in Richtlijn 97/266.
Op basis van deze nationale lijsten diende de Commissie vervolgens voor 5 juni 1998 een Gemeenschappelijke lijst op te stellen van gebieden van communautair belang (art. 4, lid 2). Bijlage III onder 2 bevat criteria aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan in hoeverre de op de nationale lijsten geplaatste gebieden daadwerkelijk moeten worden aangemerkt als gebieden van communautair belang. Het betreft criteria als de geografische ligging van het gebied ten opzichte van de trekroutes van diersoorten van bijlage II en de algemene ecologische waarde van het gebied voor de betrokken biogeografische regio's en/of voor het gehele Gemeenschappelijke grondgebied. Een uitzondering wordt overigens gemaakt voor die lidstaten waarvan de desbetreffende habitats meer dan 5% van het nationale grondgebied beslaan. In dat geval mag de Commissie de criteria van bijlage II onder 2 meer flexibel toepassen.
In uitzonderlijke gevallen en op basis van wetenschappelijke gegevens, kan de Commissie een procedure voor bilateraal overleg starten met een lidstaat wanneer zij van mening is dat een lidstaat ten onrechte een bepaald gebied niet op de nationale lijst heeft geplaatst (art. 5, lid 1). Een procedure is opgenomen ingeval dit bilateraal overleg niet leidt tot plaatsing op de nationale lijst. Met eenparigheid van stemmen kan de Raad in dat geval op verzoek van de Commissie het desbetreffende gebied op de communautaire lijst plaatsen. Gedurende die procedure dient het betrokken gebied overigens te worden behandeld, als zou het behoren tot Natura 2000.
De door de Commissie opgestelde communautaire lijst moest tenslotte aan een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten worden voorgelegd en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld.
Wanneer een gebied tot een gebied van communautair belang is verklaard (op de wijze zoals hiervoor aangegeven), dan dienen de lidstaten vervolgens zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes jaar, de desbetreffende gebieden op nationaal niveau aan te wijzen als Speciale BeschermingsZones (SBZ). Een SBZ wordt in de Richtlijn gedefinieerd als “een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.” Bij de aanwijzing van SBZ’s dienen de lidstaten prioriteit toe te kennen aan gebieden die bedreigd worden door achteruitgang en vernietiging.
Ten aanzien van de SBZ’s gelden voor de lidstaten een aantal verplichtingen. Die verplichtingen gelden overigens al vanaf het moment van plaatsing van een gebied op een communautaire lijst (art. 4, lid 5).
De lidstaten moeten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen (art. 6, lid 2).
Van alle plannen of projecten voor activiteiten binnen de SBZ die niet te maken hebben met het beheer van een SBZ, maar - afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten - significante gevolgen kunnen hebben voor de SBZ, moet een beoordeling worden gemaakt.[1563] Gebaseerd op die beoordeling geven de bevoegde nationale autoriteiten al dan niet toestemming voor de desbetreffende plannen of projecten. Toestemming mag uitsluitend worden verleend nadat een lidstaat de zekerheid heeft verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. Bij het verlenen van die toestemming dient een ieder de mogelijkheid tot inspraak te hebben (art. 6, lid 3).
Echter, indien een plan of project - ondanks negatieve conclusies van de vorenbedoelde beoordeling en bij afwezigheid van een alternatief - om dwingende redenen van groot belang toch moet worden gerealiseerd, kunnen de lidstaten hiertoe toestemming geven. Tot die dwingende redenen behoren overigens ook redenen van economische of sociale aard. Verleent een lidstaat toestemming, dan dient hij erop toe te zien dat compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Commissie moet van een dergelijke toestemming op de hoogte worden gebracht (art. 6, lid 4, 1e alinea). Betreft het plan of project een gebied met een prioritair type habitat of een prioritaire soort, dan kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid, met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten of met andere door de Commissie erkende dwingende redenen van groot openbaar belang reden zijn voor het toch verlenen van toestemming voor dat plan of project (art. 6, lid 4, 2e alinea).
Zoals is aangegeven in § ???, vervangen de bovengenoemde verplichtingen de eerdere verplichting van art. 4, lid 4 Richtlijn 79/409, welke bepaling zag op de ten aanzien van SBZ’s voor vogelsoorten te treffen maatregelen. Overigens kent Richtlijn 79/409, anders dan Richtlijn 92/43, geen indeling in prioritaire vogelsoorten en prioritaire leefgebieden voor vogelsoorten. Het bepaalde in art. 6, lid 4, 2e alinea van de Richtlijn is dan ook ten aanzien van de SBZ’s op basis van Richtlijn 79/409 niet van belang.
Een verdere verplichting voor de SBZ’s is pas van toepassing nadat de desbetreffende habitat op nationaal niveau daadwerkelijk als SBZ is aangewezen. De lidstaten dienen dan de ‘nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen’. Tot die maatregelen behoren zo nodig specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen ten aanzien van de desbetreffende gebieden (art. 6, lid 1).
Meer in het algemeen, dienen de lidstaten op grond van art. 11 toe te zien op de staat van instandhouding van de bedoelde natuurlijke habitats en habitats van soorten, waarbij zij bijzondere aandacht moeten besteden aan de prioritaire typen natuurlijke habitats en prioritaire soorten. Daar komt bij dat art. 10 de lidstaten voorschrijft in hun ruimtelijke-ordenings- en ruimtelijke-ontwikkelingsbeleid een adequaat beheer te bevorderen van landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna, met name om Natura 2000 ecologisch meer coherent te maken. Lineaire en continue verbindingen tussen gebieden - zoals waterlopen of traditionele begrenzingen van terreinen - en verbindingsplaatsen - zoals vijvers of bosjes - zijn in dat verband van groot belang, met name wat betreft de migratie en geografische verdeling van soorten.
Conform een procedure aangegeven in art. 21, evalueert de Commissie periodiek de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de met de Richtlijn beoogde doelen. Wanneer natuurlijke ontwikkelingen dat rechtvaardigen, kan de Commissie bij die evaluatie aan SBZ’s hun status van gebied van communautair belang ontnemen.
Bijzonder aan de Richtlijn is dat zij voorziet in de mogelijkheid van Gemeenschappelijke steun voor de tenuitvoerlegging - althans wat betreft de instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten - ervan. De redenen hiervoor zijn het feit dat het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ onvoldoende is om de kosten van natuurbescherming te dekken als ook het feit dat de Richtlijn voor een aantal lidstaten - namelijk die lidstaten waar relatief veel natuurlijke habitats en habitats van soorten van communautair belang aanwezig zijn - onevenredig hoge kosten met zich meebrengt. Kosten voor maatregelen die van essentieel belang zijn voor het behoud of herstel in een gunstige staat van instandhouding van de prioritaire typen habitats en prioritaire soorten in de betrokken gebieden komen voor co-financiering door de Gemeenschap in aanmerking. Art. 8 bevat hiertoe de volgende procedure: de lidstaten doen in voorkomend geval de Commissie een raming toekomen van de nodig geachte co-financiering waarop de Commissie die raming en de beoogde maatregelen beoordeelt. Maatregelen waarvoor de lidstaten co-financiering van de Commissie verwachten, kunnen de lidstaten uitstellen tot het moment waarop door de Commissie is beslist. In dat geval dienen de lidstaten zich in dat gebied wel te onthouden van alle maatregelen die wellicht tot achteruitgang van dat gebied zullen bijdragen.
De lidstaten dienen een ‘systeem van strikte bescherming’ in te stellen ten aanzien van dier- en plantensoorten van communautair belang (bijlage IV onder a respectievelijk onder b). Een groot aantal van deze soorten komt eveneens voor in bijlage II. Dit systeem van strikte bescherming dient wat betreft de bescherming van diersoorten verboden te bevatten op:
het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende dieren;
het opzettelijk verstoren van die soorten, met name tijdens perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
het beschadigen of vernielen van de voortplantings- of rustplaatsen (art. 12, lid 1), en
het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop aanbieden van die dieren (art. 12, lid 2).
De lidstaten dienen vervolgens toezicht te houden op de naleving van deze verbodsbepalingen (art. 12, lid 4). Daarbij dienen zij zorg te dragen voor de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te verzekeren dat het eventueel bij toeval vangen en doden van die diersoorten geen significante negatieve effecten heeft op de betrokken soorten.
Het systeem van strikte bescherming dient ten aanzien van plantensoorten de volgende verbodsbepalingen te bevatten:
een verbod op het opzettelijk plukken en verzamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen van de bedoelde plantensoorten in de natuur, en
een verbod op het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken planten (art. 13, lid 1).
Bijlage V van de richtlijn bevat een kortere lijst van dier- (onder a) en plantensoorten (onder b) van communautair belang waarvan het aan de natuur onttrekken of exploiteren is toegestaan voor zover dat verenigbaar is met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding (art. 14, lid 1). Daartoe dienen de lidstaten maatregelen te treffen ten aanzien van toezicht en ten aanzien van onder meer onttrekkingsperioden, onttrekkingsvergunningen en ten aanzien van de koop en verkoop van die soorten (art. 14, lid 2). Ten aanzien van het doden van diersoorten genoemd in bijlage V, onder a en in bijlage IV, onder a – voor zover het doden van laatstbedoelde diersoorten op grond van art. 16 is toegestaan, waarover hierna meer – dienen de lidstaten op grond van art. 15 alle niet-selectieve middelen die de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van de populatie van deze soorten tot gevolg kunnen hebben, te verbieden. Meer in het bijzonder verbieden de lidstaten de middelen voor het vangen en doden genoemd in bijlage VI, onder a (bijvoorbeeld het doden met behulp van explosieven, netten en blindgemaakte of verminkte levende dieren als lokdieren) en elke vorm van vangen en doden vanuit de in bijlage VI, onder b genoemde vervoermiddelen (het vangen en/of het doden van dieren vanuit luchtvaartuigen of motorvaartuigen).
De lidstaten mogen onder omstandigheden van het vorengenoemde (art. 12 t/m 15) afwijken indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en slechts op voorwaarde dat die afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in een gunstige staat van instandhouding te laten (art. 16). Toepassing van art. 16 is toegestaan:
in het belang van de bescherming van wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang;
ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van soorten, en
ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde soorten in bijlage IV genoemde dieren te vangen of planten te plukken dan wel die in bezit te hebben.
Iedere twee jaar stellen de lidstaten de Commissie met behulp van een standaardformulier op de hoogte van de eventuele toepassing van art. 16. In dat standaardformulier moeten gegevens worden ingevuld onder meer met betrekking tot de soorten waarvoor art. 16 is toegepast, de redenen van toepassing van art. 16 als ook de plaatsen en tijden van afwijking van de Richtlijn (art. 16, lid 3). De Commissie maakt aan de betrokken lidstaat binnen een jaar na ontvangst van het desbetreffende formulier haar mening omtrent de toegestane afwijking kenbaar.
Art. 18 draagt de lidstaten en de Commissie op onderzoek en wetenschappelijk werk op het gebied van de instandhouding van habitats en soorten te bevorderen. Hieromtrent wisselen zij, ten behoeve van een goede coördinatie van het onderzoek dat in de lidstaten en op communautair niveau wordt verricht, gegevens uit.
Bij de uitvoering van de Richtlijn moeten de lidstaten nagaan of herintroductie van de inheemse soorten genoemd in bijlage IV wenselijk is vanuit het oogpunt van instandhouding van die soorten. Voorwaarde is wel dat onderzoek heeft uitgewezen dat herintroductie van die soort een doeltreffende bijdrage is tot herstel van een gunstige staat van instandhouding van die soorten. Verder moeten de lidstaten erop toezien dat de opzettelijke introductie van een soort die op hun grondgebied niet inheems is, geen schade toebrengt aan de natuurlijke habitats of aan inheemse flora en fauna. Tenslotte moeten de lidstaten bij de uitvoering van de Richtlijn zich inzetten voor bevolkingseducatie en algemene voorlichting teneinde de noodzaak van bescherming van wilde dier- en plantensoorten en van habitats duidelijk te maken (art. 22).
Art. 17 verplicht de lidstaten om met ingang van 5 juni 2000 iedere zes jaar een verslag over de toepassing van de Richtlijn aan de Commissie te zenden. Binnen twee jaar na ontvangst van die verslagen, derhalve voor het eerst voor 5 juni 2002, dient de Commissie op basis van die verslagen een Gemeenschappelijk rapport over de toepassing van de Richtlijn in de Gemeenschap op te stellen.
Art. 19 bevat een regeling voor aanpassing van de bijlagen van de Richtlijn aan technische en wetenschappelijke ontwikkelingen. Op voorstel van de Commissie kan door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen tot wijziging van de bijlagen I, II, III, V en VI worden besloten. Wijziging van bijlage IV vergt eenparigheid van stemmen.
De artt. 20 en 21 regelen de instelling en het functioneren van een Comité dat de Commissie bijstaat bij de op grond van de Richtlijn te treffen maatregelen.
Hoewel de natuurbescherming in de beginjaren van het EU-milieubeleid enigszins op het tweede plan kwam (de prioriteit lag bij de bestrijding van milieuverontreiniging) is ze toch niet helemaal over het hoofd gezien. Van het begin af aan heeft de Commissie zich gericht op trekkende soorten als mogelijk object van EU-ingrijpen. In het eerste Milieu-actieprogramma (MAP) uit 1973 verscheen, werd de bescherming van vogel- en andere diersoorten kort aangestipt. Drie jaar later kwam de Commissie met een voorstel voor een Richtlijn inzake het behoud van de vogelstand. Veel lidstaten hadden er bezwaar tegen dat de Gemeenschap zich ging bemoeien met een terrein dat niet alleen politiek gevoelig was, maar ook weinig te maken had met het functioneren van de interne markt. Het duurde dan ook tot 1979 voordat er overeenstemming was bereikt over de Vogelrichtlijn (zie § ???).
Niettemin werd de kiem voor een ambitieuzer voorstel betreffende de bescherming van habitats al gelegd in het tweede MAP uit 1977 verscheen. Daarin werd opgemerkt dat de Commissie deelnam aan de voorbereiding van een instrument dat de Raad van Europa aan het ontwikkelen was ter bescherming van in het wild levende soorten en biotopen. Daarbij kondigde ze aan dat passende voorstellen zouden worden gedaan voor Gemeenschapsactie als dat noodzakelijk zou blijken te zijn om te zorgen dat het instrument op een bevredigende wijze toegepast kon worden. Het betreffende instrument was het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa, dat in september 1979 werd getekend (zie § ???). De Habitatrichtlijn, waarover 13 jaar later overeenstemming werd bereikt, legt veel van de bepalingen van het Verdrag van Bern vast in EU-wetgeving. Ze gaat bovendien een stap verder, met name doordat ook de bescherming wordt beoogd van bepaalde typen habitat (vaak in wetenschappelijke termen aangeduid als biotopen) als zodanig, los van hun betekenis als leefgebied van waardevolle soorten.
De argumenten voor een communautair initiatief op het gebied van habitatbehoud werden herhaald in het derde MAP uit 1983. Daarin werd geconstateerd dat het behoud van habitats vooral van belang is omdat hun geleidelijke, onomkeerbare verdwijning in veel gevallen de belangrijkste bedreiging voor het overleven van soorten vormt. Erkend werd dat in zulke gevallen de lokale, regionale en nationale verantwoordelijkheden beslissend zijn, maar toch werd een Gemeenschapskader van wezenlijk belang gevonden om een grotere samenhang te bewerkstelligen. Zo’n kader zou moeten zorgen voor het totstandbrengen en instandhouden van een netwerk van behoorlijk beschermde biotopen, voldoende groot in zowel omvang als aantal, en op een rationele wijze met elkaar verbonden. Dat netwerk zou zo moeten worden ontworpen dat er een garantie is dat alle soorten die in de Gemeenschap inheems zijn kunnen overleven, voorzover dat van hun habitat afhangt. Dit zou een stuk gemakkelijker gemaakt kunnen worden als daartoe financiële middelen van de Gemeenschap gebruikt konden worden, met name die welke voor milieubescherming bestemd waren. Een vorm van kosteneffectief gebruik van deze middelen zou kunnen bestaan uit het geven van steun aan vrijwilligersorganisaties, binnen het kader van geschikte regels voor het beheer van natuurreservaten.
Halverwege de jaren '80 werd het mogelijke belang van een EG-Richtlijn ter bescherming van habitats en soorten bediscussieerd binnen natuurbeschermingsorganisaties. Dit is mogelijk van invloed geweest op het besluit van de Commissie om in 1987 in het vierde MAP een tamelijk specifiek voorstel op te nemen dat zou uitkristalliseren in de Habitatrichtlijn. Vastgesteld werd dat de tijd rijp was voor de Gemeenschap en de lidstaten om een grote stap voorwaarts te maken op het gebied van de natuurbescherming. De Commissie wist zich hierbij gesteund door de Europese Acte, die van kracht was geworden kort voordat over het vierde MAP overeenstemming werd bereikt. Voor het eerst had de Gemeenschap daarmee duidelijke bevoegdheden gekregen op milieugebied en was er een wettelijke basis voor maatregelen die met natuurbescherming te maken hadden.
Toen het Richtlijnvoorstel in september 1988 werd gepresenteerd, kreeg het in eerste instantie een koele ontvangst. Met name Denemarken had moeite met de uitbreiding van de Gemeenschapsbevoegdheden op dit terrein.
Hoewel de voorgestelde Richtlijn in belangrijke mate was gebaseerd op de bepalingen van het Verdrag van Bern, was de tekst in sommige opzichten ambitieuzer dan die van het Verdrag. Hierin kwam ook een deel van de toenmalige kritiek op het Verdrag tot uiting. Alle lidstaten behalve Frankrijk en België waren destijds partij bij het Verdrag. Met de uitvoering ervan stond het er echter nogal slecht voor, zoals het Europees Parlement, de IUCN en anderen hadden betoogd. Verbetering van de effectiviteit en samenhang van het Verdrag was een van de belangrijkste rechtvaardigingsgronden voor de Richtlijn.
De bepalingen van de concept-Richtlijn zijn aanzienlijk veranderd tussen 1988 en december 1991, toen onder het Nederlandse voorzitterschap politieke overeenstemming over de tekst werd bereikt. Aanvankelijk had de Commissie gehoopt dat de tekst aanvaard kon worden zonder acht van de elf voorgestelde bijlagen. Tot de weggelaten bijlagen behoorden de lijsten van te beschermen soorten en habitats. Dit bleek echter onaanvaardbaar te zijn voor de lidstaten en het Europees Parlement. Medio 1989 verschenen er nog enkele ontwerp-bijlagen, maar het duurde tot maart 1990 voordat een formeel voorstel werd gedaan voor de ontbrekende acht[1564]. De meeste daarvan werden verder gewijzigd tijdens de daaropvolgende onderhandelingen. Andere controversiële aspecten van de tekst waren onder meer:
de reikwijdte van de bevoegdheden van de Commissie om in Natura 2000 op te nemen gebieden aan te wijzen;
de mechanismes voor het wijzigen van de bijlagen;
de verplichtingen om een milieubeoordeling uit te voeren van projecten en plannen die invloed kunnen hebben op gebieden in het netwerk;
de mate waarin de Richtlijn ook van toepassing zou moeten zijn op landelijke gebieden buiten de beschermde gebieden;
de voorgestelde beperkingen van de jacht.
Het Europees Parlement stelde een omvangrijk rapport over de Richtlijn op, waarbij 53 wijzigingen werden voorgesteld. Sommige daarvan werden aanvaard in een gewijzigd Commissievoorstel, dat in februari 1991 werd uitgebracht. Een van de vernieuwingen waarvoor het Parlement (daarin gesteund door vele NGO's) verantwoordelijk was, betrof het aanscherpen van de doelstelling van de Richtlijn tot het beschermen van zowel habitats als soorten op een ‘gunstige staat van instandhouding’.
In 1991 deed het Europese Hof van Justitie een belangrijke uitspraak over de interpretatie van artikel 4 van de Vogelrichtlijn, dat betrekking heeft op de bescherming van gebieden.[1565] Daarin werd gesuggereerd dat de lidstaten verplicht waren zulke gebieden strenger te beschermen dan de meeste van hen gewend waren onder de nationale implementatiewetgeving.[1566] Als gevolg hiervan ontstond er druk op de Commissie om nieuwe clausules in de tekst van de Habitatrichtlijn in te voegen teneinde de Vogelrichtlijn te wijzigen en het effect van de Hofuitspraak af te zwakken. Dit gebeurde.
Het waren echter de budgettaire gevolgen van de Richtlijn voor bepaalde lidstaten die in de laatste maanden van de onderhandelingen de hoofdrol speelden. De Spaanse regering, die zich ervan bewust was dat een aanzienlijk deel van de nationale landoppervlakte in aanmerking zou kunnen komen voor het Natura 2000 netwerk, leidde een groep van lidstaten die pleitte voor Gemeenschapsbijstand om tenminste een deel van de implementatiekosten te dekken. Sommige regeringen zagen dit als een gevaarlijk precedent, hoewel algemeen erkend werd dat de kosten van het uitvoeren van de Richtlijn ongelijk verdeeld zouden zijn en in onevenredige mate op enkele van de armere lidstaten zouden drukken. Uiteindelijk werd overeengekomen dat er financiële steun zou worden verleend, hoewel de mechanismen daarvoor niet waren uitgewerkt. Vervolgens heeft een aanzienlijke uitbreiding plaatsgevonden van de milieu-uitgaven van de Gemeenschap, met name in de sfeer van natuurbescherming. Zo behoren de bescherming en het beheer van habitats behoren tot de hoofddoelstellingen van LIFE (zie § ???).
Sinds juli 1999 heeft de Commissie gewaarschuwd dat daar waar de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn als bijzonder mager gezien wordt, het niet voldoen aan de eisen de kansen op het ontvangen van regionale gelden uit de Structuurfondsen in gevaar zou kunnen brengen. Deze waarschuwing werd herhaald in januari 2000, toen de Commissie verdere stappen ondernam tegen verscheidene lidstaten wegens het niet indienen van complete lijsten van gebieden die van potentieel belang zijn voor de totstandbrenging van het Natura 2000 netwerk en het niet op de juiste wijze omzetten van de Habitatrichtlijn in nationale regelgeving. De Commissie stelde dat de lidstaten geen geld zouden ontvangen voor infrastructuurontwikkeling, tenzij de aanvragen aantoonden dat de ontwikkeling geen bedreiging vormde voor gebieden die in aanmerking komen voor opname in het Natura 2000 netwerk. Alle plannen en programma's van iedere lidstaat voor de Structuurfondsen zouden daarom onderzocht worden op hun milieuverdiensten en aanvragen zouden niet gehonoreerd worden als de elementen betreffende respect voor Natura 2000 onvoldoende zouden zijn. Waarschijnlijk was dit de eerste keer dat gedreigd werd met het vasthouden van EU-gelden als een manier om te zorgen dat de lidstaten zich aan de milieuwetgeving houden. De Commissie waarschuwde de lidstaten ook dat de toegang tot financiering uit het LIFE-milieufonds in de toekomst moeilijker zou worden voor lidstaten die nog geen volledige lijst van beschermde gebieden hebben ingediend.
In juni 2000 ondernam de Commissie verdere stappen en schreef een brief aan de ministers van landbouw in alle lidstaten met betrekking tot de implementatie van de Vogel-, de Habitat- en de Nitraatrichtlijn. In deze brief werden de lidstaten gewaarschuwd dat hun in de toekomst steun op grond van de Verordening Plattelandsontwikkeling (zie § ???) onthouden zou kunnen worden als er niet voldoende voortgang werd gemaakt met de implementatie van het Natura 2000 netwerk en de Nitraatrichtlijn. De brief verlangde van de lidstaten dat ze zo spoedig mogelijk, en in elk geval binnen een jaar, lijsten met Natura 2000 gebieden indienden. Lidstaten die achterlagen op schema moesten in hun Regionale Ontwikkelingsprogrammeringsdocumenten duidelijke en onherroepelijke verplichtingen opnemen om consistentie van hun programma's met de bescherming van Natura 2000 gebieden te verzekeren.
De indiening van nationale lijsten van voorgestelde SBZ’s, zoals gespecificeerd in art. 4, lid 1 van de Richtlijn, heeft in de grote meerderheid van de lidstaten vertraging opgelopen. De Commissie heeft in verband hiermee verscheidene waarschuwingsbrieven doen uitgaan. Op 11 september 2001 oordeelde het Europese Hof van Justitie (EHvJ) dat Ierland, Frankrijk en Duitsland op twee punten niet aan de Richtlijn hadden voldaan: ze hadden geen adequate lijsten van voorgestelde SBZ’s ingeleverd en ze hadden hun lijsten ook niet ingediend voor de deadline van 11 juni 1995.[1567] Deze uitspraken werden gedaan ondanks het feit dat zowel Ierland als Frankrijk tweemaal een nieuwe lijst hadden ingediend, telkens met extra gebieden erop.
Een belangrijke mijlpaal bij de realisatie van het Natura 2000 netwerk was de goedkeuring door de Europese Commissie van de eerste lijst van gebieden van communautair belang voor de biogeografische regio Macaronesië.[1568] Deze regio omvat de Canarische Eilanden, de Azoren en Madeira, waarin 208 gebieden zijn voorgesteld, tezamen 34 procent van het landoppervlak beslaand.
Een illustratieve casus betreffende de wijze van interpretatie van de Habitatrichtlijn is de zaak die door het Britse High Court aan het EHvJ werd voorgelegd.[1569] Het ging daarbij om het voorstel voor aanwijzing van het Severn-estuarium tot SBZ. De havenautoriteit FCS, die een aanzienlijk deel van dat estuarium in bezit had, betoogde dat artikel 4, lid 1, in combinatie met artikel 2, lid 3 van de Habitatrichtlijn zo geïnterpreteerd moesten worden dat ze aan de lidstaten een verplichting opleggen om bij het voorstellen van kandidaat-SBZ’s aan de Commissie rekening te houden met economische en maatschappelijke belangen. Natuurbeschermingsorganisaties en de Britse regering bestreden dit. In november 2000 oordeelde het EHvJ dat ‘een lidstaat bij de keuze en de afbakening van de gebieden die hij de Commissie zal voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang, geen rekening mag houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden’.[1570] De rol van de lidstaat is dus beperkt tot het aanbieden van een lijst van alle gebieden die voldoen aan de criteria in de Bijlagen van de Richtlijn. Daarbij kunnen ze de Commissie ook voorzien van relevante sociale en economische informatie om te kunnen beoordelen welke gebieden uiteindelijk aangewezen moeten worden.
De eerste uitspraak van het EHvJ betreffende artikel 12 van de Habitatrichtlijn werd gedaan op 30 januari 2002.[1571] De Commissie was deze zaak tegen Griekenland begonnen wegens het niet adequaat voldoen aan artikel 12 met betrekking tot de zeeschildpad (Caretta caretta). Daaruit bleek het belang dat de Commissie hecht aan een juiste uitvoering van alle aspecten van de Richtlijn. In de uitspraak werd vastgesteld dat Griekenland niet had voldaan artikel 12, lid 1, sub b, op grond waarvan het opzettelijk verstoren van deze soort moest worden verboden, en ook niet aan artikel 12, lid 1, sub d, dat een verbod op het beschadigen of vernielen van de voortplantings- of rustplaatsen bevat. Op het moment van de uitspraak had Griekenland inmiddels het nationale mariene park Zakynthos opgericht teneinde aan de Richtlijn te voldoen. De uitspraak gaf daardoor geen aanleiding tot aanvullende maatregelen, maar de genomen maatregel kwam te lang na de deadline van de Richtlijn om een veroordeling van Griekenland nog te kunnen voorkomen.
In november 2001 publiceerde de Europese Commissie richtsnoeren voor het beoordelen van plannen die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura-2000-gebieden.[1572] Deze (niet-bindende) richtsnoeren behelzen een stapsgewijze benadering, die bedoeld is om gebruikt te worden door regelgevers, planontwikkelaars, beheerders van Natura-2000-gebieden en nationale instanties in de lidstaten en kandidaat-lidstaten.
In mei 2002 werd ter gelegenheid van de tiende verjaardag van de Richtlijn een congres gehouden in Tenerife. Daarbij werd de ‘Verklaring van El Teide’ gepresenteerd, een gezamenlijk initiatief van de Europese Commissie en het Spaanse Voorzitterschap van de Raad. De ondertekenaars verplichten zich daarin om Natura 2000 te implementeren en de biodiversiteit van de Gemeenschap te beschermen. Op de Milieuraad van juni 2002 ondertekenden alle EU-milieuministers de verklaring. De maand daarop deden de milieuministers van de dertien kandidaat-lidstaten hetzelfde tijdens een informele ministersbijeenkomst.
Met betrekking tot artikel 8 (de bepalingen m.b.t. cofinanciering)is in 200 een werkgroep van deskundigen in het leven geroepen. Haar taak was het maken van een schatting van de kosten voor het beheer van het Natura-2000-netwerk en het zoeken naar financieringsbronnen voor dit werk, met name de mogelijkheid van cofinanciering door de Gemeenschap. In december 2002 werd het eindverslag van de werkgroep gepubliceerd.[1573] Het rapport geeft schattingen van de kosten van het beheer van het Natura-2000-netwerk tot 2013 tussen € 3,4 en 5,7 miljard per jaar, maar voegt daar aan toe dat deze schattingen waarschijnlijk conservatief zijn. De huidige financieringsmechanismen zijn volgens het rapport onvoldoende om in deze kosten te voorzien. Het bevat daarom aanbevelingen voor aanvullende financiering, met name door middel van de integratie van natuurbescherming in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en andere bestaande financieringssystemen, alsmede uitbreiding van het LIFE-fonds. Het rapport zou in 2003 worden gevolgd door een Mededeling van de Commissie over de financiering van Natura 2000.
Het rapport over de financiering van Natura 2000 is in 2003 gevolgd door een Mededeling van de Commissie waarin de Commissie stelde dat de tijd was gekomen om te beslissen of de financiering van Natura 2000 zou worden geïntegreerd in andere relevante communautaire beleidsterreinen, dan wel of een eigen fonds worden ingesteld.[1574] Voor de periode 2007-2013 is uiteindelijk gekozen voor de eerste optie en zodoende wordt het beheer van Natura 2000 bekostigd met behulp van bestaande financiële instrumenten voor plattelands- en regionale ontwikkeling en het 7de Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. Daarnaast is het de bedoeling dat LIFE+ een rol speelt bij de implementatie van de Habitatrichtlijn.
Op 5 juni 2000 moest de eerste serie van nationale verslagen over de toepassing van de Richtlijn zijn ingediend, en de Commissie diende in juni 2002 een daarop gebaseerd verslag voor de hele EU gemaakt te hebben. Dit verslag van de Commissie inzake de uitvoering van Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna is echter pas begin 2004 gepubliceerd.[1575] In het verslag over de periode 1994-2000 is de Commissie kritisch van toon over de kwaliteit van de nationale rapporten en stelt dat op basis daarvan het niet mogelijk is om een beeld te krijgen van de volledige dynamiek van de tenuitvoerlegging. Zij kondigde daarom ook aan om te onderzoeken hoe de bruikbaarheid van de nationale verslagen kon worden geoptimaliseerd.
De omzetting van de Habitatrichtlijn in de nationale regelgeving loopt voor een belangrijk deel parallel met de implementatie van de Vogelrichtlijn (zie § ???). In de eerste jaren nadat de Richtlijn was aangenomen was de regering van mening dat met relatief kleine aanpassingen aan de bestaande wetgeving de verplichtingen nagekomen konden worden. Vanaf 1998 werd het echter duidelijk, door uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de rechtbank in Leeuwarden alsmede de opstelling van de Europese Commissie, dat ingrijpende wetswijzigingen nodig waren (zie § ???).
Net als in het geval van de Vogelrichtlijn bleek het nodig nieuwe bepalingen toe te voegen aan de Natuurbeschermingswet die de minister de bevoegheid zouden geven op basis van internationale verplichting desnoods zelf gebieden voor bescherming aan te wijzen (Hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet 1998[1576]). Echter, naast de wettelijke bescherming van gebieden die onder de Habitatrichtlijn vallen moet Nederland aan een reeks andere verplichtingen voldoen. Dat daarvoor ook nadere regelgeving nodig was maakte de Commissie bij brief van 24 oktober 2000 aan de regering duidelijk. Het betrof hier voornamelijk de noodzaak maatregelen te treffen om de instandhouding van de gebieden te waarborgen en om compenserende maatregelen af te dwingen die door artikel 6 lid 4 van de Richtlijn worden vereist om de samenhang van Natura 2000 waar nodig te bewaren, met name waar projecten ‘om dwingende redenen van openbaar belang’ gevolgen hebben voor een gebied.
Met de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen is beoogd de Habitatrichtlijn (en ook de Vogelrichtlijn) te implementeren.[1577] Deze wet is op 1 oktober 2005 in werking getreden.[1578] Eind 2008 is de Natuurbeschermingswet 1998 opnieuw gewijzigd.[1579] Deze wetswijziging beoogde de aansluiting van de Natuurbeschermingswet op de Europese richtlijnen te verbeteren en tevens te voorzien in een speciale regeling voor bestaand gebruik. Ook bevatte de wetswijziging nog enkele wijzigingen van technische aard in de Natuurbeschermingswet 1998 en enkele andere wetten. Met deze wijziging vindt nu ook de beoordeling voor de niet volledig aangewezen Natura 2000-gebieden plaats in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit betekent dat vanaf 1 februari 2009 dus ook voor Habitatgebieden (evenals al eerder voor Vogelrichtlijngebieden) geldt dat een beoordeling in het kader van de Wet milieubeheer niet is toegestaan.
De bepalingen in de Habitatrichtlijn betreffende de bescherming van soorten zijn terug te vinden in de Flora- en faunawet[1580] en daaraan gerelateerde regelgeving (met name het Besluit beheer en schadebestrijding dieren[1581]). De afwijkingsmogelijkheid van de soortenbeschermingsbepalingen die art. 16, lid 1, onderdeel c van de Habitatrichtlijn biedt (om dwingende redenen van groot openbaar belang) is terug te vinden in art. 2, onderdeel e van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten[1582].
Toekomstige inrichting natuurwetgeving
In 2008 heeft het ministerie de omzetting van de Europese richtlijnen in Nederlandse wetgeving geëvalueerd (LNV, 2008). Op basis van de evaluatie heeft de minister van LNV aangekondigd in de nabije toekomst te willen komen tot één natuurwetven door de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet te integreren.[1583] Zie voor een meer uitgebreide toelichting § ???.6.
Uiterlijk juni 1995 had de regering bij de Europese Commissie een lijst moeten indienen van de gebieden die in aanmerking komen als gebieden van communautair belang. Uiteindelijk werd het eind 1996 voordat een eerste ‘tranche’ van 27 gebieden ingediend werd. Dit betrof alle grootschalige natuurgebieden die al in hun geheel waren aangewezen als Staats- of Beschermd Natuurmonument onder de toenmalige Natuurbeschermingswet (onder andere delen van de Waddenzee). Over de resterende gebieden die aangemeld moesten worden kon op dat moment geen overeenstemming worden bereikt.
Pas in 1998, nadat de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Nederland was begonnen, werd een nieuwe lijst met 62 gebieden vastgesteld. Voor 37 van deze gebieden werd echter een voorbehoud gemaakt in verband met de onzekerheid rond de interpretatie van artikel 6 van de Richtlijn over de besluitvorming bij projecten die schadelijke gevolgen hebben voor speciale beschermingszones. Per brief van 20 november 1998 liet de Commissie de regering weten dat de Habitatrichtlijn geen enkele mogelijkheid biedt voor het verbinden van voorwaarden aan de lijst van gebieden. Deze lijsten dienen uitsluitend op basis van wetenschappelijke gegevens te worden opgesteld (zie ook § 9.3.6). Als gevolg hiervan besloot de regering op 22 januari 1999 het voorbehoud in te trekken.
Kort nadat de regering in 1998 de nieuwe lijst vaststelde, publiceerde Vogelbescherming een brief aan de Europese Commissie waarin de aangemelde gebieden aan een kritische beschouwing waren onderworpen (Vogelbescherming Nederland, 1998). Uit de brief bleek dat de organisatie van mening was dat een aantal gebieden weggelaten was om de belangen van landbouw, recreatie, scheepvaart en defensie te dienen, wat in strijd is met het zogenaamde Lappelbank-arrest[1584]. Ook zouden kleine gebieden en gebieden waar geen prioritaire soorten voorkomen slecht zijn vertegenwoordigd.
Ook de Commissie drong aan op uitbreiding van de lijst. Na verder overleg stelde de regering in februari 2003 een uitgebreidde lijst van 134 gebieden vast. Deze lijst werd vervolgens naar aanleiding van ca. 1000 reacties aangepast. De provincie Friesland bijvoorbeeld maakte bezwaar tegen het toezenden van de aanmeldingslijst aan de Commissie wegens onduidelijkheid over de doorwerking van het beschermingsregime voor het gebruik van de gebieden. Niettemin werd een definieve lijst van 141 gebieden in mei 2003 bij de Commissie ingediend. Deze gebieden hebben samen een oppervlakte van ca. 750.000 hectare en vallen vrijwel geheel samen met de Ecologische Hoofdstructuur. Uiteindelijk, in juli 2003, is de Europese Commissie formeel akkoord gegaan met de lijst, waardoor Nederland alsnog de eerste lidstaat werd met een door de Commissie goedgekeurde lijst gebieden.
In 2006 heeft het ministerie van LNV een doelendocument gepubliceerd.[1585] In het licht daarvan moesten alle Habitatrichtlijngebieden (en ook Vogelrichtlijngebieden) opnieuw worden aangewezen. Zie voor een toelichting op dit proces § ???. Tabel ??? geeft een overzicht van de stand van zaken anno 2011.
1 Aamsveen 2 Abdij Lilbosch en Klooster Mariahoop 3 Achter de Voort, Agelerbroek & Voltherbroek 4 Alde Feanen 5 Bakkeveense Duinen 6 Bargerveen 7 Bekendelle 8 Bemelerberg en Schiepersberg 9 Bergvennen en Brecklenkampse Veld 10 Biesbosch 11 Binnenveld 12 Boddenbroek 13 Boetelerveld 14 Borkeld 15 Boschhuizerbergen 16 Botshol 17 Brabantse Wal 18 Broekvelden, Vettenbroek & Polder Stein 19 Brunssummerheide 20 Bruuk 21 Bunder- en Elsloërbos 22 Buurserzand en Haaksbergerveen 23 Canisvlietse Kreek 24 Coepelduynen 25 Deurnsche Peel & Mariapeel 26 Dinkelland 27 Drentsche Aa 28 Drents-Friese Wold en Leggelderveld 29 Drouwenerzand 30 Duinen Ameland 31 Duinen Den Helder – Callantsoog 32 Duinen en Lage Land Texel 33 Duinen Goeree & Kwade Hoek 34 Duinen Schiermonnikoog 35 Duinen Terschelling 36 Duinen Vlieland 37 Dwingelderveld 38 Eilandspolder 39 Elperstroom 40 Engbertsdijksvenen 41 Fochteloërveen 42 Gelderse Poort 43 Geleenbeekdal 44 Geuldal 45 Grensmaas 46 Grevelingen 47 Groot Zandbrink 48 Groote Gat 49 Groote Peel 50 Groote Wielen 51 Haringvliet 52 Havelte-oost 53 Hollands Diep (oeverlanden) 54 IJsselmeer 55 Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske 56 Kampina en Oisterwijkse Bossen en Vennen 57 Kempenland-West 58 Kennemerland-Zzuid 59 Kolland & Overlangbroek 60 Kop van Schouwen 61 Korenburgerveen 62 Krammer-Volkerak 63 Kunderberg 64 Landgoederen Brummen 65 Landgoederen Oldenzaal 66 Langstraat 67 Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux 68 Lemselermaten 69 Leudal 70 Lieftinghsbroek 71 Lingegebied & Diefdijk-Zuid 72 Loevestein, Pompveld & Kornsche Boezem 73 Lonnekermeer 74 Loonse en Drunense Duinen& Leemkuilen 75 Maasduinen | 76 Manteling van Walcheren 77 Mantingerbos 78 Mantingerzand 79 Markermeer & IJmeer 80 Meijendel en Berkheide 81 Meinweg 82 Naardermeer 83 Nieuwkoopse Plassen en de Haeck 84 Noorbeemden en Hoogbos 85 Noordhollands Duinreservaat 86 Noordzeekustzone 87 Norgerholt 88 Oeffeltermeent 89 Olde Maten en Veerslootlanden 90 Oostelijke Vechtsplassen 91 Oosterschelde 92 Oude Maas 93 Oudegaasterbrekken, Fluessen en omgeving 94 Polder Westzaan 95 Regte Heide en Rielse Laag 96 Roerdal 97 Rottige Meenthe en Brandemeer 98 Sallandse Heuvelrug 99 Sarsven en De Banen 100 Savelsbos 101 Schoorlse duinen 102 St. Jansberg 103 St. Pietersberg en Jekerdal 104 Solleveld & Kapittelduinen 105 Springendal en Dal van de Mosbeek 106 Stelkampsveld (Beekvliet) 107 Strabrechtse Heide en Beuven 108 Swalmdal 109 Teeselinkven 110 Uiterwaarden IJssel 111 Uiterwaarden Lek 112 Uiterwaarden Neder-Rijn 113 Uiterwaarden Waal 114 Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht 115 Ulvenhoutse Bosch 116 Van Oordt’s Mersken 117 Vecht en Beneden-Regge 118 Veluwe 119 Veluwerandmeren en Wolderwijd 120 Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek 121 Vogelkreek 122 Voordelta 123 Voornes Duin 124 Waddenzee 125 Weerribben 126 Weerter- en Budelerbergen en Ringselven Weerterbos 127 Westduinpark & Wapendal 128 Westerschelde & Saeftinghe 129 De Wieden 130 Wierdense Veld 131 Wijnjeterper Schar 132 Willinks Weust 133 Witte Veen 134 Witterveld 135 Wooldse Veen 136 Wormer- en Jisperveld en Kalverpolder 137 Yerseke en Kapelse Moer 138 Zeldersche Driessen 139 Zouweboezem 140 Zwanenwater & Pettemerduinen 141 Zwarte Meer 142 Zwin en Kievittepolder |
Een nog lopend geschilpunt met de Commissie betreft het uitbaggeren van de Westerschelde. In 2001 werd een procedure tegen Nederland begonnen wegens het nemen van onvoldoende compenserende maatregelen voor de schadelijke gevolgen van het verdiepen van de vaargeul. Door lokale weerstand tegen ontpoldering hebben de herstelmaatregel tot nu toe binnendijks plaatsgevonden. De Commissie is van mening dat slechts directe vormen van herstel, en dan met name ontpoldering, voldoende natuurcompensatie onder artikel 6 van de Richtlijn bieden.
Voor de verslagleggingsperiode 2001-2006 is voor het eerst een beoordeling gemaakt van de staat van instandhouding van alle krachtens de richtlijn beschermde soorten en habitats die op het grondgebied van de betrokken lidstaat worden aangetroffen. Het Europees Milieuagentschap heeft van deze verslagen gebruik gemaakt voor het opstellen van een geïntegreerde beoordeling, per biogeografische regio, van elk habitattype en elke soort. De Commissie heeft zich op deze beoordelingen gebaseerd voor het redigeren van het samenvattend verslag dat krachtens de richtlijn is vereist en in 2009 is gepubliceerd.[1586] De Commissie concludeert onder meer het volgende. Slechts een kleine fractie van de habitats en soorten van communautair belang bevindt zich in een gunstige staat van instandhouding. De verslagen van de lidstaten tonen aan dat grasland-, wetland- en kusthabitattypes het meest onder druk staan. Voor sommige krachtens de richtlijn beschermde soorten zoals de wolf, de Euraziatische lynx, de bever en de otter zijn in delen van de EU bepaalde prille tekenen van herstel waarneembaar, maar zowel voor deze soorten als voor de meeste andere is van gezonde en duurzaam levensvatbare populaties nog lang geen sprake. De resultaten laten zien dat zowel de instandhoudingsmaatregelen van de richtlijn als de financierings- en andere instrumenten die in het kader van sectoraal beleid worden ingezet,positieve effecten kunnen sorteren. Er zijn echter nog grote inspanningen nodig om de tot dusver geboekte vooruitgang te consolideren. Met name dient het Natura 2000-netwerk te worden vervolledigd, zijn voor specifieke locaties herstelmaatregelen noodzakelijk en moeten zowel de afzonderlijke beschermde gebieden als het netwerk als geheel doeltreffend worden beheerd en in voldoende mate worden gefinancierd.
Het volgende samenvattende verslag van de Commissie is gepland voor 2014/2015.
Baldock, D. (1992), Case Law Analysis. Journal of Environmental Law 4 (1), p. 142.
Europese Commissie (2001), Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC. European Commission, November 2001.
Jans, J.H., H.G. Sevenster en H.H.B. Vedder (hoofdred., 2000). Europees milieurecht in Nederland. Boom Juridische uitgevers, Den Haag.
Vogelbescherming Nederland (1998), Brief van Vogelbescherming Nederland e.a. aan de Europese Commissie, 10 november 1998.
Werkgroep inzake artikel 8 van de Habitatrichtlijn (2002), Eindverslag betreffende de financiering van Natura 2000. Brussel, november 2002.
[1563] In de literatuur wordt overigens gewezen op de onduidelijke verhouding tussen de op grond van de Richtlijn op te stellen beoordeling en de mer-plicht op grond van de in § ??? besproken Mer-Richtlijn. Zie uitgebreid: Jans, Sevenster en Vedder (2000), p. 621-622.
[1564] COM(90)59.
[1566] Baldock (1992).
[1567] Respectievelijk zaak C-71/00, C-67/99 en C-220/99.
[1568] Beschikking 2002/11, PbEG L 5, 9.1.2002.
[1569] Zaak C-371/98.
[1570] PbEG C28, 27.1.2001.
[1571] Zaak C-103/00.
[1572] Europese Commissie (2001).
[1573] Werkgroep inzake artikel 8 van de Habitatrichtlijn (2002).
[1574] COM(2004)431.
[1575] COM(2003) 845.
[1576] Stb. 1998, 403.
[1577] Stb. 2005, 195.
[1578] Stb. 2005, 473.
[1579] Stb. 2009, 18.
[1580] Stb. 1998, 402.
[1581] Stb. 2000, 521.
[1582] Stb. 2000, 524
[1583] Brief van de minister van LNV, Gerda Verburg, d.d. 11 juli 2008, Kamerstukken II 2007/08, 31 379, nr. 3.
[1584] EHvJ, zaak C-44/95.
[1585] LNV (2006).
[1586] COM(2009) 358.