De doelstellingen van de Richtlijn zijn de bescherming van wilde dieren en de instandhouding van de biodiversiteit door ervoor te zorgen dat de lidstaten maatregelen aannemen inzake vergunningen voor en de inspectie van dierentuinen in de Gemeenschap, waarbij de rol die dierentuinen vervullen bij het behoud van de biologische diversiteit wordt versterkt (art.1). De Richtlijn getuigt van een actieve houding op Gemeenschapsniveau om bij te dragen aan het ex situ behoud zoals overeengekomen in het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit uit 1992 (zie § ???).

De Richtlijn bevat voorschriften die tot doel hebben een gemeenschappelijke basis te creëren voor alle dierentuinen binnen de Gemeenschap met betrekking tot de volgende onderwerpen:

De Richtlijn is van toepassing op alle permanente inrichtingen waar levende wilde dieren worden gehouden om te worden tentoongesteld aan het publiek gedurende ten minste zeven dagen per jaar, met uitzondering van o.a. circussen en dierenwinkels (art. 2).

Artikel 3 van de Richtlijn geeft een overzicht van de eisen waar een dierentuin aan moet voldoen. Deze eisen zijn onder te verdelen in een van de vijf onderstaande categorieën:

1. Onderzoek, opleiding en het fokken van dieren in gevangenschap, met als doel het bereiken van goede resultaten voor het behoud van de betreffende diersoorten.

2. Bevordering van voorlichting en bewustmaking van het publiek over behoud van de biodiversiteit. De nadruk ligt hierbij op het verstrekken van informatie over de diersoort in zijn natuurlijke omgeving.

3. Het welzijn van dieren. De dieren moeten op zodanige wijze worden gehuisvest dat zoveel mogelijk wordt voldaan aan de biologische behoeften. De Richtlijn spreekt in het bijzonder van een ‘voor elke soort specifieke kwalitatieve verbetering van de kooien’, een uitstekende verzorging en toepassing van een doordacht programma van preventieve en curatieve diergeneeskundige verzorging en voeding.

4. Bedreigingen voor inheemse soorten. Het ontsnappen van dieren moet voorkomen worden teneinde mogelijke ecologische bedreigingen voor inheemse soorten te vermijden. Tevens moet voorkomen worden dat ongedierte de dierentuin binnendringt.

5. Bijhouden van een actueel register over de collectie van de dierentuin, aangepast aan de geregistreerde soorten.

In de Richtlijn wordt erop gewezen dat een aantal organisaties, zoals de European Association of Zoos and Aquaria (EAZA), richtsnoeren voor de verzorging en huisvesting van dieren in dierentuinen heeft opgesteld. Deze richtsnoeren zouden in voorkomend geval als leidraad kunnen dienen voor de formulering en vaststelling van nationale normen.

Dierentuinen dienen zich te onderwerpen aan inspecties teneinde een vergunning te krijgen. Elke dierentuin moet uiterlijk vier jaar na de inwerkingtreding van de Richtlijn, of in het geval van nieuwe dierentuinen, vóór de openstelling voor het publiek, over een vergunning beschikken (art. 4 lid 2). Op de naleving van de voorwaarden wordt toegezien via regelmatige inspectie door een door de lidstaten aangewezen bevoegde instantie (art. 7). Dierentuinen die niet voldoen aan de vergunningsvoorwaarden moeten binnen twee jaar wel aan deze voorwaarden voldoen op straffe van intrekking van de vergunning (art. 4 lid 5).

De ontwikkeling van de Richtlijn was, om met het persbericht van de Raad bij de aankondiging van de goedkeuring van de Richtlijn te spreken, “een langdurige geschiedenis”.

In een in opdracht van de Commissie geschreven verslag uit 1988 werden de omstandigheden in dierentuinen en de regelgeving daaromtrent in de verschillende lidstaten onderzocht. Uit deze studie bleek dat een aanzienlijk aantal van de dierentuinen niet aan de minimale standaarden voldeed en het meest passend beschreven kon worden als “krottenwijken voor dieren”. Vervolgens stelde de Commissie in 1991 een Dierentuinenrichtlijn voor.^[1656] Hierin werd de rol van dierentuinen onderkend in het behoud van diersoorten. Tevens werd het belang van wetenschappelijk onderzoek en onderwijs onderstreept en werd de nadruk gelegd op dierenwelzijn. Het doel van het voorstel was om ervoor te zorgen dat de omstandigheden waar de dieren zich in bevonden aangepast waren aan het gedrag en de fysiologische behoeften van de dieren.

De ideeën van het voorstel vonden steun bij de parlementaire commissie voor milieu. Die stelde enkele wijzigingen voor, waaronder het toevoegen van een gedragscode. Het voorstel werd tevens gesteund door dierentuinexperts, waaronder de EAZA. De Commissie besloot echter om het voorstel weer in te trekken na een herziening van de Gemeenschapswetgeving in het kader van de overeenkomst over het subsidiariteitsbeginsel tijdens de Europese Raad in Edinburgh in 1992. Dit riep weerstand op vanuit het Parlement, dat wenste dat de wetgeving niet geofferd zou worden op het altaar van het subsidiariteitsbeginsel.

In 1995 werd opnieuw een voorstel ingediend door de Commissie in de vorm van een niet-bindende aanbeveling. Dit ging vergezeld van gedetailleerde bijlagen waarin door de EAZA ontwikkelde richtsnoeren stonden. In deze ‘richtsnoeren voor de verzorging en huisvesting van dieren in dierentuinen’ werden onderwerpen als dierenverzorging (welzijn, gezondheid en hygiëne) en -veiligheid en onderwijsactiviteiten behandeld.

In zijn advies van 25 april 1996 betreurde het Economisch en Sociaal Comité het dat de Commissie slechts voor een aanbeveling had gekozen en werd benadrukt dat de keuze voor een Richtlijn de beste zou zijn. Het Comité gaf aan dat een niet-bindende aanbeveling het mogelijk zou maken dat de situatie in bepaalde Europese dierentuinen verder zou verslechteren. Tevens vond het Comité dat de richtsnoeren voor verwarring zorgden en eerder zouden leiden tot bureaucratisering van het dierentuinbeheer dan tot een verbetering van het dierenwelzijn. Tenslotte betwijfelde het Comité de redenen voor de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, redenerend dat dieren in gevangenschap ook deel uitmaken van het Europese erfgoed op het gebied van milieu en natuur en daarom rechtstreeks beschermd zouden moeten worden door Gemeenschapswetgeving.

Het advies van het Comité werd kracht bijgezet door het verslag van de parlementaire commissie voor milieu^[1657], waarin de Commissie verzocht werd om het voorstel weer in de vorm van een Richtlijn te presenteren. Dit verslag werd als standpunt van het Parlement goedgekeurd op 29 januari 1998. In het verslag wordt opgemerkt dat niet veel meer dan 25% van de 1000 dierentuinen in de Europese Unie tot de beroepsdierentuinenorganisaties behoort en dat meer dan de helft van de inrichtingen die volgens de definitie van de Commissie voor dierentuin kunnen doorgaan niet aan de doelstellingen voldoet op het punt van het welzijn der dieren. Het verslag verwijst naar een onderzoek van de non-gouvernementele organisatie Zoo Check, waaruit bleek dat onder andere de volgende problemen zich op grote schaal voordeden: kale en te kleine ruimtes, gebrek aan faciliteiten voor de verpleging van zieke dieren, ontoereikend of ongeschikt voedsel. Volgens het Parlement was het voorstel een klassiek voorbeeld van de verkeerde toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, aangezien de meest effectieve manier om de gestelde beleidsdoeleinden te bereiken de invoering van Europese wetgeving zou zijn.

Bij de Milieuraad in april 1998 stelde de Britse regering een drietal opties voor: ofwel de goedkeuring van de aanbeveling, ofwel het overnemen van de voorstellen van het Parlement, ofwel het omzetten van de aanbeveling in een Richtlijn met minder strenge bijlagen. Op dt moment was het debat nog met name juridisch en betrof het de vraag of het onderwerp wel binnen de reikwijdte van de Verdragen van de EU viel.

De Raad bereikte in juni 1998 een compromis en ging akkoord met een Richtlijn zonder de gedetailleerde bijlagen. Alleen Duitsland onthield zich van stemming. Dit standpunt werd gerechtvaardigd omdat bondskanselier Kohl ook al bij de top in Cardiff voor het subsidiariteitsbeginsel had gestemd en tegen de proliferatie van Europese regelgeving. Het Duitse standpunt bleef zo dus consistent. De Richtlijn werd niettemin aangenomen op 29 maart 1999.

Richtlijn 1999/22 is in Nederland geïmplementeerd door middel van het Dierentuinenbesluit van 16 mei 2002 (hierna: het besluit).^[1658] Het besluit is per 26 juli 2002 in werking getreden, meer dan drie maanden later dan volgens de Richtlijn vereist was.^[1659] De Commissie achtte het echter niet nodig om een procedure tegen Nederland in te stellen, iets wat wel is gebeurd tegen verscheidene andere lidstaten.^[1660]

Het besluit is grotendeels gebaseerd op een aantal bepalingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.^[1661] Doel van de wetgeving is alle Nederlandse dierentuinen van een vergunning te voorzien..^[1662] Het besluit neemt de definitie van dierentuinen van de Richtlijn grotendeels over en geeft aan dat in Nederland inrichtingen waar maximaal 10 wilde diersoorten^[1663] worden gehouden van de werking van het besluit uitgezonderd zijn, mits deze diersoorten niet als beschermd door de Flora- en faunawet zijn aangewezen. De uitzonderingen voor inrichtingen die minder dan 10 soorten houden was volgens de toelichting bij het besluit bedoeld om te voorkomen dat o.a. kinderboerderijen en aquaria onder de dierentuinendefinitie zouden vallen.^[1664] Dit zou niet de bedoeling geweest zijn van de Richtlijn. Een latere interpretatie van de minister gaf aan dat om diezelfde redenen ook inrichtingen waar slechts een beperkt aantal beschermde diersoorten gehouden werd, uitgezonderd was van het toepassingsbereik. Deze interpretatie is ongedaan gemaakt met de inwerkingtreding van de Vrijstellingsregeling Dierentuinenbesluit, waarin bepaalde categorieën inrichtingen zijn uitgezonderd.^[1665] De inhoud van deze regeling is later opgenomen in de Vrijstellingsregeling dierenwelzijn (art. 10).^[1666] Met deze regeling is het toepassingsbereik van het besluit nader gepreciseerd.^[1667] De in de regeling genoemde categorieën inrichtingen betreffen onder meer inrichtingen (zoals kinderboerderijen en hertenkampen) die naast ‘productiedieren’ ook enkele beschermde diersoorten houden, inrichtingen (zoals restaurants en recreatieparken) die dieren tonen zonder daar financieel beter van te worden en kleine opvangcentra waar dieren tijdelijk verzorgd en verpleegd worden.

In Nederland is de minister van LNV de ‘bevoegde instantie’ voor de toepassing van de Richtlijn en dus ook voor het verlenen van de vergunningen. Dit geschiedt via het agentschap Dienst Regelingen LNV (voorheen via het agenstschap LASER). Voor de vergunningverlening geeft het besluit procedurele voorschriften. De vergunning wordt pas verleend na bezoek van een ambtelijke visitatiecommissie. In het besluit worden diverse eisen gesteld aan het houden, huisvesten, verzorgen en tonen van dieren. Deze eisen hebben onder meer betrekking op de bewegingsvrijheid, het klimaat waar de dieren van nature leven, het sociale gedrag, het paringsgedrag, etc. Tevens worden bepalingen ter voorkoming van ontsnapping gegeven. De vergunning kan alleen worden verleend indien aan de diverse eisen wordt voldaan. Als niet aan deze eisen wordt voldaan is het dus niet toegestaan om een dierentuin te exploiteren. Van dit verbod zijn bepaalde categorieën inrichtingen uitgezonderd via de eerder vermelde Vrijstellingsregeling dierenwelzijn.

Handhaving van het besluit kan geschieden door gedeeltelijke of gehele sluiting van de dierentuin die niet aan de eisen aan de voorschriften van het besluit of de vergunningsvoorwaarden voldoet. Tevens is strafrechtelijk optreden mogelijk via onder meer de Wet op de economische delicten (Wed).

Ten tijde van de inwerkingtreding van het Dierentuinenbesluit werd verwacht dat niet meer dan vijftig dierentuinen onder de definitie van het besluit zouden vallen.^[1668] De inrichtingen, waarvan dit verwacht werd, hebben toentertijd van het agentschap LASER een aanvraagformulier ontvangen. Op basis van de ingevulde formulieren is vervolgens bepaald of deze inrichtingen al dan niet onder het toepassingsbereik van het besluit vallen. Na het controleren van de aanvraagen zijn deze inrichtingen bezocht door een ambtelijke visitatiecommissie. Deze commissie heeft hiervan vervolgens verslag uitgebracht aan de Minister van LNV.

De Algemene Inspectiedienst (AID) is belast met de controle en handhaving van het Dierentuinenbesluit. Bij de inwerkingtreding van het besluit is de afspraak gemaakt dat de eerste controle binnen een jaar na de vergunningverlening moest worden uitgevoerd. Daarna zou iedere twee tot drie jaar controle plaatsvinden. De inhoudelijke sturing op de controles is vanaf 2007 in handen gelegd van de Dienst Regelingen. Voordien diende de AID dit zelfstandig uit te voeren.

In opdracht van het ministerie van LNV is het Dierentuinenbesluit in 2008 geëvalueerd.^[1669] Uit het onderzoek bleek dat er tot 1 mei 2008 48 vergunningen waren verleend en 23 afwijzingen waren gegeven. Aanvankelijk is er een achterstand ontstaan bij de controle van de dierentuinen. Deze is echter vanaf 2007 ingelopen. Volgens de onderzoekers heeft het Dierentuinenbesluit geleid tot een stijging van het kwaliteitsniveau van met name kleinere dierentuinen. Voor grote, professionele dierentuinen hebben de eisen een minder grote rol gespeeld. Zij voldeden via het eigen kwaliteitssysteem al aan eisen op het gebied van dierenwelzijn.

Junte, S., K. de Vaan & J. Wils (2008). Evaluatie van het Dierentuinbesluit. Research voor Beleid, Zoetermeer