Opmerkingen:

De Richtlijnen hebben het doel de geluidhinder veroorzaakt door subsonische vliegtuigen te beperken. Daartoe worden geluidsgrenzen vastgesteld die gebaseerd zijn op de normen die terzake zijn opgesteld door de Organisatie van de Internationale Burgerluchtvaart (ICAO). De Richtlijnen voor subsonische vliegtuigen verschillen van de andere geluidsrichtlijnen (zie § ??? t/m § ???), doordat ze het vaststellen van strengere geluidsgrenzen door de individuele lidstaten niet uitsluiten.

De Richtlijnen verplichten de lidstaten ervoor te zorgen dat de relevante typen civiele vliegtuigen die geregistreerd staan binnen hun grenzen niet worden gebruikt, tenzij ze zijn gecertificeerd in overeenstemming met bepaalde hoofdstukken uit boekdeel I van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart (bijlage 16 behandelt alleen bepaalde categorieën vliegtuigen). De inmiddels ingetrokken Richtlijnen 80/51 en 83/206 gaven in het begin van de jaren ’80 de eerste Europese eisen voor subsonische straalvliegtuigen. Richtlijn 89/629 gaat verder dan deze Richtlijnen. Sinds 1 november 1990 mogen de lidstaten slechts nog vliegtuigen aan hun registers toevoegen waarvan de geluidsemissie in overeenstemming is met de hogere waarden uit hoofdstuk 3, titel 1, van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart (hoofdstuk 3) (art. 2, lid 1). Deze Richtlijn gaf echter geen deadline om geleidelijk te komen tot een afronding van de toetsing aan de waarden van hoofdstuk 2.

Richtlijn 2002/30 geeft regels om de invoering van exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap te vergemakkelijken, met als doel het aantal personen dat geluidhinder van vliegtuigen ondervindt te beperken. De Richtlijn heeft Verordening 925/1999 met onmiddellijke ingang ingetrokken. Deze Verordening zorgde voor veel internationale opschudding, en was de aanleiding voor een handelsconflict tussen de EU en de VS (zie hierna). De Richtlijn geeft algemene regels over het geluidsbeheer van vliegtuigen, over de evaluatie van de behoefte aan exploitatiebeperkingen en over de invoering van zulke beperkingen. De beperkingen zouden met name ingevoerd kunnen worden met betrekking tot vliegtuigen die slechts met een kleine marge aan de geluidscertificeringsnorm van hoofdstuk 3 van het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart voldoen, indien dit nodig wordt geacht.

Richtlijn 2006/93 omvat de bepalingen die eerder waren opgenomen in Richtlijn 92/14 en diens wijzigingen. De Richtlijn verbiedt het gebruik van vliegtuigen die niet voldoen aan de geluidswaarden zoals vastgelegd in hoofdstuk 3 (art. 2, lid 1). Ontheffingen kunnen worden verleend voor vliegtuigen van historisch belang (art. 3, lid 1) en tijdelijke ontheffingen zijn mogelijk voor vliegtuigen waarvan de exploitatie zo uitzonderlijk van aard is dat het niet redelijk zou zijn daarvoor geen tijdelijke ontheffing te verlenen; en vliegtuigen die voor ombouw-, reparatie- of onderhoudsdoeleinden niet-commerciële vluchten uitvoeren.

De eerste internationale geluidsnormen voor vliegtuigen werden in 1971 door de ICAO aangenomen en zijn sindsdien meerdere malen gewijzigd. De aanbevelingen van de ICAO zijn niet bindend voor de 144 lidstaten van het Verdrag. Toch baseren de meeste landen met een belangrijke vliegtuigindustrie hun nationale wetgeving op de ICAO-normen.

De eerste verwijzing naar activiteiten van de Gemeenschap op dit gebied staat niet in het eerste Milieuactieprogramma, maar in een schriftelijk antwoord van de Raad op een vraag uit het Europees Parlement uit 1973.^[1809] Vanwege de afwijkende implementatie van de ICAO-normen in de verschillende lidstaten, leek het de Commissie het beste om niet eigen normen vast te stellen, maar om er voor te zorgen dat de bestaande normen consequent zouden worden toegepast in de Gemeenschap.

In het oorspronkelijke voorstel voor een Richtlijn over de geluidhinder van vliegtuigen stond een bepaling om een geluidsbeperkingscertificaat in te voeren. Dit is echter niet gebeurd. Het voorstel is ook aangepast door het verplicht stellen van aanbevelingen van de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC) over vliegtuigen zonder akoestische goedkeuring.

Nadat door middel van de inmiddels ingetrokken Richtlijn 80/51 een verbod op vliegtuigen zonder akoestische goedkeuring gerealiseerd was, richtte de internationale aandacht zich op de subsonische straalvliegtuigen die gecertificeerd waren onder hoofdstuk 2 van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart. Toentertijd bestond het grootste deel van de mondiale vloot uit dit soort vliegtuigen. Het werd dan ook onderkend dat een verbod op deze vliegtuigen gefaseerd ingevoerd zou moeten worden. Richtlijn 89/629 bevatte details voor de eerste fase, en bepaalde dat lidstaten geen vliegtuigen meer mochten inschrijven die slechts aan de normen van hoofdstuk 2 voldeden. Dus als oude vliegtuigen afgedankt zouden worden, dan zouden deze vliegtuigen vervangen moeten worden door types die aan de normen van hoofdstuk 3 voldeden.

In een resolutie van de ICAO uit oktober 1990 is opgeroepen om het gebruik van ‘hoofdstuk 2’ straalvliegtuigen helemaal te verbieden. Richtlijn 92/14 gaf oorspronkelijk de eisen van deze resolutie weer, maar is inmiddels gecodificeerd middels Richtlijn 2006/93.

Verordening 925/99 had betrekking op gerecertificeerde vliegtuigen, die door middel van zogenaamde ‘hushkits’ en niet door uitrusting met nieuwe motoren zijn aangepast. De Verordening werd aangenomen vanwege de vrees dat deze vliegtuigen mogelijk aanzienlijk meer geluid zouden produceren en voor meer luchtvervuiling zouden zorgen dan de nieuwere modellen die in overeenstemming met de normen van hoofdstuk 3 vervaardigd werden. Er was bezorgdheid over de verwachting dat er een toevloed van dit soort vliegtuigen zou komen uit met name de Verenigde Staten. Dit zou tot een verslechtering van de geluidhindersituatie rondom vliegvelden kunnen leiden. De regering van de VS en luchtvaartmaatschappijen reageerden fel op deze nieuwe maatregelen, en betoogden dat de gerecertificeerde vliegtuigen aan de vereiste normen voldeden en dat de Verordening een potentiële belemmering vormde voor de handel in tweedehands vliegtuigen. De regering van de VS dreigde tevens met een landingsverbod op vliegvelden in de VS voor de Concorde ter vergelding.

De Raad bond uiteindelijk in en besloot om de Verordening wel aan te nemen op 29 april 1999, maar stelde de toepassing hiervan uit tot een jaar na de inwerkingtreding. De Verordening trad op 4 mei 2000 in werking, maar zou niet voor april 2002 van toepassing worden op bedrijven van buiten de EU. De Commissaris voor Vervoer, Loyola de Palacio, probeerde in overleg met haar Amerikaanse tegenhangers tot een oplossing te komen, rekening houdend met het doel van de Verordening en de institutionele beperkingen. Deze poging had echter geen succes. Op 14 maart 2000 legde de VS de kwestie voor aan de ICAO op grond van de geschillenbeslechtingbepalingen van het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart. De EU bestreed de ontvankelijkheid van de klacht, vanwege het vereiste in het Verdrag dat partijen voor de indiening van een klacht eerst moeten onderhandelen over de juridische aspecten van het conflict. De EU betoogde dat lopende nationale en Europese rechtszaken eerst afgehandeld hadden moeten worden, voordat een klacht bij de ICAO ingediend had mogen worden. Dit argument werd echter door de Raad van de ICAO verworpen op 16 november 2001.

Begin 2001 kwamen er echter positievere signalen vanuit de ICAO met betrekking tot geluidsnormen. Tijdens een vergadering van het Comité luchtvaart en milieubescherming (CAEP) van de ICAO van januari 2001 werd een aantal aanbevelingen gedaan, waar de vergadering van de ICAO in september 2001 over zou moeten beslissen. Deze aanbevelingen bevatten een nieuwe geluidsnorm vanaf 2006 voor nieuwe vliegtuigen, welke 10 dB(A) lager was dan de bestaande norm; procedures voor het recertificeren van de bestaande vliegtuigen om aan deze nieuwe norm te voldoen; strengere geluidsnormen voor helikopters; en een voorstel voor procedures om de geluidhinder tijdens het opstijgen te bestrijden. De nieuwe geluidsnorm, ook wel bekend als hoofdstuk 4, werd in juni 2001 aangenomen door de Raad van de ICAO. Vanaf 2006 zal deze norm verplicht zijn voor alle vliegtuigtypen die gecertificeerd moeten worden.

Op de 33^e vergadering van de ICAO in Montreal in september/oktober 2001 werd overeenstemming bereikt over de te volgen richting bij het geluidsbeheer en werd resolutie A33/7 aangenomen. Deze resolutie bevat enkele bijlagen over beleid met betrekking tot een evenwichtige aanpak van het geluidsbeheer van vliegtuigen en over lokale exploitatiebeperkingen op vliegvelden die verband houden met geluidhinder. Als gevolg hiervan kwam de Raad voor Vervoer op 16 oktober 2001 tot de conclusie dat het nu mogelijk zou zijn om Verordening 925/1999 te vervangen. Eind oktober 2001 bevestigde de EU dat het verbod op door hushkits aangepaste vliegtuigen zou worden ingetrokken. In antwoord hierop beloofde de VS de klacht die bij de ICAO was ingediend in te trekken. Zodoende werd een compromis mogelijk gemaakt door de beslissing van de ICAO om de invoering van exploitatiebeperkingen ter vermindering van de geluidhinder toe te staan.

In november 2001 bracht de Commissie een voorstel uit voor een Richtlijn over regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap^[1810], waarin werd voortgebouwd op ICAO-resolutie A33/7. De Commissie vond dat het voorstel voldoende maatregelen voor de middellange termijn ter bescherming van omwonenden van vliegvelden bevatte en was van mening dat het voorstel in overeenstemming was met het nieuwe internationale kader voor het geluidsbeheer van vliegtuigen. Daarom stelde de Commissie voor om Verordening 925/1999 te laten vervallen, zodra de nieuwe Richtlijn was goedgekeurd. De Nederlandse regering kon zich niet vinden in alle elementen van het voorstel. Zo werd de in het voorstel omschreven evaluatiemethode gezien als een beperking van de flexibiliteit om luchthavens zelf overschrijdingen van de geluidsnormen te laten voorkomen. Daarnaast werd de evaluatiemethode als te omvangrijk gezien en werd de door het voorstel vereiste instelling van een onafhankelijke organisatie onwenselijk bevonden.^[1811] In het overleg over het oorspronkelijke voorstel heeft Nederland met succes bepleit dat de Richtlijn op dit punt zou moeten worden aangepast. De uiteindelijk aangenomen Richtlijn geeft aan dat de bij de besluitvorming inzake geluidsgerelateerde exploitatie beperkingen rekening moet worden gehouden met een in de Richtlijn omschreven evaluatiemethode, voor zover dat voor de betrokken maatregel en de kenmerken van de luchthaven passend en mogelijk is.^[1812]

Omdat de beperkingen voor door hushkits aangepaste vliegtuigen uit derde landen per 2 april 2002 toepasselijk zouden worden, was het belangrijk dat de voorgestelde Richtlijn sneller dan normaal het wetgevingsproces zou doorlopen. De parlementaire commissie voor vervoer was als bevoegd aangewezen om het voorstel te beoordelen, maar ook in de parlementaire commissie voor milieu werd over het voorstel gedebatteerd. In de laatste commissie werd een verslag van de Nederlandse rapporteur Hans Blokland aangenomen dat het voorstel sterker had kunnen maken. Het verslag stelde voor om de reikwijdte van de mogelijke beperkingen te vergroten. Tevens werd in het verslag voorgesteld om het aantal luchthavens waarop het voorstel van de Commissie van toepassing was te vergroten door de minimumdrempel om als luchthaven bestempeld te worden te verlagen van 50.000 naar 20.000 jaarlijkse vliegbewegingen.^[1813] De parlementaire commissie voor vervoer verwierp echter de meeste wijzigingen van de commissie voor milieu en nam in plaats daarvan het verslag van haar eigen rapporteur aan, waarin slechts kleine wijzigingen werden voorgesteld. Tijdens de vergadering van 25 en 26 maart 2003 nam de Raad voor Vervoer de wijzigingen van het Parlement over. Een tweede lezing was dus niet nodig. De Richtlijn 2002/30 trad twee dagen later in werking bij het verschijnen in het Publicatieblad. Verordening 925/1999 werd dus enkele dagen voordat deze van toepassing zou worden op vliegtuigen van derde landen ingetrokken.

In oktober 1981 had de Commissie ook een Richtlijn voorgesteld om de geluidhinder van helikopters te verminderen^[1814], maar dit voorstel werd ingetrokken.

De bepalingen van Richtlijn 89/629 zijn oorspronkelijk verwerkt in de Regeling beperking geluidsemissie van subsonische straalvliegtuigen.^[1815] In artikel 3 van deze regeling werd het per 1 november 1990 verboden om niet-hoofdstuk 3 vliegtuigen te laten landen of opstijgen. Daarvoor waren in Nederland al de luchtwaardigheidseisen aangescherpt, zodat deze vliegtuigen geen bewijs van luchtwaardigheid konden krijgen. Het verbod was echter nodig om te voorkomen dat al geregistreerde vliegtuigen, welke niet aan de geluidsnormen voldeden, zouden landen of opstijgen. Deze regeling is ingetrokken door de nu geldende Regeling ter beperking van de exploitatie van niet-geluidgecertificeerde straalvliegtuigen^[1816]. De Regeling ter beperking van de exploitatie van niet-geluidgecertificeerde straalvliegtuigen is gebaseerd op artikel 4 van het Besluit beperking geluidhinder luchtvaartuigen.^[1817] Op grond van dat artikel kan het opstijgen of landen van bepaalde soorten luchtvaartuigen die een bepaald geluidsniveau overschrijden worden beperkt of verboden. Samen met de Wet luchtvaart (artt. 73 en 76)^[1818], zetten deze regeling en het besluit de bepalingen van Richtlijn 2006/93 om in Nederlandse regelgeving.^[1819]

Richtlijn 2002/30 is voor Nederland alleen van toepassing op luchthaven Schiphol. Aan de eisen van de Richtlijn werd al tot op zekere hoogte voldaan door de uitbreiding van de Wet luchtvaart in 2002. De Richtlijn is voor het overige omgezet door middel van een wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Lvb)^[1820] en het Besluit beperking geluidhinder luchtvaartuigen. De omzetting vond bijna een jaar te laat plaats, al heeft dit praktisch geen gevolgen aangezien de wijziging met name geldt voor zware exploitatiemaatregelen, welke in de tussenliggende periode niet genomen zijn.^[1821]

Er bestaat in Nederland veel wetgeving ter bestrijding van de geluidhinder door vliegtuigen. Een (niet geheel uitputtend) overzicht van de geldende regelgeving op dit gebied is gegeven in Tabel ???. Slechts een klein deel van deze wetgeving is op de eerder genoemde Europese regelgeving gebaseerd. Ter verduidelijking wordt hier een schets van de Nederlandse regelgeving gegeven. Het Nederlandse stelsel is grotendeels gebaseerd op de Luchtvaartwet. Op grond van de Luchtvaartwet is de minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de minister van VROM bevoegd om een luchtvaartterrein aan te wijzen (art. 18, lid 1). Deze aanwijzing moet in overeenstemming zijn met de daarvoor geldende planologische kernbeslissing (PKB), waarin onder meer grenzen worden aangegeven voor de geluidsbelasting. Voor Schiphol was dat de PKB Schiphol en Omgeving. Met de aanwijzing worden ook geluidszones vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen bepaalde grenswaarden niet mag overschrijden (art. 25a). Per luchtvaartterrein wordt bij AMvB de geluidsbelasting vastgesteld (art. 25, lid 1).

Het Nederlandse luchtvaartbeleid is veranderd in verband met het in gebruik nemen van de Polderbaan. De handhaving van de grenzen van de PKB Schiphol werkte niet als oorspronkelijk was voorzien. Daarom heeft het kabinet besloten om nieuwe wetgeving te introduceren, waarin nieuwe milieunormen voor Schiphol worden vastgelegd. Deze nieuwe normen zouden dezelfde beschermende werking als de huidige normen uit de PKB moeten hebben, maar zouden eenvoudiger te controleren en te handhaven zijn. De nieuwe wetgeving is ingevoerd door het invoegen van een nieuw, op Schiphol gericht hoofdstuk 8 in de Wet Luchtvaart (voorheen: Wet Luchtverkeer) via de zogenaamde Schipholwet.^[1822] Op grond hiervan zijn er twee uitvoeringsbesluiten tot stand gekomen: het luchthavenindelingbesluit (Lib)^[1823] en het luchthavenverkeerbesluit (Lvb)^[1824]. In het Lib zijn bepalingen van ruimtelijke aard, die verband houden met de fysieke ligging van de luchthaven opgenomen. In het Lvb zijn regels opgenomen die het vliegverkeer op en om de luchthaven beheersen. Met de inwerkingtreding van deze besluiten is hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet buiten toepassing gesteld en zijn de PKB Schiphol en Omgeving en de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol komen te vervallen.

Mede door de hoge bevolkingsdichtheid wordt in Nederland veel aandacht aan de door vliegverkeer veroorzaakte geluidsoverlast geschonken. Relatief gezien is de geluidshinder rondom Nederlandse luchthavens laag in vergelijking met andere grote luchthavens in Europa.^[1825] Door de groei van het internationale vliegverkeer is de nationale luchthaven Schiphol in de afgelopen decennia steeds verder uitgebreid. In februari 2003 is een vijfde baan op Schiphol in gebruik genomen, de zogenoemde Polderbaan. Met de uitbreiding van Schiphol is tevens het aantal vliegbewegingen (starts en landingen) toegenomen. Toch is de geluidsbelasting de afgelopen decennia afgenomen (zie cijfers hieronder).^[1826] Dit is vooral te danken aan het stiller worden van vliegtuigen (door met name het gebruik van stillere motoren) en aan optimalisatie van baangebruik en vliegroutes. Door vernieuwing van de vloot waren de vliegtuigen in 2002 gemiddeld meer dan 6 dB(A) stiller dan in 1980.^[1827] Op Schiphol, waar het aantal vluchten verviervoudigd is, was daarnaast nog een extra afname van 3 dB(A) gerealiseerd, deels dankzij de inmiddels weer ingetrokken Verordening 925/1999 en deels door nationaal beleid.^[1828]

Uit resultaten van de vijfjaarlijkse landelijke hinderinventarisatie door TNO en het RIVM blijkt dat het percentage van de Nederlandse bevolking dat het geluid van vliegverkeer als hinderlijk al lange tijd tamelijk stabiel ligt rond de 26% (piek van 34% in 1987, daarna significante afname naar 23% in 1993, en vervolgens lichte toename en daarna stabilisatie tot 26% in 1998 en 2003).^[1829] Ook het percentage klachten over ernstige hinder is tamelijk stabiel^[1830] rond 12% (piek van 20% in 1987, daarna flinke afname en stabilisatie op 12-13% in 1993, 1998 en 2003), maar volgt daarmee wel het wegverkeer op als belangrijkste bron van ernstige hinder. Militaire vliegtuigen maken daarvan het grootste aandeel uit (6% ernstige hinder), hoewel dit wel sinds 1987 significant af neemt. In de 2003 hinderinventarisatie gaf 47% van de respondenten aan geregeld geluid van passagiers- en vrachtvliegtuigen te horen, maar meest gehoord zijn helikoptergeluiden, met 72% in 2003. De slaapverstoring door geluiden van vliegverkeer is vrijwel gelijk gebleven (6% slaapverstoring, inclusief 3% ernstige slaapverstoring voor het totaal van bronnen van vliegverkeer), maar passagiers- en vrachtvliegtuigen vormen wel de grootste bronnen van slaapverstoring (4% slaapverstoring, 2% ernstige slaapverstoring).

Het totaal aantal klachten over Schiphol is tussen 1992 en 2003 toegenomen van 61.043 naar 145.310 (met een piek van 245.517 in 1997). In de eerste week van substantieel gebruik van de Polderbaan (juli 2003) werden 1050 klachten over starts en landingen op de Polderbaan ontvangen bij de Commissie Regionaal Overleg Schiphol (CROS, voorheen Commissie Geluidhinder Schiphol). Daarna echter heeft het aantal klachten een indrukwekkende vlucht genomen.^[1831] In 2003 name het aantal klachten met ruim 192% toe naar 280 duizend, om vervolgens opnieuw met ruim 255% te groeien naar 714.009 klachten in 2004. Na een (voorlopige) piek op 755.896 in 2006 is er nu weer een gestage neerwaartse trend, tot 609.617 in 2008. Hoewel er tussen deze cijfers en de meldingen gedurende 2009 geen vergelijking mogelijk is vanwege het veranderde systeem van klachtenregistratie, is wel op te maken dat de sinds 2005 ingezette daling van het aantal individuele klagers gecontinueerd wordt, met een 23% afname van het aantal klachten in 2009 ten opzichte van 2008 (wat overigens een piekjaar was). Tussen 2003 en 2004 steeg het aantal klagers juist met 30%, duidelijk geconcentreerd rond de toen net ingebruikgenomen Polderbaan (80% tussen 2003 en 2004).^[1832]

Bij de wijziging van de Wet Luchtvaart is rekening gehouden met de door de Richtlijn omgevingslawaai geïntroduceerde nieuwe geluidbelastingindicatoren L_den en L_night (zie § ???). Daarmee zijn de tot dan toe in Nederland gehanteerde eenheden, Ke-etmaal, LAeq-nacht en BKL komen te vervallen. De Kosteneenheid (Ke) was ontworpen voor het meten van de geluidsbelasting van de grote luchtvaart. De LAeq-nacht had ook betrekking op de grote luchtvaart, maar dan voor de geluidhinder ’s nachts. De BKL, tenslotte, was bedoeld voor het meten van de geluidsbelasting van de kleine luchtvaart.^[1833] De Handhavingsdienst Luchtvaart (HDL) van de Divisie Luchtvaart zal namens de minister van Verkeer en Waterstaat controleren of Schiphol binnen deze grenzen blijft. Bij overschrijding kan de HDL maatregelen opleggen waarmee de overschrijding wordt teruggedrongen, zoals bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete.In juli 2003 is er ophef ontstaan over een gemaakte invoerfout (ook wel ‘rekenfout’ genoemd). De directies van Schiphol en Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) hadden aan de staatssecretaris van V&W gevraagd om de geluidsnormen in het Luchthavenverkeerbesluit aan te passen, omdat een verkeerde berekening was gemaakt van het aantal starts dat vanaf de Zwanenburgbaan zou plaatsvinden. Op basis van de foutieve gegevens zou meer verkeer op de Polderbaan worden afgehandeld dan in de praktijk mogelijk is, en op de Zwanenburgbaan juist te weinig. Dit heeft geleid tot boze reacties vanuit de regio die getroffen zal worden en van milieuorganisaties en tevens tot enkele kamervragen. In augustus 2004 is de fout hersteld, wat in de praktijk als gevolg heeft dat op de Zwanenburgbaan een hogere geluidsbelasting wordt toegestaan. In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Lvb) van februari 2003 (art. 4.2.1) was aangegeven dat het totale volume van de geluidbelasting (TGV), met de L_den als indicator voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal, per gebruiksjaar niet meer dan 63,71 dB(A) mag bedragen. In augustus 2004 is deze grenswaarde voor handhaving in het Lvb verlaagd tot 63,46 dB(A).^[1834] Uit de Handhavingsrapportage Schiphol 2010 van de Inspectie Verkeer en Waterstaat blijkt dat in 2010 de grenswaarde van 63,46 dB(A) op geen van de handhavingspunten overschreden is, en dat op 31 oktober 2010 nog een TVG L_den-ruimte van 1,01 dB(A) beschikbaar was (wat overeenkomt met een nog beschikbare TVG L_den-ruimte van ongeveer 21%, gegeven het aantal vluchten en de verkeerssamenstelling zoals die in 2010 over het gehele etmaal, onafhankelijk van het feitelijke baangebruik, aan de orde zijn geweest).^[1835]

De blijvende toename van het internationale vliegverkeer en de daarmee gepaard gaande druk vanuit de sector voor verdere uitbreiding van Schiphol leidt al decennia tot discussie over de gevolgen hiervan voor de leefomgeving en met name de geluidoverlast voor omwonenden. Toen begin 2003 de Polderbaan op Schiphol in gebruik genomen werd, was de verwachting van de regering dat een vijfde baan op de nationale luchthaven niet tot een toename van de geluidhinder voor omwonenden zou leiden,^[1836] of zelfs een per saldo afname.^[1837] Deze optimistische voorspellingen zijn inmiddels in verschillende hinder praktijk-studies onderschreven.^[1838] De verwachting is echter dat Schiphol ook met deze vijfde baan onvoldoende capaciteit zal kunnen bieden om de toekomstige groei van het vliegverkeer aan te kunnen. Hoewel sommigen verwachten dat de door de sector bepleite verdere uitbreiding van Schiphol naar verwachting zal leiden tot een grotere geluidsbelasting rondom de luchthaven,^[1839] blijkt uit de Verkenning lange termijn Schiphol in maart 2008 dat een parallelle Kaagbaan juist gunstige effecten kan hebben voor de totale geluidbelasting in de Schipholregio. Het kabinet sprak dan ook in de Luchtvaartnota het voornemen uit om voor 2009 de ruimtelijke reservering voor deze eventuele parallelle Kaagbaan bij AMvB onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordering (Wro) juridisch te borgen, hetgeen in de actualisatie van de Luchtvaartnota is uitgesteld tot medio 2011.

In het najaar van 2004 werd een begin gemaakt voor een grondige evaluatie van het Schipholbeleid.^[1840] Op basis van de resultaten van het eindraport van deze beleidsevaluatie^[1841] sprak het Kabinetsstandpunt Schiphol van april 2006 uit dat de positie van Schiphol als één van de belangrijkste knooppunten behouden dient te worden, en dat er ruimte moet zijn voor de verdere ontwikkeling van Schiphol, echter rekening houdende met de overlast die het vliegverkeer in de omgeving veroorzaakt met het doel deze hinder zoveel mogelijk terug te dringen.^[1842]

In dit kader werd in december 2006 een overlegorgaan opgericht onder voorzitterschap van voormalig minister en Commissaris van de Koningin van Groningen Hans Alders.^[1843] Het doel van deze zogenoemde ‘Tafel van Alders’ is het adviseren van het kabinet over de balans tussen de groei van de luchtvaart op Schiphol, de hinderbeperking en de kwaliteit van de omgeving voor de korte (tot en met 2010) en de middellange termijn (2018/2020). Aan de overleg, met Hans Alders als onafhankelijke voorzitter, komen alle betrokken partijen samen: het Rijk (vertegenwoordigers van de ministeries van Verkeer & Waterstaat en van VROM), de luchtvaartpartijen (Schiphol Group, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), KLM), een aantal regionale en lokale overheden (de provincie Noord-Holland, de gemeenten Haarlemmermeer, Amstelveen, Uitgeest en Amsterdam) verenigd in de Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS), vertegenwoordigers van omwonenden van Schiphol via de CROS (Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol) en de VGP (Vereniging Gezamenlijke Platforms).

In juni 2007 heeft de Tafel van Alders haar eerste advies uitgebracht over de ontwikkeling van Schiphol en de regio op korte termijn, met als hoofdaanbeveling een maximering van 480.000 vliegbewegingen op Schiphol in 2010. Daarnaast werden twee convenanten gepresenteerd waarin aan de Alderstafel door luchtvaartpartijen en overheden afspraken gemaakt zijn over hinderbeperkende en leefbaarheids verhogende maatregelen. Het Rijk, Schiphol en de provincie Noord-Holland investeren elk € 10 miljoen in inderbeperkende maatregelen en verbetering van de omgevingskwaliteit van enkele zwaar geluidsbelaste gebieden rond Schiphol. In het convenant is overeengkomen om in 2011 te beslissen over een aanvullende investering van € 30 miljoen.

Op 1 oktober 2008 is het tweede Aldersadvies aan het kabinet aangeboden, dit keer met betrekking tot de middellange termijn ontwikkeling van Schiphol, van 2010 tot 2018/2020.^[1844] Hierin wordt, op basis van diverse onderzoeken, een netwerkvisie opgesteld voor het type vliegverkeer dat past bij de luchthaven Schiphol als ‘mainport’, met daaraan gekoppelde adviezen over maximale capaciteit. In het advies word het effect op de (leef)omgeving beoordeeld van verschillende alternatieve scenario’s voor de ontwikkeling Schiphol tot 2018/2020 (waaronder de scenarios ‘niets doen’ ofwel nulalternatief; het doorontwikkelen van de huidige wijze van verkeersafhandeling op Schiphol al dan niet met uitplaatsing van vluchten; een bewonersvoorstel ‘Groeien in kwaliteit’; en een totaal nieuw afhandelingsconcept al dan niet met uitplaatsing van vluchten). Tot slot wordt een maatschappelijke kosten- en batenanalyse uitgevoerd, een verkenning gedaan naar de mogelijkheden voor aanpassing van het normen- en handhavingstelsel, en onderzoek uitgevoerd naar hinderbeperkende maatregelen en maatregelen die de leefbaarheid verbeteren ten behoeve van de twee af te sluiten convenanten voor de middellange termijn.

Het kabinet heeft ook dit tweede Aldersadvies omarmt en bevestigt dat het door de overlegpartijen benadrukte ‘één en ondeelbare’ karakter van de gemaakte afspraken over selectieve groei in samenhang met hinderbeperkende maatregelen en leefomgevingskwaliteit.^[1845]

In de Luchtvaartnota "Concurrerende en duurzame luchtvaart voor een sterke economie", van april 2009 wordt nader uitwerking gegeven aan de Aldersadviezen. Uitgangspunt van het kabinetsbeleid is dat capaciteitsuitbreiding van Schiphol wordt gecombineerd met vermindering van geluidshinder. Het kabinet onderstreept de sector-prognose uit het advies, waarin voor de korte en middellange termijn uitgegaan werd van 480.000 vliegtuigbewegingen in 2012 en tot 2020 jaarlijks maximaal 510.000 vliegtuigbewegingen (waarvan 32.000 in de nacht en vroege ochtend).^[1846] De Alderstafel had aangegeven dat de groeiverwachting van de marktvraag rond 2020 op ongeveer 580.000 vliegtuigbewegingen zou uitkomen. Hoewel in 2008 en 2009 de marktvraag voor luchtvaart tijdelijk flink was teruggelopen als gevolg van de economische crisis, lijkt deze zich inmiddels weer snel te herstellen. In het kader van de recente Actualisatie van de Luchtvaartnota, in januari 2011, onderschrijft het kabinet de door de Alderstafel herziene verwachting dat de 580.000 vliegbewegingen (afhankelijk van de herstelcurve)een aantal jaren later dan 2020 bereikt zullen worden.^[1847] In de Aldersafspraken van oktober 2008 werd geconcludeerd dat deze groei niet op Schiphol kan worden geaccommodeerd binnen de gelijkwaardigheidscriteria, die een maximale capaciteit op Schiphol tot maximaal 510.000 vliegtuigbewegingen rond 2020 zou toestaan. Daarbij zou het beoogde selectieve groeibeleid voor Schiphol gericht op het hub- en mainportgebonden verkeer alleen kans van slagen heeft als de naar verwachting resterende circa 70.000 vliegtuigbewegingen (aan niet-mainportgebonden verkeer) boven de maximumcapiciteit van 510.000 op Schiphol in 2020, elders adequaat gecompenseerd worden. Hiertoe worden met name de regionale luchthavens van Lelystad en Eindhoven aangewezen.^[1848] Ook voor deze regionale uitbreidingen heeft het kabinet aan Hans Alders gevraagd na sector-overleg advies uit te brengen. Hoewel in het verzoek is uitgegaan van advisering voor de zomer van 2009 bleek er voor beide regionale Alderstafels meer tijd nodig te zijn.^[1849] Vanuit de Alderstafel Eindhoven is in juni 2010 geadviseerd om Eindhoven Airport te laten groeien middels een gefaseerde uitbreiding van het aantal vliegbewegingen: tot 2015 circa 10.000 extra vliegtuigbewegingen, en tot 2020 nog eens 15.000 extra vliegbewegingen. Wel worden hieraan gekoppeld voorwaarden op het gebied van hinderbeperking, verduurzaming, en bestemmingsspecificaties, en verplaatsing van een deel van de militaire gebruiksruimte van de luchthaven.^[1850] In de actualisatie van de Luchtvaartnota in januari 2011 meldt het kabinet dat uitvoering van de Aldersafspraken inmiddels in volle gang is met als doel de groeiruimte voor Schiphol tot 510.000 vliegtuigbewegingen in 2020 zo hoogwaardig en effectief en duurzaam mogelijk te benutten. Wat betreft milieu en geluid is hierbij met name van belang dat het gebruik van schone, stille en zuinige vliegtuigen gestimuleerd wordt en het benutten van de groeiruimte gekoppeld wordt aan zo min mogelijk hinder.^[1851] In dit kader is aan de Alderstafel gewerkt aan een nieuw normen- en handhavingsstelsel voor Schiphol voor de periode na 2020. Basis hiervoor is het zogenoemde 50/50-beginsel, wat inhoudt dat de milieuwinst voor 50% ten goede komt aan de omgeving en de andere 50% vertaald wordt in toegestane groei van het luchtvaartverkeer. Hiermee worden prikkels ingebouwd die de milieuprestaties verder verhogen, teneinde de totale hoeveelheid hinder te verminderen ten opzichte van de huidige situatie. Een voorbeeld hiervan is ook de door Schiphol toegepaste differentiatie in havengelden op basis van geluidcategorieën, waardoor gebruik van zeer stille vliegtuigen gestimuleerd wordt met een korting op de havengelden terwijl relatief lawaaiige vliegtuigen ontmoedigd worden door een toeslag bovenop de havengelden en voor nachtvluchten zelfs nog een extra toelage. Dit beleid lijkt te werken: volgens Schiphol was het aantal vluchten met de meest lawaaiige vliegtuigen op de luchthaven in 2009 nog maar een derde van het aantal in 2007 en bedroeg circa 0,5% van het totale aantal vluchten.^[1852]

Het nieuwe geluidsstelsel is gebaseerd op strikt geluidspreferent vliegen, wat inhoudt dat, rekening houdend met de weersomstandigheden en de herkomst en bestemming van het verkeer zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de banen die het minste aantal bewoners hinder bezorgen, wat in de praktijk vooral de Polderbaan en de Kaagbaan zullen zijn. Op basis van klachten vanuit verschillende partijen wordt het nieuwe stelsel minder complex en meer inzichtelijk gemaakt, operationeel beter uitvoerbaar voor de sector en zal het afdoende bescherming bieden aan bewoners in binnen- en buitengebieden.

De uitkomsten van de Aldersafspraken, met name de maximering van de capaciteitsnormen voor vliegbewegingen en het nieuwe geluidstelsel met normen- en handhavingssysteem zullen op termijn wettelijk verankerd worden door aanpassing van de Wet luchtvaart en de daarop gebaseerde besluiten.

Als onderdeel van de uitvoering van de Aldersafspraken, zoals ondersteund door een grote parlementaire meerderheid, zullen experimenten worden uitgevoerd met hinderbeperkende maatregelen die mogelijkerwijs een fundamentele hinderverbetering betekenen, maar mogelijk niet passen binnen de criteria voor gelijkwaardigheid. Het experimenteerartikel in de Wet luchtvaart (art. 8.23a) maakt het mogelijk om dergelijke maatregelen als experiment uit te voeren, na positief advies van de Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol (CROS). Als zo'n hinderbeperkende maatregel daadwerkelijk succesvol blijkt, kan doorvertaling naar structurele regelgeving (in het Luchthavenverkeerbesluit) een volgende stap zijn, hoewel daarbij wel beschouwd zal moeten worden hoe hiermee aan het gelijkwaardigheidseis kan worden voldaan. Vanaf november 2010 loopt voor een periode van twee jaar een proef met het nieuwe geluidsstelsel voor Schiphol.^[1853] Tijdens dit experiment wordt elke drie maanden, met medewerking van de Alderstafel Schiphol, een monitoringrapport opgesteld waarin inzicht wordt gegeven in de wijze waarop in de praktijk wordt gevlogen in relatie tot de voorgestelde regels, en er vinden evaluaties plaats in 2011 en 2012, teneinde in 2012-’13 te komen tot besluitvorming over algehele invoering van het nieuwe stelsel.^[1854]

Hoewel tijdens het experiment het huidige stelsel met grenswaarden in handhavingspunten van kracht blijft, kan indien zou blijken dat grenswaarden binnen het huidige stelsel dreigen te worden overschreden als gevolg van de uitvoering van het experiment, dankzij eerdergenoemde artikel een ‘experimenteerregeling’ worden ingevoerd met vervangende grenswaarden. Zo golden vanaf november 2009 al vervangende grenswaarden voor zowel handhavingspunten L_den^[1855] en L_night^[1856], vanwege de tekortkomingen in het oude stelsel waardoor handhaving in sommige gevallen tot ongewenste situaties leidde zoals het uitwijken van vluchten naar een baan waarvan juist veel méér mensen last hebben. In maart 2010 is een aantal aantal van deze positief geëvalueerde experimenten definitief vastgelegd in de Lvb.^[1857]

Dassen, A.G.M., et al. (2000). Geluid in de vijfde Milieuverkenning. Achtergronden. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.

De Jong, R.G., et al. (2000). Hinder en andere zelf-gerapporteerde effecten van milieuverontreiniging in Nederland. TNO-PG, Leiden.

Franssen, E.A.M., J.E.F. van Dongen, J.H.M. Ruysbroek, H. Vos, R. Stellato (2004). Hinder door milieufactoren en de beoordeling van de leefomgeving in Nederland: Inventarisatie Verstoringen 2003. RIVM Rapport 815120001. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.

Houthuijs, D., et al. (2003). Vergelijking schattingen slaapverstoringsonderzoek met referentiegetal PKB Schiphol. Briefrapport, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.

MNP (2005). Het milieu rond Schiphol 1990-2010: Feiten & Cijfers. Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven.ONL (2002). Milieueffectrapport ‘Schiphol 2003’. Hoofdrapport. Ontwikkeling Nationale Luchthaven, Den Haag.

Passchier-Vermeer, W., et. al. Slaapverstoring en vliegtuiggeluid. Rapport 2002.28 TNO Inro. Rapport 441520019. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Delft/Bilthoven. 2002a.

PBL (2007). De toekomst van Schiphol. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven.

PBL (2008). Milieubalans 2008. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven.

PBL (2009). Milieubalans 2009. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven.

RIVM (2000). Nationale Milieuverkenning 5, 2000-2030. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Samsom, Alphen aan den Rijn.

RIVM (2002). Milieubalans 2002. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Kluwer, Alphen aan den Rijn.

RIVM (2003). Milieubalans 2003. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Kluwer, Alphen aan den Rijn.Schiphol (2009). Jaarverslag 2009. Schiphol Group, Schiphol

TNLI (1997). Hoeveel ruimte geeft Nederland aan luchtvaart? Perspectievennota toekomstige Nederlandse luchtvaartinfrastructuur. Toekomstige Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur, Den Haag.

VenW, Ministerie van (2004). Evaluatie Schipholbeleid. Plan van aanpak. Ministerie voor Verkeer en Waterstaat, Den Haag.

VenW, Ministerie van (2006). Evaluatie Schipholbeleid: Eindrapport. Ministerie voor Verkeer en Waterstaat, Den Haag.

VenW, Ministerie van (2009). Luchtvaartnota: Concurrerende en duurzame luchtvaart voor een sterke economie. Ministerie voor Verkeer en Waterstaat, Den Haag.

VenW, Ministerie van (2010). Handhavingsrapportage Schiphol 2010. Ministerie voor Verkeer en Waterstaat, Den Haag.