Nog n.v.t.

De opkomst van grensoverschrijdende misdaad, zoals de illegale handel in wilde dieren, ozonlaagaantastende stoffen en radioactief afval, heeft geleid tot groeiende aandacht voor dit probleem op internationaal en EU-niveau. Het Kaderbesluit beoogt ervoor te zorgen dat de lidstaten in hun nationale wetgeving een aantal handelingen als strafbare feiten aanmerken en dat deze van passende sancties worden voorzien.

De lidstaten moeten zorgen dat diverse wederrechtelijke handelingen onder hun nationale recht strafbaar zijn indien hierdoor de dood of ernstig letsel van personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water dan wel aan dieren of planten wordt (of dreigt te worden) veroorzaakt. Het gaat daarbij om lozingen en emissies naar lucht, grond of water, handelingen met afvalstoffen, het exploiteren van een bedrijf waarin een gevaarlijke activiteit wordt verricht (alleen met betrekking tot schade buiten de inrichting), en handelingen met kernmateriaal of andere gevaarlijke radioactieve stoffen. In geval van lozingen en emissies moet ook (dreigende) ernstige schade aan beschermde monumenten, voorwerpen en goederen een grond voor strafbaarstelling zijn. Een lozing of emissie die daadwerkelijk de oorzaak is van de dood of ernstig letsel van personen dient ook strafbaar te zijn als deze niet wederrechtelijk heeft plaatsgevonden. Verder moet het wederrechtelijk bezitten, vangen, beschadigen, doden van of handelen in (delen van) beschermde in het wild levende dier- en plantensoorten strafbaar zijn (althans wanneer zij volgens de omschrijving van het nationale recht met uitsterven bedreigd zijn), alsmede de wederrechtelijke handel in ozonafbrekende stoffen. Bij dit alles moet het gaan om handelingen die opzettelijk worden verricht (art. 2) of wanneer daarbij sprake is van (grove) nalatigheid (art. 3). Op de genoemde handelingen moeten doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan, waaronder, ten minste in ernstige gevallen, vrijheidsstraffen waarvoor uitlevering kan plaatsvinden. Deze sancties kunnen, als er gevaar voor herhaling bestaat, gepaard gaan met andere sancties of maatregelen, zoals uitsluiting van activiteiten waarvoor officiële toestemming of goedkeuring vereist is, of van het oprichten, beheren of leiden van een firma of stichting (art. 5). Ook deelneming aan en uitlokking van genoemde handelingen moet strafbaar zijn (art. 4).

Als de in art. 2 en 3 genoemde handelingen gepleegd worden in het belang van een rechtspersoon door iemand die vertegenwoordigende, beslissings- of toezichthoudende bevoegdheid heeft bij die rechtspersoon, dan moet die rechtspersoon aansprakelijk kunnen worden gesteld. Dat geldt ook als iemand die onder het gezag van die rechtspersoon staat de genoemde handelingen heeft kunnen verrichten wegens het ontbreken van toezicht of controle. De aansprakelijkheid van de rechtspersoon sluit overigens de strafrechtelijke vervolging van de betrokken natuurlijke persoon niet uit (art. 6). Ook tegen de aansprakelijk verklaarde rechtspersoon moeten doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties kunnen worden getroffen, zoals geldboetes, uitsluiting van overheidssteun, een verbod op het uitoefenen van activiteiten, plaatsing onder toezicht van de rechter, liquidatie of de verplichting tot het nemen van specifieke preventieve maatregelen (art. 7).

Elke lidstaat moet zorgen dat zijn rechtsmacht is gevestigd ten aanzien van de genoemde strafbare feiten als deze (geheel of gedeeltelijk) zijn gepleegd op zijn grondgebied (zelfs als alle effecten elders plaatsvinden), maar ook als ze zijn gepleegd (art. 8, lid 1):

• aan boord van een onder diens vlag varend schip of in een luchtvaartuig dat in die lidstaat geregistreerd staat;

• ten behoeve van een rechtspersoon met statutaire zetel in die lidstaat;

• door een van zijn onderdanen, indien het feit strafbaar is in de staat waar het is begaan of indien de plaats waar het is begaan onder geen enkele territoriale rechtsmacht valt.

Een lidstaat kan besluiten dat hij zijn rechtsmacht niet of slechts in specifieke gevallen of omstandigheden zal uitoefenen als het gaat om handelingen met afvalstoffen of het exploiteren van een bedrijf waarin een gevaarlijke activiteit wordt verricht (art. 8, lid 2).

Het Kaderbesluit bevat verder nog bepalingen met betrekking tot de uitlevering en vervolging van eigen onderdanen van een lidstaat (art. 9).

Het Verdrag van Maastricht (Verdrag betreffende de Europese Unie) van 1992 riep twee nieuwe ‘pijlers’ van EU-activiteiten in het leven, naast die van de Europese Gemeenschappen (EG). De zogeheten tweede pijler is het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de derde betreft de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. In tegenstelling tot de EG-activiteiten vindt het beleid onder de tweede en derde pijler op intergouvernementeel niveau plaats, grotendeels met uitsluiting van de Commissie en het Europees Parlement.

Door het Verdrag van Amsterdam van 1997 werd de weg vrijgemaakt voor meer samenwerking op strafrechtelijk gebied onder de derde pijler. Er zijn nu drie soorten wetgeving toegestaan op dit gebied, waaronder ‘Kaderbesluiten’ voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze Kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar hebben geen rechtstreekse werking (zie § 2.8). Het initiatief voor een Kaderbesluit kan komen van een lidstaat of van de Commissie. Unanimiteit in de Raad is vereist voor het aannemen van een Kaderbesluit.

In mei 1998 werden in de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken op initiatief van de Deense Minister van Justitie de aan milieucriminaliteit verbonden problemen naar voren gebracht. Ook op de Europese top in Cardiff in juni 1998 werd geconcludeerd dat ernstige milieucriminaliteit een groot probleem vormde. De Raad werd uitgenodigd om nauwere samenwerking en gemeenschappelijke maatregelen te overwegen, teneinde het milieu te beschermen door effectieve strafrechtelijke bepalingen en handhaving in iedere lidstaat. De Deense delegatie legde vervolgens een notitie voor aan de Multidisciplinaire groep georganiseerde criminaliteit van de Raad.^[1267] In oktober 1999 vond in Tampere een speciale vergadering van de Europese Raad plaats betreffende het scheppen van ‘een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’ in de EU, gebruikmakend van de door het Verdrag van Amsterdam geboden nieuwe mogelijkheden. In zijn conclusies stelde de Europese Raad ondermeer van mening te zijn ‘dat, wat het nationale strafrecht betreft, de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen in eerste instantie geconcentreerd moeten worden op een beperkt aantal sectoren van bijzonder belang, zoals [...] milieucriminaliteit.’

Denemarken diende vervolgens in januari 2000 een ontwerp-Kaderbesluit in betreffende de bestrijding van ernstige milieucriminaliteit. Het ontwerp was gebaseerd op de Deense wetgeving, alsmede op het in het kader van de Raad van Europa (RvE) afgesloten Verdrag betreffende de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht uit 1998. Het ontwerp-besluit had tot doel de harmonisatie van de manier waarop de lidstaten ‘ernstige’ milieucriminaliteit definiëren, vervolgen en straffen. Ook verlangde het van de EU-lidstaten dat ze het genoemde RvE-Verdrag zouden ondertekenen en vóór 1 januari 2001 zouden ratificeren, zodat het in werking kon treden. Op 28 september 2000 hield de Raad voor justitie en binnenlandse zaken een beleidsdebat over het onderwerp, met de bedoeling om tot heldere aanbevelingen te komen voor toekomstig werk. Alle lidstaten waren het erover eens dat de EU wetgeving moest hebben voor de onderlinge aanpassing van regelgeving betreffende strafrechtelijke sancties op milieucriminaliteit, maar een aantal lidstaten gaf er de voorkeur aan om niet alle elementen die in het RvE-Verdrag stonden over te nemen.

Terwijl het werk aan het Deense ontwerp-besluit voortging, kwam de Commissie op 13 maart 2001 op de proppen met een voorstel voor een Richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht^[1268]. Dit voorstel viel dus onder de eerste (EG-)pijler van de EU. Het Commissievoorstel beoogde de vaststelling van minimumnormen inzake strafbare feiten met betrekking tot de ernstigste inbreuken (door natuurlijke of rechtspersonen) op het EU-milieurecht en de nationale uitvoeringsregels. Het voorstel was gebaseerd op art. 175, lid 1 van het EG-verdrag, dat voorziet in acties om de in art. 174 geformuleerde milieudoelstellingen van het Verdrag te bereiken.

Kort daarna (op 15 en 16 maart 2001) vervolgden de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Civiele Bescherming hun discussie over het Deense initiatief, zij het dat de werkgroepen van de Raad de instructie kregen te bezien of het Kaderbesluit zou moeten worden aangevuld in het licht van het Commissievoorstel. De discussie over de juiste juridische grondslag (eerste of derde pijler) werd niet afgerond. Op 9 april nam het Europees Parlement een rapport over het voorstel aan, waarin een duidelijke voorkeur werd uitgesproken voor een EG-richtlijn boven een besluit onder de derde pijler. In de Raad overheerste echter de opvatting dat de strafrechtelijke aspecten van milieubescherming onder de nationale competentie van de lidstaten moesten blijven vallen.

Op 17 januari 2003 werd het Kaderbesluit door de Raad aangenomen. Nederland heeft daarbij een verklaring afgelegd, waarin wordt gesteld dat Nederland zich het recht voorbehoudt om in een latere fase, indien het Commissievoorstel alsnog in behandeling worden genomen, bepaalde elementen van dat voorstel te steunen.

Het Kaderbesluit was medio 2003 nog niet in Nederlandse regelgeving omgezet. Dit zal geschieden door middel van een wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enkele andere wetten.

Nog n.v.t.

De Europese Commissie heeft een beroep ingesteld bij het Europese Hof van Justitie, waarin zij de rechtsgrondslag van het Kaderbesluit nietig wil laten verklaren.^[1269] Intussen heeft de Commissie haar eigen voorstel niet ingetrokken.