Richtlijn 85/337/EEG (PbEG L175 5.7.1985) Corrigendum in PbEG L 216, 3.8.1991 | Richtlijn betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten |
97/11/EG (PbEG L73 14.3.1997) | Wijzigingsrichtlijn |
2003/35/EG (PbEU L156, 25.6.2003) | Wijzigingsrichtlijn i.v.m. inspraak publiek en toegang rechter (i.v.m. Verdrag van Aarhus) |
2009/31/EG (PbEU L 140, 5.6.2009) | Richtlijn betreffende de geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG |
Rechtsgrondslag | Artikel 100 en 235 EG-verdrag (thans art. 115 resp. 352 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Omzetting in nationale regelgeving | 14 maart 1999 (97/11/EG) 25 juni 2005 (2003/35/EG) 25 juni 2011 (2009/31/EG) |
Rapportage van de Commissie over toepassing en effectiviteit (97/11) | 3 april 2002 |
Rapportage door lidstaten aan de Commissie (2009/31) | 30 juni 2011 |
Herziening Richtlijn 2009/31 | Vóór 30 juni 2015 |
Wet milieubeheer (hfs. 7) | Stb. 2002, 239 (laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2010, 20) |
Wet tot wijziging van de Wet Milieubeheer (verdere aanpassing aan Europese Richtlijnen inzake milieu-effectrapportage) | Stb. 2005, 477 |
Wet tot Wijziging van de Wm en enkele daarmee verband houdende wetten (modernisering regelgeving over de milieueffectrapportage) | Stb. 2010, 20 (tekst) en Stb. 2010, 197 (inwerkingtreding) |
Besluit milieueffectrapportage | Stb. 1994, 540 (laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2010,184) |
Uitvoering EG-Richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling | Stb. 1999, 116 |
Wijziging Besluit milieu-effectrapportage 1994 | Stb. 1999, 208 |
Wijziging Besluit milieu-effectrapportage 1994 | Stb. 1999, 224 |
Besluit Luchtkwaliteit 2005 (inmiddels vervangen door titel 5.2 Wm) | Stb. 2005, 316 |
Implementatiewetgeving EG-Richtlijnen 1e en 2e pijler Verdrag van Aarhus | Stb. 2005, 341 |
Wijziging Besluit milieu-effectrapportage 1994 en enkele andere amvb’s (technische aanpassing t.g.v. modernisering regelgeving milieueffectrapportage) | Stb. 2010, 184 (tekst) en Stb. 2010, 197 (inwerkingtreding) |
Besluit tot wijziging Besluit m.e.r. (reparatie en modernisering) | Stcrt. 2011, 102 |
Wet versnelling besluitvorming wegprojecten | Stb. 2009, 189 |
Crisis- en herstelwet | Stb. 2010, 135 (tekst) en Stb. 137, 2010 (inwerkingtreding) |
De Richtlijn kan worden opgevat als een belichaming van de preventieve benadering van milieubescherming. Alvorens toestemming wordt gegeven voor bepaalde ingrijpende projecten – zoals grootschalige industrie- of infrastructuurprojecten – moet een beoordeling worden gemaakt van de effecten die ze op het milieu kunnen hebben, zodat het bevoegde gezag dat de vergunning verleent op de hoogte is van de gevolgen en deze bij de besluitvorming in aanmerking neemt (art. 8). Om deze beoordeling mogelijk te maken moet de initiatiefnemer van het project informatie verschaffen. Ook moeten het publiek en bepaalde overheden worden geraadpleegd. De Richtlijn schept vooral procedurele en niet zozeer inhoudelijke verplichtingen en eist op zichzelf niet dat lidstaten hun goedkeuring aan milieuschadelijke projecten onthouden.
De Richtlijn is gewijzigd door Richtlijn 97/11, welke per 14 maart 1999 in nationale wetgeving omgezet moest zijn. De wijzigingen behelzen een uitbreiding van de categorieën projecten die onder de Richtlijn vallen, een verheldering van de behandeling van bepaalde projecten, de invoering van een ‘scoping’ procedure en de aanscherping van de bepalingen omtrent publiciteit en inspraak.
In 2003 is de Richtlijn opnieuw gewijzigd door Richtlijn 2003/35, met het oog op de omzetting van het Verdrag van Aarhus in EU-wetgeving en het verbeteren van de rechten op inspraak van het publiek (zie § ???).
De (gewijzigde) Richtlijn wordt in het vervolg van deze paragraaf ook wel aangeduid als ‘MER-richtlijn’.
Projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, moeten worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten voordat een vergunning wordt verleend (art. 2, lid 1). Zo’n beoordeling is verplicht voor de projecten die genoemd worden in Bijlage I van de Richtlijn, terwijl andere projecten, genoemd in Bijlage II, alleen aan een beoordeling hoeven te worden onderworpen als het waarschijnlijk is dat ze een aanzienlijk milieueffect zullen hebben (art. 5).
In de milieueffectbeoordeling moeten de effecten worden geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld ten aanzien van de volgende factoren (art. 3):
mens, dier en plant;
bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
materiële goederen en het culturele erfgoed;
de samenhang tussen de voornoemde factoren.[1876]
Met de informatie die door de opdrachtgever (zie hierna) is verschaft en door middel van raadplegingen (zie hierna) is verkregen, moet rekening worden gehouden in de vergunningsprocedure (art. 8). Dit hele proces staat bekend als milieueffectbeoordeling of milieueffectrapportage (m.e.r.). Het publiek moet worden geïnformeerd over de inhoud van de beslissing in de vergunningprocedure en eventuele daaraan verbonden voorwaarden (art. 9). Bovendien moet het publiek worden ingelicht over de redenen en overwegingen waarop de beslissing is gebaseerd. De bevoegde autoriteiten moeten, indien nodig, de maatregelen beschrijven die genomen zullen worden om negatieve milieueffecten te minimaliseren.
In uitzonderlijke gevallen mag een project worden vrijgesteld van de bepalingen van de Richtlijn (art. 2, lid 3). In dat geval moet de lidstaat nagaan of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is. De gegevens uit die andere beoordeling en de redenen voor vrijstelling moeten ter beschikking worden gesteld van het betrokken publiek. De lidstaat moet ook de Commissie inlichten, die onmiddellijk de andere lidstaten informeert.
Lidstaten kunnen per geval besluiten de Richtlijn niet toe te passen op projecten voor nationale defensiedoeleinden (art. 1, lid 4). De Richtlijn is niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet (art. 1, lid 5).
De projecten waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is (tenzij ze vrijgesteld zijn) vallen onder 21 rubrieken in Bijlage I. Samengevat zijn dat:
olieraffinaderijen;
grote thermische elektriciteitscentrales en kerncentrales en –reactors;
installaties voor de productie, verrijking en opwerking van splijtstoffen en de opslag en definitieve verwijdering van radioactief afval;
ijzer- en staalfabrieken;
installaties voor de winning en verwerking van asbest;
geïntegreerde chemische installaties;
aanleg van auto(snel)wegen, spoorwegen en vliegvelden;
handelshavens en waterwegen;
installaties voor de verbranding, de behandeling of het storten van gevaarlijke afvalstoffen;
installaties voor de verbranding of behandeling van ongevaarlijke afvalstoffen;
grondwateronttrekkingen van meer dan 10 miljoen m3 per jaar;
projecten voor de overbrenging van water tussen stroomgebieden;
rioolwaterzuiveringsinstallaties;
winning van aardolie en aardgas;
(stuw-)dammen;
pijpleidingen voor gas, olie en chemicaliën;
installaties voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij;
pulp- en papierfabrieken;
steengroeven en dagbouwmijnen;
bovengrondse hoogspanningsleidingen;
opslag van aardolie en chemicaliën.
Bijlage II bevat een lijst van categorieën projecten, verdeeld in 13 rubrieken. Per rubriek zijn de categorieën tamelijk gedetailleerd beschreven, zodat onderstaande opsomming slechts een grove aanduiding geeft van de projecten waarvoor een milieueffectbeoordeling kan worden geëist:
landbouw;
extractieve bedrijven (grondstofwinning);
energiebedrijven;
productie en verwerking van metalen;
minerale industrie;
chemische industrie;
voedings- en genotmiddelenindustrie;
textiel-, leder-, hout- en papierindustrie;
rubberverwerkende industrie;
infrastructuurprojecten;
diverse andere projecten;
toerisme en recreatie;
wijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II.
De lidstaten moeten door middel van onderzoek per geval en/of aan de hand van drempelwaarden of criteria (of een combinatie van beide werkwijzen) vaststellen of een project moet worden onderworpen aan een beoordeling of niet (art. 4, lid 2 van de Richtlijn). Bijlage III bevat een gedetailleerde beschrijving van de factoren die daarbij in aanmerking moeten worden genomen. Daartoe behoren ondermeer de kenmerken van het project, zoals omvang en productie van afvalstoffen; de plaats van het project, bijvoorbeeld in een speciale beschermingszone of in een gebied met hoge bevolkingsdichtheid; en het potentiële effect, zoals het geografische bereik en de omkeerbaarheid ervan.
De preambule van de Richtlijn maakt duidelijk dat lidstaten drempels kunnen vaststellen beneden welke het niet noodzakelijk is na te gaan of een project beoordeling behoeft.[1877] De preambule stelt ook dat het feit dat een project zich bevindt in een gebied dat als speciaal beschermingsgebied is aangewezen onder de Vogelrichtlijn (79/409) of de Habitatrichtlijn (92/43) niet betekent dat het automatisch een beoordeling moet ondergaan.
Een uitspraak van het Hof (Zaak C-431/92) lijkt te betekenen dat als een bepaalde activiteit op zichzelf kan worden beschouwd als een project uit Bijlage I, ze niet kan worden beschouwd als een ‘wijziging’ in de zin van Bijlage II. (De zaak had betrekking op een uitbreiding met een installatie van meer dan 300 megawatt bij een bestaande elektriciteitscentrale in Duitsland. Duitsland had betoogd dat het project onder Bijlage II viel. Het Hof oordeelde ten gunste van de Commissie, die had betoogd dat het onder Bijlage I viel.)
De beslissing van de bevoegde instantie om al dan niet een milieueffectbeoordeling te laten uitvoeren moet openbaar worden gemaakt (art. 4, lid 4).
Op grond van art.5, lid 3 moet de opdrachtgever tenminste de volgende informatie verstrekken:
een beschrijving van het project met informatie over vestigingsplaats, ontwerp en omvang van het project;
een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen;
de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen;
een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten;
een niet-technische samenvatting van de bovengenoemde gegevens.
Bijlage IV geeft aanwijzingen voor de inhoud van de te verstrekken informatie. Met inachtneming van bovengenoemde minimum-eisen hoeft de opdrachtgever deze informatie alleen te verstrekken voorzover de lidstaat (a) dat van belang acht in een bepaald stadium van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een bepaald project(-type) en van de milieu-aspecten die hierdoor kunnen worden beïnvloed en (b) meent dat dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden (art. 5, lid 1). Dit betekent dat de lidstaten enige beleidsvrijheid kunnen geven aan de bevoegde autoriteiten ten aanzien van de hoeveelheid informatie die de opdrachtgever moet verschaffen.
Bij het beschrijven van de waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten van het voorgestelde project wordt van de opdrachtgever gevraagd zowel de directe effecten mee te nemen als de ‘indirecte, secundaire en cumulatieve effecten op korte, middellange en lange termijn, permanent en tijdelijk, positief en negatief van het project’ (Bijlage IV, punt 4). Instanties die over relevante informatie beschikken moeten die aan de opdrachtgever ter beschikking stellen (art.5, lid 4).
Indien de opdrachtgever daarom verzoekt voordat hij een aanvraag om een vergunning indient, dient de bevoegde instantie advies uit te brengen over de door de opdrachtgever in overeenstemming met Bijlage IV te verstrekken informatie (art. 5, lid 2). Dit proces staat bekend als ‘scoping’ en stelt de bevoegde autoriteiten in staat er in een vroegtijdig stadium van de procedure zeker van te zijn dat de opdrachtgever alle relevante zaken in aanmerking neemt en die adequaat behandelt in de door hem verstrekte informatie.
Instanties die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met het project te maken kunnen krijgen, moeten de gelegenheid krijgen advies uit te brengen (art. 6, lid 1). De gedetailleerde regelingen hiervoor worden aan de lidstaat overgelaten.
In een vroeg stadium moet het publiek in kennis worden gesteld van (in art. 6, lid 2 gespecificeerde) basisinformatie over m.e.r.-plichtige projecten. De ingevolge art. 5 verzamelde informatie, eventuele rapporten, adviezen en andere relevante informatie moet ‘binnen een redelijke termijn’ ter beschikking van het betrokken publiek worden gesteld (art. 6, lid 3). Dat publiek moet tevens in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak krijgen (art. 6, lid 4). De details van e.e.a. worden aan de lidstaten overgelaten (art. 6, lid 5), maar er moet in elk geval in ‘redelijke termijnen’ worden voorzien (art. 6, lid 6).
Als een project vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat, moet de informatie van de opdrachtgever worden doorgegeven aan die lidstaat (art. 7, lid 1). Deze informatie dient dan als basis voor overleg tussen de beide lidstaten. Artikel 7 geeft procedurele voorschriften voor dit overleg. Hierdoor is de Richtlijn in overeenstemming met het Espoo-verdrag (zie § ???).
Op grond van art. 2, lid 2a zijn lidstaten bevoegd een enkelvoudige procedure te creëren om gelijktijdig te voldoen aan de MER-richtlijn en de IPPC-richtlijn 96/61 (zie § ???).
Onder zekere voorwaarden moeten leden van het publiek in beroep kunnen gaan bij een onafhankelijke instantie tegen een besluit, handelen of nalaten dat onder de Richtlijnbepalingen betreffende de inspraak van het publiek valt (art. 10 bis).
De lidstaten en de Commissie moeten informatie uitwisselen over de opgedane ervaringen met de toepassing van de Richtlijn (art. 11, lid 1). De Commissie moest in juli 1990 aan het Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de toepassing en de doeltreffendheid van de Richtlijn (art. 11, lid 3). Dit verslag is gepubliceerd in 1993.[1878] Op grond van Richtlijn 97/11 (art. 2) werd de Commissie geacht in 2002 opnieuw zo’n verslag uit te brengen. Dit heeft zij in juni 2003 gedaan.[1879]
Deze Richtlijn verklaart de MER-Richtlijn van toepassing op het afvangen en transporteren van CO2-stromen met het oog op geologische opslag in de exclusieve economische zones en het continentaal plat van de lidstaten. De richtlijn geldt niet voor projecten met een totale geplande opslagcapaciteit van minder dan 100 kiloton met het oog op onderzoek, ontwikkeling of testen van nieuwe producten en procedés. Deze drempel lijkt ook passend voor andere relevante communautaire wetgeving. De opslag van CO2 in opslagcomplexen die niet onder het territoriale bereik van deze richtlijn vallen en de opslag van CO2 in de waterkolom is niet toegestaan. De lidstaten behouden het recht om het grondgebied te bepalen waarbinnen opslaglocaties mogen worden geselecteerd. Als gevolg van de opneming van afvanginstallaties in de MER-Richtlijn moet een milieueffectbeoordeling worden uitgevoerd tijdens de procedure voor de afvangvergunning.
De inspiratie voor deze Richtlijn komt niet voort uit de ruimtelijke ordenings-procedures van enige lidstaat, noch uit bestaande procedures voor de vergunningverlening voor industrievestigingen, maar uit Amerikaanse wetgeving: de National Environment Policy Act van 1969 (NEPA). Berichten over positieve ervaringen met Environmental Impact Assessment in de Verenigde Staten, alsmede aanbevelingen van de OECD, wekten bij Europese overheden belangstelling voor dit instrument.
In het tweede milieu-actieprogramma uit 1977 kondigde de Commissie formeel aan van plan te zijn voorstellen te doen voor ‘milieu-effectbeoordeling’. De Commissie had toen al aan consultants gevraagd het onderwerp te bestuderen. Op basis van het rapport van de consultants heeft de Commissie tussen 1977 en 1980 twintig interne concepten geproduceerd alvorens in 1980 formeel een Richtlijn voor te stellen.[1880] Gedurende deze rijpingsperiode kreeg het voorstel al veel aandacht. Zo hield het Europese Parlement er in januari 1980 een hoorzitting over en verscheen een van de interne concepten zelfs in de pers.
De eisen van de Amerikaanse NEPA verschillen sterk van die van de Richtlijn. De NEPA heeft alleen betrekking op activiteiten van een Federale instantie en draagt die instantie (die tevens opdrachtgever van het project is) op om zelf een ‘milieu-effectrapport’ (MER) op te stellen. Deze gedachte van een MER dat door de opdrachtgever wordt opgesteld is terug te vinden in het voorstel van de Commissie uit 1980, dat feitelijk twee MERs eiste: een eerste dat deel zou uitmaken van de door de opdrachtgever verstrekte, gepubliceerde informatie, en een tweede dat opgesteld en gepubliceerd zou worden door de bevoegde autoriteiten. In de Richtlijn zoals die is vastgesteld hoeft alleen de opdrachtgever een MER op te stellen, dat de gegevens moet bevatten die nodig zijn om de belangrijkste milieueffecten te beoordelen.
Aan diverse bezwaren van de lidstaten is door wijziging van het oorspronkelijke Commissievoorstel tegemoet gekomen. Bijlage I is veel korter dan in het voorstel en er kunnen uitzonderingen worden gemaakt zonder dat daar toestemming van de Commissie voor nodig is. De informatie die op grond van Bijlage IV door de opdrachtgever moet worden verstrekt kan beperkt blijven tot wat de lidstaten relevant achten. De opdrachtgever hoeft niet alle alternatieven te beschrijven. Hij hoeft ook geen beschrijving te geven van de relatie tussen het voorgestelde project en bestaande milieu- en ruimtelijke ordenings-plannen en –normen voor het betreffende gebied. De bevoegde autoriteiten hoeven ook niet meer een eigen beoordelingsrapport te publiceren.
Overeenstemming over het Commissievoorstel is lange tijd uitgebleven door Deense bezwaren. Het Deense Parlement maakte principieel bezwaar tegen de verplichting om ook door het parlement bij wet goedgekeurde projecten aan de procedures van de Richtlijn te onderwerpen. Dit zou een inbreuk maken op de parlementaire soevereiniteit. De Deense overheid weigerde ook maar enige concessie te doen op dit punt. Uiteindelijk kwam de Raad eraan tegemoet door overeen te komen dat de richtlijn niet van toepassing is op ‘projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet’.
Het Europese Parlement kwam met een standpunt inzake het voorstel in februari 1982. Het deed gedetailleerde wijzigingsvoorstellen en deed een beroep op de Commissie om zo spoedig mogelijk een voorstel in te dienen om m.e.r. uit te breiden tot publieke plannen en programma’s en niet te beperken tot projecten. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de ‘Strategische MER-Richtlijn’ 2001/42 (zie § ???).
Naar aanleiding van het in 1993 uitgebrachte verslag over de ervaringen met de toepassing van de Richtlijn[1881] heeft de Commissie een aantal wijzigingsvoorstellen gedaan, bedoeld om de ongelijke toepassing in verschillende lidstaten te verminderen. Ook werden uitbreidingen voorgesteld van de lijst met m.e.r.-plichtige projecten, alsmede wijzigingen met betrekking tot projecten met grensoverschrijdende effecten, teneinde consistentie te bereiken met het Espoo-verdrag (zie § ???). Het Parlement wilde nog meer wijzigingen en al met al duurde het drie jaar voordat de Richtlijn was aangenomen.
Deze wijziging vloeide voort uit het Verdrag van Aarhus (zie § ???). Het ging hierbij met name om een aanscherping van de bepalingen betreffende inspraak en toegang tot de rechter van het publiek.
Deze Richtlijn vloeide onder meer voort uit het 6e Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap, waarin het probleem van de klimaatverandering een prioritair actieprogramma wordt genoemd.[1882] De afvang en opslag van kooldioxide (Carbon Capture and Storage – CCS) is een overbruggingstechnologie die zal bijdragen aan het matigen van de klimaatsverandering.
De totstandkoming van de Nederlandse wetgeving met betrekking tot m.e.r. verliep min of meer parallel aan de totstandkoming van Richtlijn 85/337. In 1976 bracht de toenmalige Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne een advies uit over m.e.r. aan de ministers van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Economische Zaken, waarin gesteld werd dat het Amerikaanse stelsel een nuttig uitgangspunt voor een Nederlands m.e.r.-systeem zou kunnen zijn. Naar aanleiding van dit advies werd een negental proef-m.e.r.s uitgevoerd en werd een onderzoek gedaan naar verwante regelingen in het buitenland. In augustus 1979 presenteerde het kabinet-Van Agt een nota met zijn standpunt over de m.e.r.[1883]
In mei 1981 stuurde het kabinet het m.e.r.-wetsvoorstel naar de Tweede Kamer.[1884] In de daaropvolgende jaren werd het voorstel, dat een veel bredere werkingssfeer had dan door de Richtlijn vereist werd, in het kader van het dereguleringsprogramma van het kabinet-Lubbers I aanmerkelijk ingeperkt en vereenvoudigd. Het uiteindelijke voorstel werd in 1986 door het parlement aanvaard en opgenomen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm).[1885] Per 1 september 1987 werd de m.e.r.-plicht in Nederland van kracht.
Sinds 1993 is de m.e.r.-regeling ondergebracht in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm). In 1993 heeft tevens een wetswijziging plaatsgevonden[1886] waarmee ondermeer invulling werd gegeven aan de verplichtingen in het kader van het Espoo-verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdende verband (zie over dit verdrag § ???) en de m.e.r.-beoordelingsplicht is ingevoerd.
In 1999 is de m.e.r.-regeling in de Wm gewijzigd[1887] ter aanpassing aan Richtlijn 97/11. De belangrijkste verandering is een uitbreiding van het aantal gevallen waarin het bevoegd gezag moet beoordelen of een activiteit m.e.r.-plichtig is.
In 2003 werd door het Ministerie van VROM een herijkingsoperatie gestart.[1888] De bedoeling hiervan was met name om tot minder en eenvoudiger regels te komen. Voor wat betreft milieueffectrapportage werd weliswaar via (de voorlopige conclusies van) externe evaluatie geconstateerd dat het instrument zijn waarde in de praktijk bewijst, maar dat op onderdelen verbeteringen mogelijk zijn, zoals betere inbedding in de Wm-vergunningenprocedure en betere afstemming met Wro-procedures.[1889] Ook zou de samenhang tussen m.e.r. en strategische milieubeoordeling (SMB; zie § ???) vergroot moeten worden, en zouden de ‘koppen’ op de Europese m.e.r.-richtlijn kritisch tegen het licht moeten worden gehouden. Bij de implementatie van de richtlijn werden namelijk méér procedurele vereisten en méér m.e.r.-plichtige activiteiten opgenomen in de Nederlandse wet- en regelgeving dan de richtlijn vereiste. Door vereenvoudigingen zou het gemiddelde aantal MERs (circa 70 stuks per jaar, kosten gemiddeld 135.000 euro) omlaag kunnen worden gebracht, wellicht met enkele tientallen per jaar. Het evaluatie-onderzoek werd later in 2003 afgerond door Novio Consult.
In januari 2005 schetste de Staatssecretaris van VROM de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel van milieubeoordeling, waarbij in het bijzonder werd ingegaan op een vereenvoudigde opzet van de m.e.r.-regelgeving.[1890] In zijn brief worden als belangrijkste uitgangspunten voor het nieuwe stelsel genoemd:
Herziening van het wettelijke stelsel voor milieueffectbeoordeling mag niet ten koste gaan van het doel van milieueffectbeoordeling: milieu, natuur en cultuurhistorie dient een volwaardige plaats te worden gegeven in de besluitvorming.
Het zwaartepunt van de milieubeoordeling moet liggen op het niveau van plannen, omdat hier voor het milieu de belangrijkste afwegingsmogelijkheden liggen.
Het Rijk zou, voor onderwerpen waar EU-regelgeving geldt, zowel inhoudelijk als procedureel moeten volstaan met zich te conformeren aan die EU-regels, tenzij er aantoonbaar redenen zijn om meer te regelen dan de EU (in principe geen ‘koppen’ dus).
Herziening van het huidige systeem moet leiden tot een significante verlaging van de regel- en lastendruk.
Een van de belangrijkste wijzigingen zou een sterk vereenvoudigde procedure voor de milieubeoordeling van projecten (m.e.r.) moeten zijn, die nagenoeg overeenkomt met de minimum-vereisten die de Europese richtlijn voorschrijft. De eenvoudigste procedure zou moeten gelden voor projecten die ook een Wm-vergunning nodig hebben, omdat de gevolgen voor maatschappij en milieu van dergelijke activiteiten ‘doorgaans relatief beperkt’ zijn. Van andere activiteiten waarvoor géén Wm-vergunning nodig is (zoals uitbreiding van luchthavens en andere grote infrastructurele werken) zijn over het algemeen meer ingrijpende gevolgen te verwachten. Daarvoor zou de eenvoudige procedure ook moeten gaan gelden, mits er op het achterliggende planniveau al een SMB is gedaan. Als dat niet zo is (wat in 30 à 35% van de gevallen het geval zou zijn), dan dient er een uitgebreidere procedure te worden doorlopen, zoals bij de SMB, aldus de schets. Ook zou het totale aantal m.e.r.-gevallen per jaar met 30 à 35% gereduceerd moeten worden. Na uitvoerige debatten in de Tweede en Eerste Kamer werd het het nader aangepaste m.e.r.-herijkingsvoorstel eind 2009 aangenomen en begin 2010 in het Staatsblad geplaatst.[1891] De nieuwe regeling is per 1 juli 2010 van kracht geworden.[1892]
Voor lopende projecten blijft het oude regime van toepassing als de richtlijnen voor het MER vóór 1 juli werden vastgesteld. Als de richtlijnen op dat moment nog niet werden vastgesteld, en voor nieuwe projecten, dan dienen de nieuwe regels te worden gevolgd. Behalve de hieronder nader te behandelen verschillen tussen het oude en het nieuwe regime is er in de naamgeving een subtiele verandering doorgevoerd. Waar voorheen over milieu-effectrapport(age) werd gesproken dient er nu over milieueffectrapport(age) te worden gesproken, zonder verbindingsstreepje dus.
Tot 1 juli 2010 kenden we in Nederland de procedures besluit-m.e.r. en plan-m.e.r. (zie daarover verder paragraaf ???). De belangrijkste veranderingen sinds die datum ten opzichte van het oude regime zijn de omschakeling van het besluit-m.e.r. naar een zogeheten beperkte m.e.r. procedure, en van de plan-m.e.r. procedure naar een uitgebreide m.e.r. procedure. Daarnaast wordt er een nieuwe tussencategorie geïntroduceerd voor sommige complexe projecten met potentieel veel gevolgen voor het milieu. Voor deze tussencategorie dienen de procedurele bepalingen van de uitgebreide m.e.r. procedure te worden gevolgd. Inhoudelijk zijn echter de eisen rond de beperkte m.e.r. procedure bepalend.
De werkingssfeer van m.e.r. was vastgelegd in het Besluit milieu-effectrapportage 1994.[1893] In verband met de m.e.r.-herijking moest ook dit Besluit worden aangepast, en werd het vernoemd tot Besluit milieueffectrapportage.[1894]
Onderdeel C van de Bijlage bij dit Besluit bevat de lijst van activiteiten en besluiten die altijd belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en waarvoor het maken van een MER altijd verplicht is (vergelijkbaar met Bijlage I van de Richtlijn). Onderdeel D van de Bijlage vermeldt de activiteiten die alleen in bepaalde omstandigheden belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben en waarvoor een “beoordelingsplicht” geldt (vergelijkbaar met Bijlage II van de Richtlijn). De beoordelingsplicht kan vervallen als de activiteit behoort tot een categorie die opgenomen is in een provinciale milieuverordening (PMV). De noordelijke provincies hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door in hun PMV-en bepaalde categorieën activiteiten in het Waddenzeegebied als m.e.r.-plichtig te bestempelen.
Momenteel ligt een ontwerp-besluit voor bij de Tweede Kamer dat het Besluit m.e.r. nog een keer aanpast in verband met een veroordeling door het Europese Hof van Justitie en om het besluit van de laatste ‘koppen’ te ontdoen. Hierop wordt hieronder nader ingegaan.
In verband met de wijziging van de MER-Richtlijn door Richtlijn 2003/35 (Inspraakrichtlijn) werd slechts een beperkte wijziging van het Besluit m.e.r. 1994 doorgevoerd, omdat de toen geldende Nederlandse regelgeving al geacht werd in grote mate te voldoen aan de bepalingen van de Inspraakrichtlijn.[1895]
De hoofddoelstelling van de Nederlandse m.e.r.-regeling is: een volwaardige plaats voor het milieu, de natuur en het cultuurhistorisch erfgoed in de besluitvorming, en, ingevolge de moderniserings- en herijkingsoperatie, in principe zonder ‘koppen’ op de Richtlijn en met een zo laag mogelijke regel- en lastendruk.
Tot 1 juli 2010 kende het Nederlandse m.e.r.-systeem een aantal specifieke, niet door de Richtlijn vereiste kenmerken. De meeste van deze punten zijn als gevolg van de genoemde herijking sinds 1 juli 2010 uit de nieuwe regeling verdwenen. Hieronder volgt een korte opsomming van de kenmerken van het nieuwe systeem, en in een aantal gevallen wat de verschillen met de oude regels zijn.
De beperkte procedure dient gevolgd te worden voor milieuvergunningen op grond van de Wm, de Kernenergiewet, de Waterwet (waar deze de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet vervangt) en voor ontgrondingenvergunningen.
De uitgebreide procedure dient gevolgd te worden voor complexe projecten waarvoor een passende beoordeling gemaakt moet worden op grond van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, en in die gevallen die door de Waterwet worden bestreken die voorheen in de Wet op de waterhuishouding werden geregeld. De imitiatiefnemer doet een mededeling aan het bevoegde gezag van het voornemen om een m.e.r.-plichtige activiteit te gaan ondernemen. Bij de beperkte procedure volgt geen kennisgeving, bij de uitgebreide procedure is openbare kennisgeving wel voorgeschreven.[1896]
Bij de beperkte procedure kan een advies over de reikwijdte en het detailniveau van het MER op eigen initiatief van het bevoegd gezag of op verzoek van de initiatiefnemer worden uitgebracht, maar is dit niet verplicht. Bij de uitgebreide procedure dienen adviseurs en betrokken overheidsinstanties wel te worden geraadpleegd over reikwijdte en detailniveau. Bij de beperkte procedure is geen gelegenheid voor het naar voren brengen van zienswijzen t.a.v. het voornemen, maar bij de uitgebreide procedure wel.[1897]
Geen verplichte advisering door Commissie m.e.r. (Cmer, bestaande uit onafhankelijke deskundigen) over het opgestelde MER bij de beperkte procedure, wel bij de uitgebreide procedure.[1898]
Opstellen van het MER. Daarin verplicht opnemen van een beschrijving van de bestaande situatie zonder de voorgenomen activiteit (‘nul-alternatief’), en facultatief een beschrijving van het ‘meest milieuvriendelijke alternatief’ in een MER (alhoewel de wetgever wel lijkt te pleiten voor een verkenning naar milieuvriendelijkere alternatieven);[1899]
Een ruime definitie van ‘milieu-effecten’ (doordat wordt aangesloten bij het begrip ‘milieu’ van de Wm), waardoor bijvoorbeeld ook effecten op externe veiligheid, het gebruik van energie en grondstoffen en de verkeersgenererende werking van de activiteit in een MER moeten worden meegenomen;
Openbaarmaking van het MER;
Verplichting zienswijzen in te laten dienen op het MER (zowel bij de beperkte als de uitgebreide procedure);
Bij de beperkte procedure op verzoek toetsingsadvies door de Commissie m.e.r., bij de uitgebreide procedure verplicht toetsingsadvies door de Commissie m.e.r.;
Besluit nemen inclusief motivering;
Bekendmaken besluit;
Evaluatie (die overigens in de praktijk nog weinig uitgevoerd is[1900]).
De Europese Commissie heeft in 1989 besloten een ingebrekestellingsprocedure tegen Nederland te starten, mede naar aanleiding van klachten over de aanleg van een weg in Zuid-Limburg waarvoor geen m.e.r.-procedure was gevolgd. Bij brief van 25 april 1990 heeft ze de Nederlandse regering formeel in gebreke gesteld voor de omzetting van bepaalde onderdelen van Richtlijn 85/337. Het ging daarbij met name om het ontbreken van bepaalde categorieën activiteiten uit Bijlage I en II van de Richtlijn in de Nederlandse wetgeving en het hanteren van drempels voor de omvang van m.e.r.-plichtige projecten. Bij de wijziging van hoofdstuk 7 van de Wm in 1993 en de wijziging en herziening van het Besluit m.e.r. in resp. 1992 en 1994 is aan de bezwaren van de Commissie tegemoetgekomen en het is niet tot een Hofzaak gekomen.
In augustus 2001 heeft de Commissie in een met redenen omkleed advies gesteld dat de Nederlandse wetgeving niet garandeert dat een MER alle in de Richtlijn vermelde milieufactoren zal behandelen, vooral op het stuk van fauna en flora, landschap, materiële waarden, cultureel erfgoed en de interactie daartussen. Evenmin wordt volgens de Commissie gegarandeerd dat de projecten zullen worden onderzocht om te bepalen of beoordeling noodzakelijk is, overeenkomstig de Richtlijn, of dat opdrachtgevers de bij de Richtlijn vereiste minimuminformatie zullen verstrekken.[1901]
Op 15 oktober 2009 werd Nederland veroordeeld door het Europese Hof van Justitie in de zaak C-255/08 wegens onjuiste omzetting van artikel 2 lid 1 en artikel 4 lid 2 en 3 jo. Bijlagen II en III van de Richtlijn, zoals gewijzigd bij de richtlijnen 97/11 en 2003/35.[1902] Volgens het Besluit M.e.r. hoeft voor activiteiten die onder de drempel uit onderdeel D van de bijlage vallen, geen mer-beoordeling te worden uitgevoerd. Het Hof oordeelde dat Nederland ten onrechte drempels heeft vastgesteld die alleen rekening houden met de omvang van projecten en niet met andere relevante criteria uit bijlage III van de Richtlijn, zoals met name de kenmerken en de plaats van het project. Voor de projecten onder de drempel heeft Nederland volgens het Hof niet aangetoond dat ze geen aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, terwijl de MER-Richtlijn dat wel eist. Nederland heeft hiermee de grenzen overschreden van de beoordelingsmarge van artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de Richtlijn. Ingevolge de uitspraak van het Hof is het Besluit m.e.r. aangepast. Het ontwerpbesluit werd op 14 juni 2010 aan de Tweede Kamer gestuurd en twee dagen later in de Staatscourant gepubliceerd.[1903] Op 28 februari 2011 is het Besluit tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage)[1904] gepubliceerd. Dit besluit trad in werking per 1 april 2011. Met deze wijziging wordt in de eerste plaats uitvoering gegeven aan het genoemde arrest. Voortaan moet, als iemand het bevoegd gezag om een m.e.r.-beoordeling verzoekt, en de activiteit onder de drempel van de D-lijst van het Besluit m.e.r. valt, het bevoegd gezag aan dit verzoek voldoen als dit uit de richtlijn volgt. Ook zal de Nederlandse rechter in voorkomend geval moeten toetsen of voor een activiteit op grond van de richtlijn een m.e.r.-beoordeling had moeten worden gemaakt, ondanks dat de activiteit onder de drempel van het Besluit m.e.r. valt. Het bevoegd gezag kan dit doen door, in het kader van de zorgvuldige voorbereiding en de motivering van een besluit, een korte en eenvoudige m.e.r.-beoordeling uit te voeren voor activiteiten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en op de D-lijst van het Besluit m.e.r. onder de drempel vallen. Hiervoor is meer aanleiding als:
de activiteit dicht tegen de drempel aan zit,
de activiteit plaatsvindt in de nabijheid van een gevoelig gebied, of
er sprake is van cumulatie met andere projecten.
Er moet dus bezien worden of een project aanzienlijke milieueffecten kan hebben, waarbij naast de drempels, ook de omstandigheden ter plaatse worden betrokken.
Daarnaast wordt met de wijziging uitvoering gegeven aan de reeds eerder toegezegde modernisering van het Besluit mer, zoals opgenomen in de brief van de toenmalige Staatssecretaris van VROM aan de Tweede kamer over het toekomstige stelsel voor milieu-effectbeoordeling.[1905]
Het besluit omvat de voorlopig laatste stap in het herijkings- en moderniseringsproces van de Nederlandse m.e.r.-regeling. Uitgangspunten daarbij zijn enerzijds het één-op-één volgen van de Richtlijn, tenzij er aantoonbare redenen zijn om méér te regelen, en anderzijds het realiseren van een significante verlaging van de regel- en lastendruk. Daarom wordt in het ontwerp-besluit onderdeel C van de bijlage van het Besluit m.e.r. (de bijlage die bepaalt welke activiteiten m.e.r.-plichtig zijn) bijna volledig één-op-één aangepast aan de Europese lijst van de m.e.r.-plichtige activiteiten. De nog bestaande ‘koppen’ op de C-lijst zijn ofwel verplaatst naar onderdeel D en worden daarmee mer-beoordelingsplichtig of geheel verwijderd uit de lijst van m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten.
Tenslotte is ook per ‘kop’ op de D-lijst nagegaan of opschoning wenselijk is. Deze aanpassingen beogen het aantal m.e.r.-procedures en daarmee de administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen.
Op grond van de in het verleden gevoerde gerechtelijke procedures met betrekking tot de m.e.r. kon worden geconstateerd dat de belangrijkste knelpunten en interpretatieproblemen zich voordeden rond de vraag of een activiteit al dan niet m.e.r.-plichtig (of beoordelingsplichtig) was. Het ging dan bijvoorbeeld om:
de omschrijving van de activiteiten in Bijlage I en II van de Richtlijn. Zo oordeelde het EHvJ in de zaak “Kraaijeveld” (C-72/95) dat Nederland dijkverzwaring ten onrechte buiten de m.e.r.-plicht had gehouden, terwijl Nederland van opvatting was dat dijkverzwaring niet viel onder de in Bijlage II van de (toenmalige) Richtlijn genoemde categorie ‘werken inzake de kanalisering en regulering van waterwegen’;
het hanteren van drempels voor de omvang van m.e.r.-plichtige of beoordelingsplichtige activiteiten. Activiteiten kunnen soms zodanig zijn opgesplitst dat ze ieder afzonderlijk beneden die drempel blijven (bijvoorbeeld twee golfbanen van 9 holes i.p.v. één van 18; verscheidene varkenshouderijen met minder dan 5000 mestvarkeneenheden op aangrenzende locaties). De rechter moet er dan soms aan te pas komen om te bepalen of er niettemin sprake is van één project of inrichting;
wijzigingen in bestaande projecten. Deze vallen in principe onder Bijlage II van de Richtlijn, maar kunnen de vorm van een installatie aannemen, waardoor ze op zichzelf als een nieuwe activiteit beschouwd kunnen worden die onder bijlage I valt (zie ook de eerdergenoemde uitspraak van het EHvJ in Zaak C-431/92);
activiteiten waarvoor al vergunning was verleend vóór het van kracht worden van de m.e.r.-regelgeving (zonder dat er van die vergunning gebruik was gemaakt). Dit deed zich bijvoorbeeld voor bij de uitbreiding van de Amsterdamse havens bij Ruigoord. Het EHvJ oordeelde in deze zaak (C-81/96) dat een lidstaat zulke projecten niet van de m.e.r.-plicht mag ontheffen.
Door het van kracht worden van Richtlijn 97/11 en het gewijzigde m.e.r.-besluit lijkt de onduidelijkheid over de werkingssfeer sterk verminderd te zijn.
In 2003 is door Novio Consult opnieuw een evaluatie van de m.e.r. uitgevoerd.[1906] Hierin werd ondermeer geconcludeerd dat de wettelijke verplichting tot uitvoering van de m.e.r. noodzakelijk blijft op inhoudelijke gronden en niet uitsluitend gegeven de wettelijke verplichting vanuit de EU. Aanbevolen werd, onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor afschaffing van de m.e.r.-plicht voor activiteiten die additioneel zijn ten opzichte van de MER-Richtlijn. Zoals hierboven werd uiteengezet is mede op basis van dit rapport het herijkings- en moderniseringsproces ingezet.
Het laatste jaarverslag van de Cmer (2009) voorziet in de volgende informatie. In 2009 werden 333 adviezen door de Cmer uitgebracht, een stijging van 10% ten opzichte van 2008. Toetsingsadviezen namen het grootste deel hiervan voor hun rekening (137 stuks) Vooral bij besluit-m.e.r.’s liep het aantal verplichte richtlijnadviezen terug. Te verwachten is dat deze trend zich doorzet door de invoering van de wet modernisering m.e.r.
Voor projecten met een aanzienlijke stikstofemissie is het noodzakelijk de gevolgen voor de natuur in kaart te brengen. Daarom heeft de Cmer in 2009 een aantal praktische regels opgesteld voor de beoordeling van projecten met aanzienlijke stikstofdepositie. De regels richten zich specifiek op de beoordeling van de gevolgen voor Natura-2000 gebieden.
Ook bleek dat initiatiefnemers te snel oordelen dat een bepaald voorstel geen gevolgen zou hebben voor Natura-2000 gebieden. Het blijkt moeilijk om tot een weloverwogen beoordeling te komen. De Cmer zegt toe extra aandacht te zullen besteden aan het beschikbaar maken van informatie betreffende de beoordeling van de effecten op deze gebieden.
In 2009 toetste de Cmer 182 milieueffectrapporten (besluit- en plan-mer). Voor plannen op het gebied van water, infrastructuur en recreatie verschijnen kwalitatief goede rapporten. In 56% van de rapporten zijn echter belangrijke tekortkomingen geconstateerd. Dit percentage is te vergelijken met voorgaande jaren, en betreft vooral ontbrekende informatie over natuur (73%), meest milieuvriendelijke alternatief (34%), geluid (29%) en luchtkwaliteit (26%).[1907]
In 2006 kwam de Commissie met een handleiding voor de toepassing van de uitzonderingsgronden onder de MER-Richtlijn.[1908] Uit artikel 2 lid 3 van de Richtlijn vloeit voort dat de lidstaten bepaalde projecten kunnen uitsluiten van de werking van de MER-Richtlijn in ‘uitzonderlijke omstandigheden’. Wat deze zijn wordt echter niet gedefinieerd. Dit wordt wel in de handleiding behandeld. De Commissie is van mening dat een gedetailleerde definitie zich zal ontwikkelen uit de jurisprudentie van het EHvJ. De Handleiding geeft alleen de opvattingen van de Commissie weer en is geen juridisch bindend instrument.
De Commissie heeft een rapport gepubliceerd over de relatie van de SMB-Richtlijn (zie §???) met de MER-Richtlijn. Het rapport behandelt opties om de overlap die bestaat tussen beide Richtlijnen te vermijden. De aanbevelingen die de Commissie voor de middellange termijn doet zijn onder andere:
het verduidelijken van de definities van bijvoorbeeld ‘programma’s’, ‘plannen’ en ‘projecten’;
en het opstellen van een handleiding om hiërarchie aan te brengen tussen de Richtlijnen.
Op de langere termijn moet volgens de Commissie gekeken worden naar de mogelijkheden om tot consolidatie van beide Richtlijnen over te gaan. Het rapport benadrukt dat dit vooral moet worden overwogen als veranderingen in het nationale recht van de lidstaten niet leiden tot meer consistentie.
Het EHvJ zou opheldering kunnen geven over de definitie van ‘uitzonderlijke omstandigheden’. In een zaak gerefereerd door een Madrileense rechtbank in 2007 werd gevraagd de MER-Richtlijn te interpreteren. De zaak ging over de aanleg van een weg bij Madrid en vijf gelieerde projecten. Uit Spaanse wetgeving vloeit voort dat het hier om een stedelijke weg gaat. De Spaanse rechter wilde weten of een dergelijke soort weg kon worden uitgezonderd van de werking van de MER-Richtlijn. De Richtlijn vereist altijd een MER in het geval van auto- en snelwegen. De gemeente Madrid stelde echter dat het in casu niet om een dergelijk soort weg ging. Als argument voerden de Spanjaarden de ‘European Agreement on Main International Traffic Arteries’ (AGR) aan, waarin definities van wegen worden gegeven en staat dat deze definities niet van toepassing zijn op wegen in de bebouwde kom (Bijlage II, sectie 1.1 AGR).
In haar ‘Advisory Opinion’ stelde de Advocaat-Generaal (AG) dat de MER-Richtlijn niet refereert aan het AGR als het gaat om de definitie van auto- en snelwegen. Ook nam de AG de doelen van de MER-Richtlijn mee in haar overweging (zijnde het onderzoeken van de effecten op het milieu van bouwprojecten). Ook de aanleg van wegen in stedelijke gebieden kan grote effecten op het milieu hebben. De AG kwam tot de conclusie dat deze wegen niet in aanmerking komen voor de uitzondering van de MER-Richtlijn. Het EHvJ volgde de opinie van de AG grotendeels en oordeelde dat de Richtlijn ruim moet worden uitgelegd en dat wegen binnen stedelijke gebieden er niet in worden uitgesloten. Ook werd gewezen op het feit dat lidstaten ervoor dienen te zorgen dat er een uitvoering wordt gegeven aan de MER-Richtlijn die volledig strookt met de daarin gestelde eisen, gelet op de belangrijkste doelstelling die er op neerkomt dat projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben voor de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. Ten aanzien van de door de nationale rechter te beoordelen vraag of de ringweg rond Madrid een milieu-effect kan hebben mag niet alleen naar de rechtstreekse gevolgen van de geplande werkzaamheden zelf worden gekeken, maar dient tevens te worden gelet op de milieu-effecten die het gebruik en de exploitatie van de met deze werkzaamheden aangelegde installaties kunnen veroorzaken.[1909]
In 2008 publiceerde de Commissie een handleiding betreffende de interpretatie van de verschillende categorieën projecten in Bijlagen I en II. De handleiding probeert projecten die waarschijnlijk een zeer significant effect hebben op het milieu aan de controle van MER onderhevig te maken. Ook wordt een overzicht gegeven van bestaande informatiebronnen, bestaande definities en jurisprudentie van het EHvJ.[1910]
In juli 2009 publiceerde de Commissie een Communicatie betreffende de toepassing en effectiviteit van de MER-Richtlijn.[1911] Er wordt geadviseerd om één enkele procedure in te stellen voor zowel de MER-Richtlijn als de Habitat-Richtlijn. Plannen om de MER en de SMB-Richtlijn samen te laten gaan worden tot nu toe echter afgewezen.
In juni 2010 lanceerde de Commissie een omvangrijke openbare consultatie, betreffende onder andere: de kwaliteit van het MER-besluitvormingsproces, harmonisatie van de beoordelingsvereisten van de EU-Lidstaten, de beoordeling van grensoverschrijdende projecten of projecten met grensoverschrijdende effecten, de taak van de nationale milieu-autoriteiten en de ontwikkeling van synergie met andere EU-beleidsterreinen. De consultatie werd tijdens een conferentie in Leuven, ter ere van het 25-jarige bestaan van de MER-Richtlijn, besloten. Een panel van stakeholders maakte de balans op van 25 jaar implementatie en ervaringen. Drie thema’s werden behandeld in workshops: toepassingsgebied van de Richtlijn, kwaliteit van het MER-besluitvormingsproces, en de link tussen MER en internationale verdragen. De conclusies van de drie workshops zijn terug te lezen op de website van de Commissie.[1912]
Naast de herijkings- en moderniseringsoperaties die hierboven werden behandeld zijn er nog twee wetten van belang voor projecten waarvoor een m.e.r. procedure dient te worden doorlopen: de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten en de Crisis- en herstelwet.
Op 24 april 2009 (met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2009) is de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten in werking getreden.[1913] Hiermee werd o.a. de besluit-m.e.r.-procedure vereenvoudigd voor bepaalde wegprojecten.
De Crisis- en herstelwet (Chw) heeft implicaties voor de Nederlandse m.e.r.-regelgeving.[1914] Die staan in een uit één artikel bestaande aparte afdeling (afdeling 3 van hoofdstuk 1) in de Chw. Artikel 1.11 Chw heeft als doel om tot een nog verdere vereenvoudiging van de besluit-m.e.r. te komen en tot een nog grotere versnelling van de besluitvorming. Daartoe geeft het eerste lid van artikel 1.11 Chw aan dat wanneer een besluit-m.e.r. moet worden verricht voor een bepaald aantal via de Chw nader aangewezen projecten, er in het op te stellen besluit-MER geen alternatievenbeschrijving behoeft plaats te vinden. Ingevolge het tweede lid behoeft ook de Cmer niet in de gelegenheid te worden gesteld om te adviseren over het opgestelde besluit-MER. Artikel 1.11 Chw geldt in beginsel tot 1 januari 2014 en heeft zoals gezegd uitsluitend betrekking op bepaalde projecten.[1915] De Chw is op 31 maart 2010 in werking getreden. Sindsdien heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich meermalen uitgesproken over de Chw. De meeste uitspraken hebben betrekking op het overgangsrecht. Zo oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak onder meer dat voor besluiten genomen vóór de in werking treding van de Chw het relativiteitsvereiste niet van toepassing is.[1916]
Het Europese werk van de Cmer richt zich in de eerste plaats op ‘nieuwe buren’. Als onderdeel van government-to-government programma’s adviseert zij bij het opstellen van m.e.r.-wet, en –regelgeving die voldoet aan Europese richtlijnen. Ook versterking van m.e.r.-capaciteit ziet de Cmer als haar taak. Zo is door middel van workshops, training en coaching in Roemenië en Georgië in 2009 veel informatie en kennis uitgewisseld over de toepassing van milieueffectrapportage.[1917]
Sinds 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Het Besluit m.e.r. wordt door Artikel 1.27 van het Invoeringsbesluit Wabo gewijzigd. Formeel wordt geen inhoudelijke verandering beoogd. Echter, aangezien nu bij bepaalde projecten de ‘omgevingsvergunning’ het m.e.r.-plichtige besluit wordt, en niet de ‘milieuvergunning’, is het mogelijk dat het werkingsveld verruimd wordt. De omgevingsvergunning kan namelijk meerdere juridische activiteiten behelzen.
Arentsen, M.J., J.Th.A. Bressers en P.J. Klok (1993). Van Urgentienota naar NMP en verder. In: Raad voor het Milieubeheer, Milieu van jaar tot jaar 1992-1993. Twintig jaar milieubeleid. Delwel, 's-Gravenhage.
Arts, E.J.M.M., E.M. van Bueren en C.M. Nauta (1996). Milieu-effectrapportage nader belicht. Een onderzoek naar de werking van de ex-post evaluatie, de m.e.r.-beoordelingsplicht en de ontheffing van de m.e.r.-plicht. Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, Achtergrondstudie nr. 29, Den Haag.
Commissie van de Europese Gemeenschappen (2009), Toepassing en doeltreffendheid van de MEB-Richtlijn. COM(2009)378. Brussel, 23.7.2009.
Commissie voor de Milieu-effectrapportage (Cmer) (2003). Jaarverslag 2002. Utrecht.
Commissie voor de Milieu-effectrapportage (Cmer) (2009) Jaarverslag 2009. Utrecht.
Commissie voor de Milieu-effectrapportage (Cmer) (2010). Modernisering m.e.r. in een notedop. Factsheet nr. 10. Utrecht.
Evaluatiecommissie Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (1990). Naar een volwaardige plaats. Advies over de werking van de regeling milieu-effectrapportage uit de Wabm. Den Haag.
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (1996). Naar een duurzame milieu-effectrapportage. Advies. Den Haag.
Gundelach, J. en Soppe, M.A.A. (2010), De betekenis van de Crisis- en herstelwet voor de m.e.r.. Tijdschrift voor Bouwrecht, jrg. 3, nr. 1, p. 23-34
Jesse, K.D. (2008). De m.e.r.-herijking: een verrijking? Een kritische beschouwing van de op stapel staande wijzigingen van de wetgeving inzake milieueffectrapportage. Tijdschrift voor Omgevingsrecht (TO) December 2008, nr. 4, p. 146-155.
Jones, C., N. Lee en C. Wood (1991). UK Environmental Statements 1988-90: an analysis. EIA Centre, University of Manchester, Occasional Paper 29.
Ketting, N. (2003), Milieueffectrapportage op nieuwe leest geschoeid. ArenA 9 (4), juni 2003, pp. 8-9.
Pieters, S. (2004), Milieueffectrapportage op de Herijkingshelling?. Milieu & Recht 2004, nr. 1, p. 24-25
Velsen, S.M. van (2009), De aanstaande modernisering van milieueffectrapportage, Bulletin RO Totaal, nr. 3, p. 7-9
[1876] Biodiversiteit wordt in artikel 3 niet uitdrukkelijk genoemd, maar wel in de preambule. Het Europese Hof van Justitie is van mening dat er in strijd met de Richtlijn wordt gehandeld indien er voor bepaalde projecten die significante gevolgen voor biodiversiteit kunnen veroorzaken drempelwaarden worden gehanteerd die veroorzaken dat deze projecten buiten de m.e.r. verplichting vallen (zie zaak C-66/06 van 20 november 2008, Jesse (2008), p. 155). De Commissie stelt in COM(2009)378 dat het nuttig zou kunnen zijn om een expliciete verwijzing naar biodiversiteit in de tekst van de Richtlijn op te nemen (p. 10).
[1877] Overigens was dit niet de opvatting van de Commissie in de zaak “Kraaijeveld” (C-72/95): zij vond dat het vaststellen van drempels niet de noodzaak wegnam om ieder project uit Bijlage II te onderzoeken op potentieel aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Het Hof oordeelde in die zaak dat de lidstaten drempels konden vaststellen, mits dit niet tot effect had dat in de praktijk alle projecten betreffende een bepaalde categorie (in dit geval dijken) bij voorbaat aan de m.e.r.-verplichting worden onttrokken, behalve indien alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling kunnen worden geacht niet een aanzienlijk milieu-effect te hebben. Met andere woorden: een lidstaat mag met een drempel niet alle projecten van een bepaalde categorie uitsluiten, maar anderzijds is één enkel geval niet voldoende om aan te tonen dat een drempel niet deugt.
[1878] COM(93)28.
[1879] COM(2003) 334.
[1880] Jones et al. (1991)
[1881] COM(93)28.
[1882] Besluit 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002, PbEG L 242, 10.9.2002.
[1883] Tweede Kamer, 1978-1979, 15 715, nr. 1-2.
[1884] Tweede Kamer, 1980-1981, 16 814, nr. 2.
[1885] Stb. 1986, 211.
[1886] Stb. 1994, 99.
[1887] Stb. 1999, 208.
[1888] Tweede Kamer, 2003-2004, 29 200 XI, nr. 7.
[1889] Idem, p. 29.
[1890] Tweede Kamer 2004-2005, 29383, nr. 25.
[1891] Stb. 2010, 20.
[1892] Stb. 210, 197.
[1893] Stb. 1994, 540. Dit verving het oorspronkelijke Besluit m.e.r. (Stb. 1987, 278). Het Besluit m.e.r. 1994 is gewijzigd in 1996 (Stb. 1996, 267), 1999 (Stb. 1999, 224; deze wijziging diende ter implementatie van Richtlijn 97/11), 2002 (Stb. 2002, 604) en 2005 (Stb. 2005, 7).
[1894] Stb. 2010, 184.
[1895] Memorie van Toelichting bij het voorstel voor een Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus, TK 2004-2005, 29 877, nr. 3.
[1896] Vóór 1 juli 2010 diende de initiatiefnemer het bevoegd gezag in de vorm van een ‘startnotitie’ te melden dat hij voornemens was een m.e.r.-plichtige activiteit te gaan ondernemen, en maakte het bevoegd gezag dit voornemen openbaar.
[1897] Vóór 1 juli 2010 was het verplicht richtlijnen op te stellen t.b.v. de inhoud van het MER, en kregen de Commissie m.e.r. en overige adviseurs gelegenheid om advies uit te brengen over het geven van richtlijnen inzake de inhoud van het MER. Verder had een ieder de gelegenheid om zienswijzen naar voren te brengen over het geven van de richtlijnen. Het bevoegd gezag maakte de richtlijnen voor de inhoud van het MER in de voorbereidende fase bekend waarin werd aangegeven hoe aan de inhoudelijke m.e.r.-vereisten moest worden voldaan en wat het MER in ieder geval moest inhouden.
[1898] Vóór 1 juli 2010 bracht de Commissie m.e.r. verplicht een advies uit over het opgestelde MER.
[1899] Vóór 1 juli 2010 was het daarnaast ook nog verplicht een beschrijving van het ‘meest milieuvriendelijke alternatief’ in een MER op te nemen. Die verplichting is komen te vervallen, maar in de MvT wordt wel opgemerkt dat “[h]et verkennen van het volledige spectrum aan reële milieuvriendelijke oplossingen moet hierbij uitgangspunt zijn, waarbij nogmaals wordt opgemerkt dat een beschrijving van het ‘Meest Milieuvriendelijke Alternatief’ zal vervallen. Voorkomen dient te worden dat initiatiefnemers zich ten onrechte beperken tijdens deze verkenning. Dan zouden immers mogelijk interessante milieuvriendelijke opties ten onrechte onbesproken blijven. Een alternatief met maximale milieuwinst is tevens een waardevolle referentie bij de keuze van een voorkeursalternatief. Het geeft een rechtvaardiging voor de uiteindelijke keuze en draagt op deze wijze bij aan het creëren van draagvlak voor het uiteindelijke besluit.”( Tweede Kamer 2008-2009, 31 755, nr. 3, p. 8).
[1900] Arts et al. (1996).
[1901] Persbericht Europese Commissie, 1 augustus 2001 (IP/01/1166).
[1902] Commissie vs. Nederland, zaak C-255/08.
[1903] Tweede Kamer 2009-2010, 31 755, nr. 38 en Stcrt. 2010, 9086 (tekst Ontwerp-besluit).
[1904] Stb. 2011, 102.
[1905] Kamerstukken II, 2004/05, 29 383, nr 25, p. 11.
[1906] Van Kessel et al. (2003).
[1907] Cmer, jaarverslag 2009.
[1908] Beschikbaar op: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_art2_3.pdf, geraadpleegd op 15 maart 2010.
[1909] EHvJ 25 juli 2008, zaak C-142/07.
[1910] Beschikbaar op: http:/ec.europa.eu/environment/eia/pdf/interpretation_eia.pdf, geraadpleegd op 15 maart 2010.
[1911] Beschikbaar op: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0378:FIN:EN:PDF, geraadpleegd op 15 maart 2010.
[1912] Beschikbaar op: http://ec.europa.eu/environment/eia/conference.htm, geraadpleegd op 8 februari 2011.
[1913] Stb. 2009, 189.
[1914] Tweede Kamer 2009-2010, 32 127.
[1915] Zie voor een uitvoerige beschouwing over deze zaken Gundelach en Soppe (2010).
[1916] http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/ontwikkelingen/, geraadpleegd op 9 februari 2011.
[1917] Cmer, jaarverslag 2009.