11.3A Strategische milieubeoordeling

11.3A.1 Overzicht van EU-regelgeving

2001/42/EG (PbEG L197, 21.7.2001) voorgesteld 16.1.1996 – COM(96) 511	Richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s
Rechtsgrondslag	Artikel 175, lid 1 EG-verdrag
Bindende termijnen
Omzetting in nationale regelgeving	21 juli 2004
Informatie van lidstaten aan de Commissie over aan de Richtlijn onderworpen plannen en programma’s	21 juli 2004
Verslag van Commissie over toepassing en doeltreffendheid	21 juli 2006

11.3A.2 Overzicht van Nederlandse regelgeving

Wijziging Wet milieubeheer en Besluit milieu-effectrapportage 1994

In voorbereiding

11.3A.3 Doelstelling van de Richtlijn

De Richtlijn verplicht autoriteiten om een milieubeoordeling uit te voeren van bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben. Gewoonlijk wordt dit ‘strategische milieubeoordeling’ (SMB) of ‘strategische m.e.r.’ genoemd, al komt deze term in de Richtlijn niet voor. De Richtlijn schrijft standaardprocedures voor het uitvoeren van een milieubeoordeling voor. Ze vormt een aanvulling op de ‘gewone’ MER-Richtlijn (zie § 11.3) door de m.e.r.-plicht op te leggen in een eerdere fase van het planningsproces.

11.3A.4 Samenvatting van de Richtlijn

8.1.1.14.1 Werkingssfeer en algemene verplichtingen

Het gaat in deze Richtlijn om plannen en programma’s die door nationale, regionale of lokale instanties worden opgesteld en/of vastgesteld en die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven (art. 2, onder a). Voor zulke plannen moet een milieubeoordeling worden uitgevoerd als ze aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (art. 3, lid 1). Dat betreft in elk geval in principe alle sectorale en planologische plannen en programma’s die het kader vormen voor activiteiten die op grond van Richtlijn 85/337 m.e.r.-plichtig zijn (zie § 11.3) of waarvoor een beoordeling vereist is op grond van de Habitatrichtlijn (92/43, zie § 9.4) (art. 3, lid 2). Als het daarbij echter om kleinschalige plannen en programma’s gaat, of om kleine wijzigingen, moeten de lidstaten zelf bepalen of ze aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en dus onder de milieubeoordelingsplicht vallen (art. 3, lid 3). Daarnaast moeten de lidstaten vaststellen of andere plannen en programma’s die het kader vormen voor toekomstige vergunningen voor projecten aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (art. 3, lid 4). Bijlage II van de Richtlijn geeft gedetailleerde criteria waarmee de lidstaten bij het vaststellen van potentieel aanzienlijke milieueffecten rekening moeten houden. Het gaat daarbij zowel om kenmerken van de plannen en programma’s als om kenmerken van de effecten en de gebieden die kunnen worden beïnvloed.

De Richtlijn geldt niet voor de volgende plannen en programma’s (art. 3, lid 8 en 9):

• als ze uitsluitend bestemd zijn voor nationale defensie of noodsituaties;

• financiële of begrotingsplannen en -programma’s;

• als ze worden medegefinancierd in het kader van Verordening 1260/1999 (Structuurfondsen; zie § 12.4) of 1257/1999 (Plattelandsontwikkeling; zie § 12.6) in de programmeringsperiode 2000-2006.

De milieubeoordelingsverplichting geldt voor plannen en programma’s waarvan de formele voorbereiding na 21 juli 2004 begint. Ook plannen en programma’s die op die datum al in de pijplijn zitten, maar die op 21 juli 2006 nog niet zijn aangenomen of ingediend, vallen onder de verplichting, tenzij dat niet haalbaar is (in laatstgenoemd geval moet het publiek worden ingelicht) (art. 13, lid 3).

De milieubeoordeling moet worden uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van het plan of programma. Daarbij kan van bestaande of van nieuwe procedures gebruik worden gemaakt. Overlapping van beoordelingen (die kan ontstaan als er sprake is van een hiërarchie van plannen en programma’s mag worden voorkomen (art. 4).

Het milieurapport

In het kader van de milieubeoordeling moet een milieurapport worden opgesteld met daarin de volgende informatie (art. 5, lid 1 en Bijlage I):

• een schets van de inhoud en de belangrijkste doelstellingen van het plan of programma en het verband met andere, relevante plannen en programma’s;

• de relevante aspecten van de bestaande situatie en de mogelijke ontwikkeling daarvan als het plan of programma niet wordt uitgevoerd;

• de milieukenmerken van gebieden waarvoor de gevolgen aanzienlijk kunnen zijn;

• alle bestaande relevante milieuproblemen (met name ook in gebieden die vanuit milieuoogpunt van bijzonder belang zijn);

• relevante milieubeschermingsdoelstellingen op internationaal, EU- of nationaal niveau, alsook de wijze waarop met deze doelstellingen en andere milieuoverwegingen rekening is gehouden;

• de mogelijke aanzienlijke milieueffecten (inclusief secundaire, cumulatieve, synergetische, blijvende en tijdelijke, positieve en negatieve effecten, en effecten op korte, middellange en lange termijn) op bijvoorbeeld biodiversiteit, bevolking, gezondheid van de mens, fauna, flora, bodem, water, lucht, klimaatfactoren, materiële goederen, cultureel erfgoed (met inbegrip van architectonisch en archeologisch erfgoed), landschap en de wisselwerking tussen bovengenoemde elementen;

• de voorgenomen maatregelen om aanzienlijke negatieve milieueffecten te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk teniet te doen;

• de redenen voor de selectie van de onderzochte alternatieven en een beschrijving van de wijze waarop de beoordeling is uitgevoerd (met vermelding van ontbrekende informatie);

• een beschrijving van de voorgenomen monitoringsmaatregelen;

• een niet-technische amenvatting van het bovenstaande.

Het rapport moet de informatie bevatten die ‘redelijkerwijs’ mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden, de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma en de fase van het besluitvormingsproces (art. 5, lid 2). De kwaliteit van de rapporten moet toereikend zijn en de lidstaten moeten de Commissie inlichten over de maatregelen die zij daartoe nemen (art. 12, lid 2).

8.1.1.14.2 Raadpleging en informatieverstrekking

De lidstaten moeten de instanties aanwijzen die met de milieueffecten van de uitvoering van de plannen en programma’s te maken kunnen krijgen (art. 6, lid 3). Deze instanties, alsmede het publiek (inclusief relevante NGO’s) moeten de gelegenheid krijgen hun mening te geven over het ontwerp-plan of -programma (voordat het wordt vastgesteld) en het bijbehorende milieurapport (art. 6, lid 2 en 4). De aangewezen instanties moeten ook worden geraadpleegd bij het aanwijzen door de lidstaten van plannen en programma’s met potentieel aanzienlijke milieueffecten (art. 3, lid 6) en bij het bepalen van de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in het milieurapport moet worden opgenomen (art. 5, lid 4).

Bij potentieel aanzienlijke grensoverschrijdende milieueffecten in een andere lidstaat moet ook die lidstaat worden geraadpleegd (art. 7).

Nadat het plan is vastgesteld moeten aan de genoemde instanties, het publiek en de eventuele andere betrokken lidstaten de volgende stukken beschikbaar worden gesteld (art. 9):

• het plan of programma zoals het is vastgesteld;

• een verklaring die samenvat hoe milieuoverwegingen in het plan of programma zijn geïntegreerd en hoe met het rapport, de gegeven meningen en raadplegingen rekening is gehouden (hetgeen op grond van art. 8 verplicht is);

• een samenvatting van de redenen waarom dit plan of programma is aangenomen en niet een van de alternatieven;

• de monitoringsmaatregelen (zie hierna).

8.1.1.14.3 Monitoring (art. 11)

De lidstaten moeten de aanzienlijke milieugevolgen van de tenuitvoerlegging van de plannen en programma’s nagaan, ondermeer om onvoorziene negatieve gevolgen in een vroeg stadium te kunnen identificeren en de passende herstellende maatregelen te kunnen nemen. Zij kunnen daarbij gebruik maken van bestaande monitoringsregelingen.

8.1.1.14.4 Rapportage en herziening (art. 12)

De lidstaten en de Commissie dienen informatie uit te wisselen over hun ervaringen met de uitvoering van de Richtlijn. Uiterlijk op 21 juli 2006, en vervolgens om de zeven jaar, moet de Commissie een verslag uitbrengen over toepassing en doeltreffendheid van de Richtlijn, zo nodig vergezeld van wijzigingsvoorstellen.

Vóór eind 2006 moet de Commissie ook rapporteren over het verband tussen de Richtlijn en de Verordeningen betreffende de Structuurfondsen (1260/1999) en de Plattelandsontwikkeling (1257/1999).

11.3A.5 Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn

Al in de jaren ’70 werd in studies van de Commissie de mening verkondigd dat er een compleet systeem van milieueffectrapportage (m.e.r.) moest komen, dat verder zou gaan dan alleen de beoordeling van projecten. Betoogd werd dat een projectgerichte m.e.r. te laat in het planningsproces zou kunnen plaatsvinden om aanzienlijke milieuschade nog te kunnen vermijden, en sowieso geen rekening zou houden met de cumulatieve effecten van grote aantallen individuele projecten. Daarom zouden ook de beleidsvoornemens, plannen en programma’s die zulke projecten mogelijk maken onderworpen moeten worden aan een milieubeoordeling.

Toen de Raad de MER-Richtlijn 85/337 (zie § 11.3) aannam maakte de Commissie dan ook duidelijk dat ze de mogelijkheid overwoog om het toepassingsgebied ervan te verbreden. Deze intentie werd zowel in het Vierde als het Vijfde Milieuactieprogramma bevestigd.

Al in januari 1991 circuleerde er een intern eerste ontwerp van een Commissievoorstel. Het kostte daarna nog tien jaar van onderhandelingen voordat er eindelijk overeenstemming was over een Richtlijn. Deze lange ontstaansgeschiedenis had te maken met technische moeilijkheden die verbonden zijn aan het begrip strategische milieubeoordeling (SMB), alsmede met politieke tegenstand van verscheidene lidstaten, op grond van overwegingen van uitvoerbaarheid en subsidiariteit.

In 1996 werd het voorstel van de Commissie formeel gepubliceerd.^[1210] Het toepassingsgebied ervan was beperkt tot ‘plannen en programma’s’, zonder dat deze begrippen overigens duidelijk waren afgebakend. Sommige lidstaten waren van mening dat de wettelijke basis van het voorstel niet art. 130s, lid 1 (thans art. 175, lid 1) had moeten zijn, maar art. 130s, lid 2 (thans art. 175, lid 2). Laatstgenoemd artikel bepaalt ondermeer dat over maatregelen betreffende de ruimtelijke ordening en bodembestemming met eenparigheid van stemmen besloten moet worden, en niet bij gekwalificeerde meerderheid. De Commissie en de meeste lidstaten vonden echter dat zowel de MER-Richtlijn (85/837) als het SMB-voorstel betrekking hadden op de informatievoorziening betreffende de effecten van plannen en projecten op het milieu in brede zin, dus niet alleen in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Overigens had het Europees Parlement in eerste lezing al een poging om de wettelijke basis te veranderen verworpen.

Dankzij de codecisieprocedure had het Europees Parlement een aanzienlijke invloed op de uiteindelijke tekst van de Richtlijn. Van de zeventien amendementen die het Parlement in september 2000 voorstelde werden er zeven door de Commissie aanvaard. De belangrijkste daarvan betroffen de monitoring achteraf van aan SMB onderworpen plannen en programma’s, de eis dat de lidstaten de kwaliteit van de beoordeling moeten verzekeren, en bepalingen betreffende plannen en programma’s die op de implementatiedatum in de pijplijn zitten. Laatstgenoemd punt had bij Richtlijn 85/337 (zie § 11.3) aanleiding gegeven tot juridische conflicten.

11.3A.6 De omzetting in nationale regelgeving

De SMB-richtlijn was medio 2003 nog niet in Nederlandse regelgeving omgezet. Dit zal gebeuren door middel van wijzigingen van de Wet milieubeheer en van het Besluit milieu-effectrapportage 1994.

Tot de plannen die bij de Nederlandse implementatie van de Richtlijn naar verwachting onder de verplichting tot SMB zullen komen te vallen behoren ruimtelijke plannen, waterhuishoudingsplannen, afval- en andere milieubeleidsplannen (De Boer en Van Dreumel, 2001). Bij de ruimtelijke plannen zal het ook om bestemmingplannen met een strategisch karakter kunnen gaan (Pieters, 2002). Overigens zijn ruimtelijke plannen die als eerste in de mogelijke uitvoering van m.e.r.-plichtige activiteiten voorzien op grond van het huidige Besluit m.e.r. 1994^[1211] nu ook al m.e.r.-plichtig.

11.3A.7 Uitvoering en effecten in de praktijk

In Nederland bestaat al ruime ervaring met strategische m.e.r., doordat ruimtelijke plannen (zoals planologische kernbelissingen) die m.e.r.-plichtige activiteiten mogelijk maken al van meet af aan in het Nederlandse m.e.r.-systeem zijn opgenomen. Tot 2003 waren er zo’n 50 strategische m.e.r.’s doorlopen (90 als de m.e.r.’s voor landinrichtingsplannen worden meegeteld). De Commissie voor de milieu-effectrapportage (Cmer, 2003) noemt als voordelen van strategische m.e.r.:

• er komt meer aandacht voor de milieugevolgen van strategisch beleid, waarbij duurzaamheidsvraagstukken aan de orde komen;

• er ontstaat inzicht in de optelsom van alle effecten van nieuw beleid in plaats van de effecten van afzonderlijke kleinere vervolgprojecten;

• discussies over strategische keuzes, zoals over locaties en technieken, worden afgerond, zodat ze op projectniveau niet meer terug hoeven te komen;

• de informatie in strategische milieu-effectrapporten geeft een project-m.e.r. een ‘vliegende start’.

Referenties

Boer, J.J. de, en M. van Dreumel (2001). EU-richtlijn strategische milieubeoordeling. Implementatie in 2004? KenMERken 8(2), april 2001, pp. 16-17.

Commissie voor de milieu-effectrapportage (Cmer) (2003), Jaarverslag 2002. Utrecht.

Pieters, S. (2002), Implementatie van de strategische m.e.r.(SMB)-richtlijn. Milieu & Recht 29 (12), december 2002, pp. 308-311.