De EG heeft op 25 juni 1998 het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van de Europese Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) (Verdrag van Aarhus) ondertekend. Richtlijn 2003/4 heeft als doel de bepalingen van het Gemeenschapsrecht met dit Verdrag in overeenstemming te brengen. Daartoe beoogt Richtlijn 2003/4 dat milieu-informatie ‘op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.’ De Richtlijn vervangt Richtlijn 90/313 inzake de vrije toegang tot milieuinformatie^[1936] die per 14 februari 2005 is ingetrokken. Complementair aan Richtlijn 2003/4 zijn Verordening 1367/2006 inzake toegang tot milieuinformatie aanwezig bij communautaire instellingen en organen (§ ???) en Richtlijn 2003/35 betreffende de inspraak van het publiek (zie § ???).

Richtlijn 2003/4 definieert (in art. 2, lid 1) ‘milieu-informatie’ als alle informatie in geschreven, visuele, auditieve of enige andere materiële vorm over:

a) de toestand van elementen van het milieu en de interactie daartussen;

b) factoren die deze elementen (waarschijnlijk) aantasten;

c) maatregelen (inclusief beleid en regelgeving) die op genoemde elementen en factoren een uitwerking (kunnen) hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;

d) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;

e) economische analyses van de onder c) bedoelde maatregelen en activiteiten;

f) de toestand van veiligheid, gezondheid en levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken (voorzover beïnvloed door het onder a), b) en c) genoemde).

De bepalingen van de Richtlijn hebben betrekking op ‘overheidsinstanties’, waarmee naast overheidsorganen op nationaal, regionaal of lokaal niveau ook openbare ad­vies­organen en natuurlijke of rechtspersonen die belast zijn met openbare taken op het gebied van het milieu worden bedoeld (art. 2, lid 2). Deze instanties moeten de milieu-informatie waarover zij beschikken aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren (art. 3, lid 1). De termijn daarvoor is één maand, maar als dat niet haalbaar is kan deze met nog een maand worden verlengd (art. 3, lid 2). De informatie moet actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar zijn (art. 8, lid 1). Aan een ‘redelijk’ verzoek om de informatie in een bepaalde vorm beschikbaar te stellen, moet in principe worden voldaan (art. 3, lid 4). De lidstaten moeten zorgen dat het publiek in staat wordt gesteld zijn recht op toegang tot milieu-informatie ook daadwerkelijk uit te oefenen (art. 3, lid 5). Voor het verstrekken van de informatie mag een ‘redelijke’ vergoeding worden gevraagd (art. 5).

De in art. 4 genoemde gronden waarop een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd verschillen niet veel van die van de eerdere Richtlijn 90/313. Nieuw is wel de eis dat er steeds een afweging moet worden gemaakt tussen het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking en het specifieke belang dat is gediend met de weigering. De aanvrager moet bij weigering of anderszins inadequate behandeling van zijn verzoek in beroep kunnen gaan (art. 6).

De overheidsinstanties in de lidstaten moeten zorgen voor een actieve en systematische verspreiding van milieu-informatie onder het publiek, met name door middel van computertelecommunicatie en/of elektronische technologie, waarbij gebruik gemaakt kan worden van links naar internetsites (art. 7, lid 1 en 6). De informatie die bijgewerkt, beschikbaar gesteld en verpreid moet worden omvat ten minste (art. 7, lid 2 en 3):

a) teksten van wet- en regelgeving (inclusief internationale verdragen);

b) milieubeleidsmaatregelen, -plannen en -programma’s;

c) voortgangsverslagen m.b.t. het onder a) en b) genoemde;

d) verslagen over de toestand van het milieu (minimaal eens in de vier jaar uit te brengen, in elk geval op nationaal niveau);

e) (samenvattingen van) monitoringgegevens;

f) (verwijzingen naar vindplaatsen van) vergunningen met belangrijke milieugevolgen, alsmede milieuakkoorden;

g) (verwijzingen naar vindplaatsen van) milieueffect- en risicobeoordelingen.

Bij een onmiddellijke bedreiging van de gezondheid van mens of milieu moeten overheidsinstanties alle relevante informatie waarover zij beschikken die kan bijdragen aan voorkoming of beperking van schade terstond verspreiden (art. 7, lid 4).

De lidstaten moeten uiterlijk op 14 februari 2009 aan de Commissie rapporteren over hun ervaringen met de Richtlijn, aan de hand van een leidraad van de Commissie. De Commissie maakt op basis van de ervaringen een verslag, samen met herzienings­voorstellen, rekening houdend met de ontwikkelingen op het gebied van computer­telecommunicatie en/of elektronische technologieën (art. 9).

In het Vierde Milieuactieprogramma werd gesteld dat er behoefte was aan EU-wetgeving betreffende de vrijheid van informatie. Het Parlement had in mei 1984 al een resolutie van die strekking aangenomen.

In de nota van toelichting bij het daarop volgende voorstel van de Commissie stond dat de verplichting om toegang tot informatie te verschaffen zowel zou moeten gelden voor de instellingen van de Gemeenschap (die echter buiten het bereik van het voorstel vielen) als op de organen van de lidstaten. Initiatieven daartoe werden in het vooruitzicht gesteld.

Het Economisch en Sociaal Comité was over het algemeen ingenomen met het voorstel, maar zag geen reden om wetgeving die van toepassing zou zijn op de Gemeenschapsinstellingen uit te stellen. Het Europees Parlement stelde tijdens zijn behandeling van het voorstel in april 1989 een aantal wijzigingen voor. Daartoe behoorden het verbreden van het toepassingsgebied van de Richtlijn tot geluid, radioactiviteit en afvalverbrandingsinstallaties en het afzien van uitzonderingen voor het verstrekken van informatie over emissies.

Het Franse voorzitterschap, dat in juli 1989 aantrad, verklaarde het voorstel tot een van zijn prioriteiten. De Milieuraad besprak de ontwerp-Richtlijn in zijn vergadering van november 1989. Na publicatie van een herzien voorstel door de Commissie ging de Raad in maart 1990 akkoord, maar Duitsland maakte een voorbehoud. Nadat dit was opgeheven kon Richtlijn 90/313 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie in mei 1990 worden aangenomen.^[1937]

De oorspronkelijke eis dat iemand die informatie vraagt, moet vermelden waarvoor hij die nodig heeft, is vervallen, evenals de verplichting tot het maken van rapporten over de toestand van het milieu (bepalingen daaromtrent staan al in de Verordening inzake het Europees Milieuagentschap – zie § ???). Het toepassingsgebied van de Richtlijn is uitgebreid tot geluid, maar niet tot radioactiviteit. Verder is de bepaling toegevoegd dat er verslag over de opgedane ervaring moet worden uitgebracht en is de termijn voor het reageren op een verzoek om informatie velengd tot twee maanden.

In 1998 werd het Verdrag van Aarhus over de toegang tot informatie, de deelneming van het publiek en de toegang tot de rechter op milieugebied getekend (zie § ???). Richtlijn 90/313 had een belangrijke invloed op het gedeelte van het Verdrag dat over de toegang tot informatie gaat. Maar op sommige punten ging het Verdrag verder dan de EU-regelgeving.

Met het oog op de uitvoering van het Verdrag, en om te voorzien in de tekortkomingen die waren geconstateerd in het verslag over de ervaringen met Richtlijn 90/313^[1938], is in 2000 een voorstel voor een nieuwe Richtlijn ingediend.^[1939] De ervaring had uitgewezen dat Richtlijn 90/313 had geleid tot een proces van openheid wat betreft de publieke toegang tot milieu-informatie. Hierop voortbouwend, en gezien de vooruitgang in de informatietechnologie, achtte de Commissie het wenselijk Richtlijn 90/313 te vervangen in plaats van te wijzigen, teneinde verbeterde minimumeisen en -voorwaarden voor het recht op toegang tot milieu-informatie voor de hele Gemeenschap te definiëren. Naast de formele behandeling van het voorstel vond er ook een consultatieproces plaats, waarbij NGO’s, het bedrijfsleven en relevante overheden in de lidstaten betrokken werden.

Het Europees Parlement probeerde de nieuwe Richtlijn aan te scherpen, ondermeer door de termijnen te verkorten waarbinnen verzoeken om informatie beantwoord moeten worden. De Raad nam daarentegen een meer behoudend standpunt in en vond dat er geen reden was om verder te gaan dan de eisen van het Aarhus-verdrag. De versie waarover uiteindelijk een akkoord werd bereikt gaat in sommige opzichten wel verder dan het Aarhus-verdrag, met name door eisen te stellen aan de kwaliteit van de informatie. Ook werd het bereik van de Richtlijn uitgebreid: naast openbare organen vallen ook private instellingen die openbare taken vervullen (zoals energie- en waterbedrijven) eronder.

Richtlijn 2003/4 is in twee fasen geïmplementeerd.^[1940] Gedeeltelijk anticiperend op Richtlijn 2003/4 is eerst de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus^[1941] tot stand gebracht. Vervolgens heeft na de totstandkoming van de Richtlijn aanvullende implementatie plaatsgevonden via de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus.^[1942] Deze Implementatiewet trad op 8 juli 2005 in werking. Dat was vier maanden na het vervallen van de implementatietermijn van de richtlijn, die op 14 februari 2005 afliep.

De implementatie via de Uitvoeringswet vond hoofdzakelijk plaats in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet milieubeheer (Wm). Daarnaast zijn bepalingen gewijzigd in de Arbeidsomstandighedenwet 1998, de Archiefwet 1995, de Natuurbeschermingswet 1998, de Wet op de waterhuishouding, en de Wet rampen en zware ongevallen. De implementatie via de Implementatiewet vond plaats in de Wob, de Wm en de Archiefwet.

Vogelezang et al (2009) geven in een evaluatierapport over openbaarmaking van milieu-informatie in Nederland een overzicht van de wijzigingen die bij de Uitvoeringswet en de Implementatiewet zijn ingevoerd. Samengevat is met de Uitvoeringswet het volgende gewijzigd in de Wob:

Met de Uitvoeringswet is het volgende gewijzigd in de Wm:

De belangrijkste wijzigingen als gevolg van de Implementatiewet betreffen:

In 2008 is een onderzoek uitgevoerd naar de implementatie van de verplichtingen inzake openbaarmaking van milieu-informatie in Nederland.^[1943] Doel van het onderzoek was de Nederlandse regelgeving en uitvoeringspraktijk in het licht van de vereisten van het Verdrag van Aarhus en van Richtlijn 2003/4 te evalueren. Op basis van het daartoe verrichte empirisch onderzoek kan worden geconcludeerd dat er in Nederland in de afgelopen jaren een gestage vooruitgang is geboekt bij het voldoen aan de Aarhus-verplichtingen, maar dat het niveau van de uitvoering nog niet optimaal is.^[1944] Over het geheel genomen komen de provincies en grotere gemeenten de verplichtingen naar eigen zeggen grotendeels na. In vergelijking daarmee zijn de waterschappen en kleinere gemeenten iets minder vergevorderd. Het onderwerp leeft het minst bij de ministeries, ook al wordt door hen vaak wel feitelijk aan de regelgeving voldaan.

Uit het onderzoek blijkt dat de aandacht van overheden de laatste jaren vooral is uitgegaan naar het actief ordenen en beschikbaar stellen van milieu-informatie via digitale media. Deze trend zal zich naar verwachting voortzetten. De vooruitgang op het gebied van actieve openbaarheid zou echter niet zozeer de verdienste van Aarhus zijn, maar vooral samenhangen met het proces van verregaande digitalisering dat momenteel plaatsvindt bij Nederlandse overheden. Daardoor voldoen veel overheden in behoorlijke mate aan Aarhus, echter zonder zich daar altijd bewust van te zijn. Het feit dat veel overheden op eigen houtje aan de slag zijn gegaan, heeft er toe geleid dat er een grote diversiteit is aan benaderingen en daardoor weinig landelijke uniformiteit.

Wat betreft de passieve openbaarheid zijn er aanzienlijke onderlinge verschillen in de manier waarop overheden met verzoeken om milieu-informatie omgaan. Die verschillen hebben betrekking op zowel procedurele als inhoudelijke aspecten. Op het procedurele vlak zijn er verschillen in werkprocedures, termijnen, en vergoedingen. Inzake de inhoud zijn er verschillen in de interpretatie van het begrip milieu-informatie, het toetsingskader voor aanvragen, de toepassing van de weigeringsgronden, en de kwaliteit van de geleverde informatie.

Voortvloeiend uit het bovenstaande zijn in het empirisch onderzoek diverse suggesties aan de centrale overheid gedaan om de uitvoering van de Aarhusverplichtingen te verbeteren. Deze suggesties kunnen als volgt worden gecategoriseerd: 1) beter communiceren naar lagere overheden en burgers, 2) versterken van de beleidscontext, 3) meer praktische ondersteuning geven aan overheden en 4) stimuleren van uniformering. Daarnaast is gesuggereerd dat voor een adequate uitvoering van de regelgeving een kwaliteitsslag door de decentrale overheden zelf onontbeerlijk is. Het gaat dan vooral om het beter ontsluiten van milieu-informatie en het begrijpelijk maken van milieu-informatie door een vertaalslag te maken.

Vogelezang-Stoute, E.M. Grijp, N.M. van der, Flier, A. van der & Priems, N.A.M. (2009). Openbaarmaking van milieu-informatie: evaluatie van de uitvoering van verplichtingen uit het Aarhus Verdrag en van Richtlijn 2003/4/EG. STEM-publicatie 2008/4, 147 p.