Verordening 1257/1999 voorziet in een geïntegreerd raamwerk voor een serie financiële steunmaatregelen ten behoeve van plattelandsontwikkeling. Deze steunmaatregelen worden deels gefinancierd uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). De maatregelen richten zich voornamelijk, maar niet exclusief, op landbouwbedrijven, en bevatten een belangrijke milieucomponent. Zij hebben betrekking op probleemgebieden (zie § 9.7), landbouwmilieubeleid (zie § 9.6), jonge boeren, scholing, modernisering van landbouwbedrijven en bosbouw. Een aantal "andere met plattelandsactiviteiten verband houdende maatregelen", waaronder zeer uiteenlopende categorieën als dorpsvernieuwing en dorpsontwikkeling en de afzet van kwaliteitslandbouwproducten, vallen eveneens onder de werkingssfeer van de Verordening (art. 33). Het doel van de steun is het bevorderen van de ontwikkeling, de structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelingsachterstand en het begeleiden van de maatregelen ter ondersteuning van de economische en sociale omschakeling van de gebieden met structurele moeilijkheden (art. 1, lid 3).

Het doel van de Verordening is om te voorzien in een "tweede pilaar" voor het GLB, welke als langetermijndoelstelling niet langer het steunen van de productie van landbouwproducten centraal stelt, maar het vizier meer richt op de ondersteuning van de multifunctionaliteit van de Europese landbouw. Milieubeheer en steun aan de plattelandseconomie en de plattelandsgemeenschap in ruime zin vormen een belangrijk element van deze tweede pilaar. De enige verplichting die uit de Verordening voortvloeit voor de lidstaten, is landbouwers te stimuleren bij het gebruik maken van milieuvriendelijke methoden.

Verordening 445/2002 geeft uitvoering aan het bepaalde in 1257/1999, en bevat een gedetailleerde regeling met betrekking tot de toekenning van steun voor de verschillende hoofdstukken uit laatstgenoemde Verordening. Het accent ligt in 445/2002 op de eisen voor de ‘programmering’ van alle maatregelen in geïntegreerde plattelandsontwikkelingsplannen en op de verplichtingen voor de lidstaten om jaarlijkse verslagen voor de Commissie te maken, de uitgaven onder de programma’s in de gaten te houden en de resultaten van de programmabestedingen te monitoren en te evalueren.

• Verordening 1257/1999 was een onderdeel van de in maart 1999 in Berlijn vastgestelde ‘Agenda 2000’, die maatregelen bevat voor de hervorming van het GLB. De Verordening geeft een basis aan de financiële steunregelingen voor het platteland voor de periode tussen 1 januari 2000 en 31 december 2006. De maatregelen worden uitgevoerd door de lidstaten en worden gedeeltelijk gefinancierd uit het GLB-budget van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) (art. 35). De Verordening bevat een groot aantal financiële instrumenten zoals:

• Maatregelen die voorheen werden gefinancierd door de Structuurfondsen van de EU, in het bijzonder door de afdeling oriëntatie van het EOGFL, waaronder steun aan landbouwers in probleemgebieden (voorheen Verordening 950/97, zie § 9.7), investeringen in landbouwbedrijven, de vestiging van jonge landbouwers, verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten, de diversificatie van landbouwactiviteiten en een reeks bredere doelstellingen op het gebied van de plattelandsontwikkeling die voorheen uitsluitend beschikbaar waren voor specifieke gebieden.

• Voormalige "begeleidende maatregelen" bij het GLB die overeengekomen werden in 1992, zoals agromilieumaatregelen (Verordening 2078/1992, zie § 9.6), steun aan bosbouwmaatregelen in de landbouw (Verordening 2080/92) alsmede voor de vervroegde uittreding in de landbouwsector (Verordening 2079/92).

• De nieuwe Verordening combineert al deze instrumenten, en voegt enkele specifieke maatregelen toe op het gebied van opleidingen voor de land- en bosbouw (art. 9.) en extra steun aan de bosbouw (art. 29).

• De Verordening bestaat uit drie delen. Titel I: "Draagwijdte en doelstellingen" bevat een preambule die de algemene doelstellingen van de steunmaatregelen onder de Verordening bevat. Titel II bevat specifieke steunregelingen die in afzonderlijke hoofdstukken (I tot en met IX) worden behandeld. Het laatste hoofdstuk (X) bevat de uitvoeringsbepalingen. Titel III bevat algemene beginselen, administratieve en financiële bepalingen en voorschriften over de wijze waarop de steun moet worden verstrekt. Dit proces verloopt grotendeels volgens het algemene programmeringspatroon zoals dat voorheen werd toegepast voor de gerichte financiering onder de Structuurfondsen voor specifieke gebieden. De lidstaten dienen zevenjaarlijkse programma’s op te stellen en ter goedkeuring naar de Commissie en de Raad te sturen. In deze programma’s zetten de lidstaten de wijze waarop uitvoering aan de Verordening zal worden gegeven via zogenaamde ‘plannen voor de plattelandsontwikkeling’ uiteen. Deze plannen kunnen worden opgesteld op regionaal of op nationaal niveau (art. 41, lid 1). Zij moeten een strategische benadering van het gebruik van fondsen onder de Verordening bevatten waarbij de voorgestelde steun wordt uiteengezet en rekening wordt gehouden met de bijzondere behoeften en mogelijkheden van het gebied. Voorts dienen de plannen doelstellingen en regelingen inzake toezicht en evaluatie voor de levensduur van het plan te bevatten (art. 43).

• De tien hoofdstukken onder titel II van de Verordening die de steunregelingen specificeren worden hieronder kort beschreven:

• Hoofdstuk I, Investeringen in landbouwbedrijven. Dit hoofdstuk biedt de mogelijkheid tot het geven van steun om de omstandigheden op landbouwbedrijven te verbeteren. De investeringen zijn onder meer gericht op de bevordering van de diversificatie van landbouwactiviteiten en op de instandhouding en verbetering van het natuurlijke milieu, de hygiënische omstandigheden en de normen op het gebied van dierenwelzijn (art. 4)

• Hoofdstuk II, Vestiging van jonge landbouwers. Dit hoofdstuk regelt de mogelijkheid om steun te verlenen om de vestiging van jonge landbouwers (jonger dan 40 jaar) op economisch levensvatbare landbouwbedrijven te vergemakkelijken (art. 8).

• Hoofdstuk III, Opleiding. Er kan steun worden verstrekt voor de beroepsopleiding van landbouwers en andere personen die betrokken zijn bij land- en bosbouwactiviteiten ten behoeve van de heroriëntering van de productie, de toepassing van productiemethoden die verenigbaar zijn met landschapsbehoud en landschapsverbetering, milieubescherming, hygiënische normen en dierenwelzijn. Voorts moet de opleiding zijn gericht op het verbeteren van de vaardigheden die nodig zijn om een economisch levensvatbaar landbouwbedrijf te beheren (art. 9).

• Hoofdstuk IV, Vervroegde uittreding. De steun voor vervroegde uittreding uit de landbouw draagt bij tot het verschaffen van een inkomen aan oudere landbouwers die besluiten hun landbouwactiviteit te beëindigen en het bevorderen van hun vervanging door landbouwers die, indien nodig, in staat zijn de economische levensvatbaarheid van de resterende landbouwbedrijven te verbeteren. Voorts is steun mogelijk voor de bestemming van landbouwgrond voor niet-agrarische doeleinden als het gaat om grond waarop landbouw niet onder bevredigende omstandigheden qua economische levensvatbaarheid kan worden beoefend (art. 10, lid 1).

• Hoofdstuk V, Probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied. Dit hoofdstuk regelt de mogelijkheid voor het bieden van een jaarlijkse compensatie aan landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps of gebieden met specifieke beperkingen als gevolg van milieuregelgeving (zie § 9.7 voor meer details) (art. 13).

• Hoofdstuk VI, Milieumaatregelen in de landbouw. Steun kan worden verstrekt voor het aannemen van meerjarenprogramma’s op het gebied van milieubeheer door landbouwers (zie § 9.6 voor meer details) (art.22).

• Hoofdstuk VII, Verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten. Dit hoofdstuk geeft een regeling voor steun aan investeringen in verwerkings- en afzetfaciliteiten met het doel de concurrentie te bevorderen (art. 25, lid 1).

• Hoofdstuk VIII, Bosbouw. De regeling in dit hoofdstuk heeft als doel het duurzaam beheer van de bossen en duurzame ontwikkeling van de bosbouw, onderhoud en verbetering van de bosrijkdommen en de uitbreiding van de oppervlakten bos te bevorderen (art. 29, lid 2). Steun mag worden aangeboden voor bebossing van landbouwgrond, investeringen in bossen, investeringen om de oogstverwerking en afzet van bosproducten te verbeteren en voor preventieve voorzieningen tegen brand. Voorts is steun mogelijk om de ecologische waarde van bossen te behouden die niet commercieel levensvatbaar zijn (art. 32).

• Hoofdstuk IX, Bevordering van de aanpassing en de ontwikkeling van plattelandsgebieden (ook wel "artikel 33" genoemd). Dit hoofdstuk bevat een dertiental maatregelen ter ondersteuning van bredere plattelandsactiviteiten. Enkele voorbeelden zijn: grondverbetering, herverkaveling, dorpsvernieuwing en dorpsontwikkeling, basisvoorzieningen voor de plattelandseconomie, bescherming en instandhouding van het landelijke erfgoed, diversificatie van landbouwbedrijven, de afzet van kwaliteitslandbouwproducten, de bevordering van toeristische en ambachtelijke activiteiten en financiële instrumentering.

• Hoofdstuk X, Uitvoeringsbepalingen. Dit hoofdstuk schept de mogelijkheid om meer gedetailleerde regels voor de uitvoering van Titel II vast te stellen op een later tijdstip, met de precieze voorwaarden voor de toekenning van de verschillende soorten steun.^[1306]

Alle in de Verordening genoemde steunmaatregelen kunnen op vrijwillige basis worden toegepast, met uitzondering van de agromilieumaatregelen (Hoofdstuk VI, zie § 9.6). Daarnaast wordt bij alle steunmaatregelen uitgegaan van het medefinancieringsprincipe. Dat wil zeggen dat de Gemeenschap een deel van de financiering voor haar rekening neemt. Het deel van de financiering dat de Gemeenschap op zich neemt varieert van 25 tot 50% in de meeste plattelandsgebieden en tussen de 50 en 75% in de nieuwe onder ‘doelstelling 1’ van de Structuurfondsen vallende gebieden (zie § 12.4). Het precieze deel dat wordt medegefinancierd, is vastgesteld tijdens de goedkeuringsprocedure van de programma’s, die heeft plaatsgevonden in de eerste helft van het jaar 2000 na samenspraak tussen de Commissie, functionarissen in de lidstaten en de Raad (vertegenwoordigd door het STAR-comité). Voor milieumaatregelen zal het medefinancieringspercentage van de Gemeenschap 75 % bedragen in de ‘doelstelling 1’ gebieden en 50 % in de overige gebieden (art. 47, lid 4).

De steunmaatregelen op basis van de Verordening, inclusief compensatiebetalingen, worden gefinancierd door de afdeling Garantie en niet door de afdeling Oriëntatie van het EOGFL, in alle gebieden behalve de als ‘doelstelling 1’ aangewezen gebieden onder de nieuwe bepalingen inzake de Structuurfondsen (zie § 12.4). Binnen de ‘doelstelling 1’ gebieden wordt de steun door de afdeling Garantie betaald voor zogenaamde ‘begeleidende maatregelen’ die betrekking hebben op vervroegde uittreding, probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied, milieumaatregelen in de landbouw en bebossing (art. 35, lid 1). Alle andere maatregelen onder de Verordening worden financieel gesteund door de EOGFL Oriëntatie fondsen. De Verordening is in januari 2000 in werking getreden. Het is echter op grond van overgangsbepalingen (zie § 9.6) mogelijk dat de lidstaten financiële steunmaatregelen nemen op basis van de oude regelgeving, gedurende de periode dat nog geen goedkeuring is verleend aan de conceptplannen.

Verordening 445/2002 bevat gedetailleerde regels voor de toekenning van steun genoemd in de afzonderlijke hoofdstukken in Titel II van de oorspronkelijke Verordening (1257/1999). Deze regelingen bevatten specifieke, aanvullende criteria voor steun onder de hoofdstukken I, IV, VI, VII en VIII, alsmede enkele uitzonderingsgevallen en details over toekenningspercentages voor overige steun. Ook de algemene beginselen en administratieve en financiële bepalingen worden meer gedetailleerd uitgewerkt. Tenslotte worden in een uitgebreide bijlage de structuur en de belangrijkste onderdelen uiteengezet waaruit een plan voor de plattelandsontwikkeling dient te bestaan.

• Verordening 1257/1999 is de meest veelomvattende van een serie maatregelen met als doel het bieden van structurele (in plaats van productiegebonden) steun aan boeren en bosbouwers. Zulke maatregelen zijn van het begin af aan onderdeel geweest van het GLB en werden nooit volledig gefinancierd uit de GLB-begroting. Aanvankelijk vielen de diverse regelingen onder aparte Verordeningen of Richtlijnen, bijvoorbeeld die betreffende de steun voor boeren in gebieden met ongunstige productieomstandigheden. In de loop der tijd is er een trend ontstaan om ze bijeen te brengen in ‘omnibus’-Verordeningen met een aantal gemeenschappelijke regels. De onderhavige Verordening betreft, naast de maatregelen die in haar onmiddellijke voorganger (950/97) stonden, ook verscheidene andere, die voorheen onder specifieke Verordeningen vielen, zoals 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwmethoden. Verder is het gemeenschappelijke kader versterkt, zijn de financiële bepalingen veranderd en is een nieuw systeem van plattelandsontwikkelingsplannen ingevoerd. Het voor de lidstaten beschikbare budget is verhoogd, zij het niet met een groot bedrag. De lidstaten kunnen hun budget voor maatregelen in het kader van Verordening 1257/1999 echter verhogen dankzij de mogelijkheid die Verordening 1259/1999^[1307] biedt om de directe betalingen in het kader van een aantal andere GLB-steunregelingen te verminderen (‘modulatie’). Het daarmee vrijkomende geld kan de lidstaat, onder bepaalde voorwaarden, gebruiken voor verruiming van zijn budget voor plattelandsontwikkeling.

• De nieuwe benadering van Verordening 1257/1999 vertoont gelijkenis met de procedures die in de Structuurfondsen worden gebruikt en breekt met de in het verleden gegroeide gewoonte van ‘ad hoc’ regelingen. Op een meer strategisch niveau vormt ze een poging om het GLB sterker te richten op plattelandsontikkeling. De bedoeling is, te voorzien in steun voor een grotere verscheidenheid aan activiteiten op het platteland (meer dan alleen land- en bosbouw) en om een zo groot mogelijk deel van het landelijk gebied te bestrijken. Dit soort plattelandsontwikkeling beoogt een alternatief te bieden voor het blijven leunen op productiegerelateerd landbouwbeleid.

• Een deel van de filosofie achter het Commissievoorstel stond in de documenten waarin werd gepleit voor een substantieel initiatief voor plattelandsontwikkeling, al onderdeel van de ‘Agenda 2000’-hervormingen.^[1308] Sommige lidstaten hadden ernstige bezwaren tegen een grootschalige overheveling van gelden van productiesteun naar plattelandsontwikkeling. Het aan de nieuwe Verordening gekoppelde budget werd in de onderhandelingen die tot het ‘Agenda 2000’-akkoord leidden dan ook aanzienlijk ingekrompen. Er was ook weerstand tegen de beschikbaarheid van gelden voor de niet-agrarische bevolking onder artikel 33, hetgeen leidde tot de compromistekst van hoofdstuk IX. Niettemin was de Commissie in staat het idee van een geïntegreerde maatregel overeind te houden. In de loop der tijd zou die kunnen worden uitgebreid tot een groter deel van het GLB-budget en daarmee de titel van ‘tweede pijler’ verdienen.

Het tegelijkertijd van kracht worden van Verordening 1259/1999 als onderdeel van het ‘Agenda 2000’-pakket heeft het mogelijk gemaakt dat lidstaten die de langetermijnvisie van de Commisie delen het ‘modulatiemechanisme’ gebruiken om te beginnen met een verschuiving van middelen van productie naar plattelandsontwikkeling, vooruitlopend op een nieuwe ronde van GLB-hervormingen (zie § 12.6.8).

• De Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat en behoeven geen omzetting in nationale regelgeving. In de Beleidsregels verlagen subsidie plattelandsontwikkelingsprogramma^[1309] is vastgelegd wat de gevolgen zijn van het niet naleven van de regels en subsidievoorwaarden. Daarnaast bestaat er uiteraard de nodige regelgeving in verband met de uitvoering en de cofinanciering door Nederland. Genoemd kunnen worden:

• de Kaderwet LNV-subsidies^[1310];

• de Landinrichtingswet^[1311];

• de Subsidieregeling natuurbeheer 2000^[1312];

• de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer^[1313];

• de Regeling stimulering biologische productiemethode^[1314];

• de Regeling gebiedsgerichte bestrijding verdroging^[1315];

• de Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden^[1316];

• de Regeling subsidiëring landinrichting^[1317];

• de Regeling bedrijfshervestiging en -beëindiging^[1318];

• de Regeling Structuurverbetering Glastuinbouw 2002^[1319];

• de Regeling subsidie plattelandsontwikkelingsprogramma provincies^[1320].

Ter uitvoering van de maatregelen onder Verordening 1257/1999 heeft Nederland voor de periode 2000 t/m 2006 gekozen voor één integraal plattelandsontwikkelingsprogramma (POP).^[1321] In september 2000 heeft de Europese Commissie het Nederlandse POP goedgekeurd. Het programma omvat zowel landelijke regelingen (generiek en gebiedsgericht) als provinciale programma’s. In het Nederlandse POP zijn zes doelen geformuleerd (tussen haakjes staat het bedrag aan EU-steun over de gehele looptijd vermeld):

• ontwikkelen van een duurzame landbouw (€ 122 mln);

• verhogen van de kwaliteit van natuur en landschap (€ 145 mln);

• omschakelen naar duurzaam waterbeheer (€ 44 mln);

• bevorderen diversificatie economische dragers (€ 7 mln);

• bevorderen van recreatie en toerisme (€ 17 mln);

• bevorderen van leefbaarheid (€ 29 mln).

Daarnaast wordt € 53 mln besteed aan de uitfinanciering van vroegere begeleidende maatregelen, overgangsmaatregelen en evaluaties. In totaal is gedurende de planperiode € 417 mln aan EU-geld beschikbaar.

Er is een Comité van Toezicht voor het POP (onder voorzitterschap van de Minister van LNV), met als secretariaat het Regiebureau voor het POP^[1322]. Dit Regiebureau is belast met het bewaken van de voortgang en de monitoring van het programma. Tevens moet het een evaluatiesysteem opzetten en een tussentijdse evaluatie (2003) en eindevaluatie (2006) doen uitvoeren.

In de nota ‘Voedsel en Groen’^[1323] kondigde de Minister van LNV aan dat ook in Nederland gebruik zou worden gemaakt van het instrument ‘modulatie’ van directe inkomenssteun (zie § 12.6.5), ter versterking van de kwaliteit van het landelijk gebied. Tot nu toe is het daar echter nog niet van gekomen.

In 2001 bedroegen de uitgaven voor plattelandsontwikkeling in Nederland € 125,4 miljoen. Daarvan was bijna de helft (€ 55,9 miljoen) afkomstig van de EU (de maximale omvang van de EU-bijdrage is € 59 miljoen per jaar). Het grootste deel van het geld ging naar duurzame landbouw, natuur en landschap.^[1324]

Begin 2003 heeft de Algemene Rekenkamer een rapport^[1325] gepubliceerd over de resultaten van plattelandsprojecten die in de periode 1994-1999 (mede) met EU-geld gefinancierd zijn (dus onder de voorgangers van Verordening 1257/1999). Het bleek moelijk te zijn om over die resultaten uitspraken te doen. De oorzaken daarvan waren volgens de Rekenkamer:

• te veel nadruk op de financiële voortgang en minder aandacht voor de (niet-financiële) resultaten;

• onvergelijkbare en te algemeen geformuleerde doelstellingen en effecten;

• onvoldoende betrouwbare informatie over de resultaten.

Met dit voorbehoud wat betreft de betrouwbaarheid van de informatie concludeerde de Rekenkamer dat de helft van de door haar onderzochte projecten volgens de eindbegunstigden geslaagd was, en bijna een kwart volgens de beschikbare informatie aan alle verwachtingen had voldaan.

Op 26 juni 2003 hebben de EU-landbouwministers een akkoord bereikt over verdere ingrijpende hervormingen van het GLB. De omvang van de door de boeren te ontvangen steun wordt grotendeels losgemaakt van de omvang van de productie. Er komt een enkele bedrijfstoeslag, die afhankelijk wordt gesteld van de naleving van normen op het gebied van ondermeer milieu en dierenwelzijn. Vanaf 2005 komt er ook meer geld voor plattelandsontwikkeling beschikbaar.