1221/2009 (PbEU L342, 22.12.2009) | Verordening inzake de vrijwillige deelneming van organisaties van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS), tot intrekking van Verordening (EG) nr. 761/2001 en van de Beschikkingen 2001/681/EG en 2006/193/EG |
Rechtsgrondslag | Artikel 175 EG-verdrag (art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Inwerkingtreding | 11 januari 2010 |
Wijziging van op grond van Verordening 761/2001 geldende procedures | 11 januari 2011 |
Evaluatie van de Verordening | 11 januari 2015 |
Opmerking: Met de inwerkingtreding van Verordening 1221/2009 is haar voorgangster, Verordening 761/2001, ingetrokken, behoudens een aantal overgangsbepalingen waarin art. 51 van de nieuwe Verordening voorziet.
De Verordening voorziet in de invoering van een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (hierna te noemen: EMAS[1960]). EMAS heeft ten doel voortdurende verbeteringen van de milieuprestaties van organisaties te stimuleren middels de instelling en toepassing van milieubeheersystemen door die organisaties, de stelselmatige, objectieve en periodieke beoordeling van de prestaties van die systemen, het verstrekken van informatie over de milieuprestaties, een open dialoog met het publiek en andere belanghebbenden en actieve betrokkenheid van de werknemers in organisaties en passende opleiding (art. 1).
In vergelijking met haar voorganger Verordening 761/2001 is Verordening 1221/2009 veel omvangrijker en veel verder uitgewerkt.
Verordening 1221/2009 bestaat uit 9 hoofdstukken. Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen, bestaande uit de doelstelling van de Verordening en de definities van belangrijke termen. Hoofdstuk II behandelt de registratie van organisaties. Hoofdstuk III gaat in op de verplichtingen van de geregistreerde organisaties. Hoofdstuk IV bevat regels betreffende de bevoegde instanties. Hoofdstuk V is gewijd aan de milieuverificateurs. Hoofdstuk VI behandelt de accreditatie- en vergunningsinstanties. Hoofdstuk VII bevat regels betreffende de lidstaten. Hoofdstuk bevat regels betreffende de Commissie. Hoofdstuk IX bevat slotbepalingen waaronder de toedeling van de bevoegdheid tot wijziging van de bijlagen aan de Commissie en intrekkings- en overgangsbepalingen.
Bijlage I geeft aan wat de milieuanalyse van organisaties die zich willen registreren moet inhouden. Bijlage II bevat milieubeheersysteemeisen en andere aandachtspunten voor organisaties die EMAS invoeren. Bijlage III benoemt de eisen waaraan een interne milieuaudit moet voldoen. Bijlage IV gaat over de eisen waaraan de milieurapportage moet voldoen. Bijlage V toont het EMAS-logo. Bijlage 6 bevat een standaardformulier om de voor registratie vereiste informatie in te vullen. Bijlage VII bevat een standaardformulier voor de verklaring van de milieuverificateur over de verificatie- en valideringswerkzaamheden. Bijlage VIII bevat een concordantietabel waarin wordt aangegeven waar de bepalingen uit Verordening 761/2001 zijn terug te vinden in Verordening 1221/2009.
Deelname aan EMAS staat open voor iedere organisatie[1961] binnen en buiten de EU die dat wenst (art. 3 juncto art. 2). Ter voorbereiding van de registratie moet een organisatie op basis van art. 4:
Een milieuanalyse uitvoeren van alle milieuaspecten van de organisatie overeenkomstig de relevante voorschriften in bijlage I en II;
Een milieubeheersysteem ontwikkelen en implementeren dat alle in bijlage II genoemde eisen behelst en rekening houdt met de beste milieubeheerpraktijk voor de betrokken sector voor zover beschikbaar;
Een interne audit verrichten overeenkomstig de relevante voorschriften van bijlage II en bijlage III;
Een milieuverklaring opstellen overeenkomstig de voorschriften in bijlage IV.
Vervolgens moeten de initiële milieuanalyse, het milieubeheersysteem, de auditprocedure en de tenuitvoerlegging daarvan door een geaccrediteerde of erkende milieuverificateur worden geverifieerd en de milieuverklaring door die verificateur gevalideerd ( lid 5). Een milieuverificateur is daarbij gedefinieerd met verwijzing naar Verordening 765/2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het in de handel brengen van producten.[1962] Verordening 765/2008 organiseert de accreditatie op nationaal en Europees niveau en voorziet in een overkoepelend raamwerk voor accreditatie.
Eenmaal geregistreerde organisaties moeten vervolgens tenminste om de drie jaar hun volledige milieubeheersysteem en audit programma en de uitvoering ervan laten verifiëren, een milieuverklaring opstellen, en deze laten verifiëren door een milieuverificateur (art. 6 lid 1). Voor kleine organisaties geldt een termijn van vier jaar (art. 7). In de tussenliggende jaren dient jaarlijks een bijgewerkte milieuverklaring te worden opgesteld . Deze dient te worden geverifieerd. Kleine organisaties kunnen deze eens in de twee jaar laten verifiëren. Geregistreerde organisaties maken hun milieuverklaring en hun bijgewerkte milieuverklaring publiek binnen een maand na de registratie en binnen een maand nadat de vernieuwing van de registratie is afgerond (art. 6 lid 3). Art. 8 geeft een regeling voor het geval een organisatie belangrijke wijzigingen in de bedrijfsvoering wil introduceren. Art. 9 bevat bepalingen over de verplichte interne audit die elke registreerde organisatie dient uit te voeren. Art. 10 specificeert de wijze waarop het EMAS-logo mag worden gebruikt (zie figuur 11.10.1).
Figuur 11.10.1 Het EMAS-logo.
Opmerking: De officiële Nederlandse vertaling van de tekst bij het logo luidt ‘Geverifieerd milieubeheersysteem’.
Het is aan de lidstaten om de bevoegde instanties aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de registratie van de in de Gemeenschap gevestigde organisaties (art. 11). Deze instanties moeten zodanig zijn samengesteld dat hun onafhankelijkheid en neutraliteit zijn gewaarborgd. Zij dienen op regelmatige basis deel te nemen aan intercollegiale toetsing, zoals is uitgewerkt in art. 17. De procedure van registratie is in detail uitgewerkt in de art. 12 t/ 15. Art. 16 voorziet in een forum van bevoegde instanties uit alle lidstaten dat richtsnoeren uitwerkt om ervoor te zorgen dat de registratieprocedures coherent worden uitgevoerd.
De milieuverificateurs hebben als primaire taak te beoordelen of de milieuanalyse, het milieubeleid, het milieubeheersysteem, de auditprocedures en de tenuitvoerlegging door een organisatie in overeenstemming zijn met de eisen van Verordening 1221/2009 (art. 18). De Verordening bevat een serie bepalingen die de deskundigheid van de milieuverificateurs moet garanderen — en ervoor zorgen dat die voortdurend wordt verbeterd — door te voorzien in een onafhankelijk en neutraal accreditatie- of vergunningensysteem, opleiding en passend toezicht op hun werkzaamheden, zodat de transparantie en de geloofwaardigheid van aan EMAS deelnemende organisaties worden gewaarborgd.
Het toezicht op de milieuverificateurs wordt uitgeoefend door daartoe op basis van Verordening 765/2008 aangewezen accreditatie- of vergunningsinstanties (art. 28 en 29). Art. 30 voorziet in een forum van accreditatie- en vergunningsinstanties uit alle lidstaten dat tot taak heeft de coherentie van het toezicht te garanderen en daartoe richtsnoeren uitwerkt. Verder is onderlinge intercollegiale toetsing verplicht.
De lidstaten hebben de verplichting de Commissie te informeren over de structuur en de procedures voor het functioneren van de bevoegde instanties en accreditatie- en vergunningsinstanties en werken deze informatie zo nodig geregeld bij (art. 41). Ook dienen zij om de twee jaar de Commissie verslag te doen van bijgewerkte gegevens over de krachtens de verordening genomen maatregelen.
Art. 46 lid 1 draagt aan de Commissie op om in overleg met de lidstaten en andere belanghebbenden te zorgen voor het opstellen van sectorale referentiedocumenten die het volgende bevatten:
optimale werkmethoden op het gebied van milieubeheer;
indicatoren van milieuprestaties voor specifieke sectoren;
zo nodig criteria voor topprestaties en evaluatiesystemen voor milieuprestatieniveaus.
Ook kan de Commissie referentiedocumenten voor sectoroverschrijdend gebruik opstellen.
De Commissie diende vóór eind 2010 een werkprogramma op te stellen met een indicatieve lijst van sectoren en subsectoren die als prioritair worden beschouwd voor de vaststelling van sectorale en sectoroverschrijdende referentiedocumenten.
Om de vijf jaar moet de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een rapport indienen dat informatie bevat over de in het kader van dit hoofdstuk ondernomen acties en maatregelen (art. 47). Het verslag dient ook een beoordeling te bevatten van de effecten van het systeem op het milieu en de tendens met betrekking tot het aantal deelnemers. Bovendien moet de Commissie op basis van art. 50 uiterlijk 11 januari 2015 de Verordening toetsen in het licht van de opgedane ervaring en de internationale ontwikkelingen.
Het begrip ‘milieuauditing’ kwam in eerste instantie tot ontwikkeling in de Verenigde Staten, zij het vooral als een instrument van bedrijfsintern management. De EMAS-Verordening gaat verder dan de Amerikaanse praktijk: ten eerste door gemeenschappelijke regels te stellen die alle deelnemende bedrijven moeten opvolgen, en ten tweede door bepalingen op te nemen voor openbaarheid in de vorm van een ‘milieuverklaring’.
In het Vierde Milieu-actieprogramma van de EU werden maatregelen voorgesteld om de industrie te stimuleren tot het integreren van milieu-overwegingen in de procedures en praktijken van de bedrijfsvoering. Ook werd daarin het belang van een grotere openbaarheid van milieu-informatie benadrukt. Ook het Vijfde Milieu-actieprogramma (zie § ???) bevatte verscheidene elementen die in de EMAS-Verordening terug te vinden zijn. De Verordening kan worden gezien als een voorbeeld van geïntegreerde bestrijding van verontreiniging, van ‘gedeelde verantwoordeljkheid’ voor milieubescherming, en van een beleidsinstrument dat afwijkt van de traditionele ‘command and control’ regelgeving.
De eerste versies van de ontwerp-Verordening voorzagen echter nog in een systeem dat verplicht zou zijn voor bepaalde bedrijfstakken en voor installaties die een bepaalde omvang te boven gingen. Pas nadat de industrie en verscheidene lidstaten hun bezwaren tegen de voorstellen kenbaar hadden gemaakt en duidelijk werd dat een verplicht systeem aanzienlijke kosten met zich mee zou brengen, werd gekozen voor een vrijwillige benadering.
Verordening 1836/93 werd in dezelfde periode ontwikkeld als de internationale norm voor milieuzorgsystemen: ISO 14001 van de International Organization for Standardization (ISO). Deze norm, die geen rapportageplicht aan het publiek kent, is in 1996 van kracht geworden (en de reeds eerder operationele BS7750 van het British Standards Institute uit 1992 is toen ingetrokken). Om rivaliteit en verwarring tussen het EG-systeem en deze nieuwe normen te voorkomen werd in de Verordening bepaald dat de EMAS-registratieprocedure vereenvoudigd kan worden voor bedrijven die erkende milieubeheersnormen toepassen.
Nadat Verordening 1836/93 vijf jaar van kracht was, heeft de Commissie in december 1998 voorstellen gedaan voor een herziening van de Verordening[1963]. Hierin werd de werkingssfeer van EMAS uitgebreid tot alle sectoren van de economie, werd het systeem beter afgestemd op ISO 14001 en werd de ‘zichtbaarheid’ ervan verbeterd door middel van een nieuw logo. Het nieuwe systeem stelt, met name wat betreft de verplichting tot het publiceren van een milieuverklaring, strengere eisen dan ISO 14001.
In 1999 heeft de Commissie naar aanleiding van de eerste lezing in het Europees Parlement een wijzigingsvoorstel ingediend[1964]. De Milieuraad bereikte in juni 1999 een politiek akkoord over een gemeenschappelijk standpunt, dat in februari 2000 formeel werd aangenomen. Het Europees Parlement bleek in tweede lezing nog op een aantal punten van mening te verschillen met de Raad, zodat een conciliatieprocedure noodzakelijk was. Uiteindelijk werd in november 2000 een akkoord bereikt. Op 19 maart 2001 werd Verordening 761/2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem [1965] formeel aangenomen.
Krachtens art. 15 van Verordening 761/2001 was de Commissie ertoe gehouden EMAS in het licht van de opgedane ervaring te evalueren en het Europees Parlement en de Raad passende wijzigingen voor te stellen. De Europese Commissie heeft op basis van de evaluatie vastgesteld dat EMAS herzien diende te worden om het zo meer ingang te doen vinden en de administratieve last bij het beheer ervan te verminderen. In Verordening 1221/2009 wordt dit ingevuld door: de ‘compliance’ met wet- en regelgeving te versterken; meer nadruk te leggen op prestatie-indicatoren; deelname van organisaties buiten de EU mogelijk te maken; ‘corporate’ registratie te introduceren; activiteiten van de lidstaten bij het promoten van EMAS en het geven van ondersteuning te specificeren.
Een Verordening heeft rechtstreekse werking in de lidstaten en hoeft derhalve als zodanig niet in nationale regelgeving te worden omgezet, maar operationalisering is wel nodig. Zo verlangt de Verordening van de lidstaten een aantal acties om EMAS goed te kunnen uitvoeren. Daartoe behoren:
het aanwijzen van een instantie die toezicht houdt op de milieuverificateurs. In Nederland is dat de Raad voor Accreditatie te Utrecht;
het aanwijzen van een ‘bevoegde instantie’, die ondermeer belast is met het registreren van EMAS-locaties. In Nederland is dat de Stichting Coördinatie Certificatie Milieu- en arbomanagementsystemen (SCCM) in Den Haag[1966].
In Nederland is de overheidsbemoeienis met bedrijfsinterne milieuzorg al geruime tijd geleden op gang gekomen. In 1989 lanceerde het ministerie van VROM de Notitie bedrijfsinterne milieuzorg[1967]. Daarin werd de doelstelling geformuleerd dat in 1995 alle bedrijven met een (middel)grote milieubelasting of bijzondere milieurisico’s (ongeveer 10.000 stuks) over een operationeel bedrijfsintern milieuzorgsysteem zouden moeten beschikken. In 1996 bleek dat deze ambitieuze doelstelling in absolute aantallen niet was gehaald, al was er in de tussentijd wel veel gebeurd. Met name de grotere bedrijven hadden vorderingen gemaakt met het opzetten van milieuzorgsystemen; de kleinere bedrijven liepen duidelijk achter. Uitgesplitst naar bedrijfstakken bleken de chemie en de voedingsmiddelenindustrie tot de koplopers te behoren.[1968]
Omdat milieuzorgsystemen zich in de praktijk vooral bleken te richten op het productieproces, is de in de periode 2000-2005 in het beleid vooral veel aandacht besteed aan het bevorderen van productgerichte milieuzorg (een aspect dat in EMAS niet expliciet aan de orde komt). In deze periode is in het Nederlandse beleid ook geëxperimenteerd met de koppeling van milieuzorgsystemen aan de milieuvergunningverlening. EMAS-registratie was één van de criteria die een bedrijf in aanmerking konden komen voor een ‘vergunning op hoofdzaken’ of een ‘vergunning op maat’. Door vooral juridische belemmeringen is de belangstelling voor deze vormen van vergunningverlening bij zowel de overheden als bedrijven maar beperkt geweest. Vanaf 2008 is er opnieuw belangstelling voor het gebruik van milieumanagementsystemen bij het toezicht. Binnnen het overheidsprogramma ‘Vernieuwing toezicht’ is zogenaamd ‘systeemtoezicht’ geintroduceerd. De toezichthouder maakt dan gebruik van de informatie die volgt uit het managementsystemen van de organsatie in het bijzonder waar het gaat om de naleving van wet- en regelgeving.
1996 | 1998 | 2000 | 2002 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
Aantal EU | 471 | 2140 | 3417 | 3741 | 3100 | 3200 | 3450 | 3935 | 4260 | 4434 |
Eind 2009 waren de meeste EMAS-registraties (86% van het totaal) gedaan in Duitsland (1.379), Spanje (1.159), Italië (1.037) en Oostenrijk (253). In Nederland is het aantal EMAS-registraties in de periode 1995-2003 eerst gestegen tot 30. Daarna is het aantal echter weer afgenomen, tot 7 registraties eind 2009. Ook in Duitsland is er in dezelfde periode een afname geweest. In deze periode zijn er vooral nieuwe registraties gekomen uit Italië en Spanje.
De daling van het totaal aantal EU registraties na 2002 hangt samen met de mogelijkheid om na de herziening van de Verordening in 2001 ook organisaties te registreren in plaats van alleen individuele sites. Individuele sites zijn samengevoegd onder één registratie. Na de herziening in 2001 werd het ook mogelijk om dienstverlenende organisaties te registreren. Vanaf 2002 is het aandeel van industriële bedrijven afgenomen en de dienstverlenende sector gegroeid.
In Nederland is de belangstelling voor EMAS beperkt. Dit in tegenstelling tot de belangstelling voor ISO 14001-certificatie. Eind 2009 waren er 1.300 ISO 14001-certificaten verleend in Nederland. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat ISO 14001 iets minder zware eisen stelt (bijvoorbeeld geen verplichte publicatie van een milieuverklaring), terwijl de Nederlandse overheid geen verschil maakt tussen EMAS en ISO 14001 als criterium voor het verlichten van de reguleringsdruk. In Duitsland, Italië en Spanje, waar in bepaalde deelstaten of regio’s lichtere vormen van regelgeving exclusief voor EMAS-bedrijven gelden en deze bedrijven ook van andere voordelen kunnen profiteren, is de deelname aan EMAS veel omvangrijker (zie Wätzold et al., 2001).
Met betrekking tot de uiteindelijke milieu-effecten van EMAS kan het volgende worden opgemerkt. In het kader van het MEPI project (Measuring Environmental Performance of Industry) is ondermeer onderzoek gedaan naar de relatie tussen het hebben van een gevalideerd milieuzorgsysteem (EMAS of ISO 14001) en de milieuprestatie van bedrijven. Het onderzoek had betrekking op een steekproef van 274 bedrijven, verdeeld over zes sectoren[1969] in zes landen[1970] (waaronder 42 Nederlandse bedrijven). Met uitzondering van de kunstmestindustrie kon in geen van de sectoren een statistisch significant verband worden gevonden tussen ISO-certificatie of EMAS-registratie en de variabelen die als milieuprestatie-indicatoren werden gebruikt. In de kunstmestindustrie bleken bedrijven met een gecertificeerd ISO-14001 systeem lagere emissies van stikstof naar water te hebben, maar hogere emissies van NOx naar lucht (MEPI, 2001).
Op 11 september 2001 heeft de Europese Commissie aangekondigd dat zij een voorbeeldfunctie wilde gaan vervullen door EMAS intern toe te passen. EMAS wordt, vooralsnog voor een periode van twee jaar, uitgeprobeerd in DG Milieu, DG Administratie en het Secretariaat-Generaal. Na deze periode zullen de resultaten worden geëvalueerd, met het oog op toepassing van het systeem bij alle diensten en uiteindelijk bij de hele Commissie.
Teneinde de deelname aan EMAS te bevorderen is de Commissie bezig met het ontwikkelen van (niet-bindende) richtsnoeren. Die moeten een uniforme toepassing van EMAS in de lidstaten bevorderen en organisaties ondersteunen bij de implementatie van EMAS. Eind 2004 waren er acht van deze richtsnoeren gepubliceerd.[1971]
Uit bezorgdheid over de teruglopende aantallen EMAS-registraties (zie Tabel ???) heeft de Europese Commissie aangekondigd dat er een ingrijpende herziening van het systeem komt, voorafgaand aan de herziening van de Verordening in 2005. In eerste instantie werd gedacht dat de dalende aantallen te maken hadden met de veranderde manier waarop (sinds april 2001) de registraties worden geteld. Maar inmiddels is duidelijk dat die verandering niet de hele daling kan verklaren. Overigens doet de teruggang zich niet in alle sectoren en lidstaten voor: in de diensten- en overheidssector groeit het aantal registraties en in Spanje en Italië vertoont het totale aantal registraties ook nog een duidelijke stijging.
KPMG/IVA (1996). Evaluatie Bedrijfsmilieuzorgsystemen 1996. Den Haag/Tilburg.
MEPI (2001). informatie van website: http://www.environmentalperformance.org/analysis/index.php
Wätzold, F., A. Bültmann, M. Eames, K. Lulofs and S. Schucht (2001). EMAS and Regulatory Reform: Lessons from National Experience. European Environment 11, pp. 37-48.
[1960] Eco-Management and Audit Scheme.
[1961] Een organisatie kan bestaan uit een maatschappij, vennootschap, firma, onderneming, autoriteit of instelling, dan wel een deel of een combinatie daarvan, al dan niet met rechtspersoonlijkheid, privaat- of publiekrechtelijk, met een eigen structuur en administratie.
[1962] PbEU L218, 13.8.2008.
[1963] COM(98)622.
[1964] COM(99)313.
[1965] PbEG L114, 24.4.2001.
[1966] De SCCM heeft ook aanvullende protocollen ontwikkeld om de toepassing van EMAS (en ISO 14001) door EMAS-verificateurs binnen Nederland te harmoniseren. Deze protocollen worden regelmatig geactualiseerd. Zie website: www.sccm.nl
[1967] Tweede Kamer, 1988-89, 20 633.
[1968] KPMG/IVA (1996).
[1969] Producenten van computers, elektriciteit, kunstmest, en pulp en papier, alsmede boek- en tijdschriftdrukkerijen en textielveredelingsbedrijven.
[1970] Oostenrijk, België, Italië, Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.