2008/99/EG (PbEU L328, 6.12.2008) | Richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht |
Rechtsgrondslag | Art. 175 EG-verdrag (art. 192 (VwEU) |
Bindende termijnen | |
Inwerkingtreding | 26 december 2008 |
Omzetting in nationale regelgeving | 26 december 2010 |
Wetboek van Strafrecht | Stb. 1881, 35 (en wijzigingen) |
Wet economische delicten | Stb. 1950, K258 (en wijzigingen) |
De opkomst van grensoverschrijdende misdaad, zoals de illegale handel in wilde dieren, ozonlaagaantastende stoffen en radioactief afval, heeft geleid tot groeiende aandacht voor dit probleem op internationaal en EU-niveau. Richtlijn 2008/99 beoogt de milieucriminaliteit aan te pakken door de strafmaatregelen die de lidstaten hiertegen nemen te harmoniseren met als uiteindelijk doel het garanderen van een doeltreffender bescherming van het milieu. De Richtlijn treedt in de plaats van het eerder door de Raad aangenomen Kaderbesluit 2003/80/JBZ[1973]
Richtlijn 2008/99 somt in artikel 3 de handelingen op die door de lidstaten strafbaar moeten worden gesteld als zij wederrechtelijk en opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid worden begaan:
het lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid materie of ioniserende straling in de lucht, de grond of het water, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
het inzamelen, vervoeren, hergebruiken of verwijderen van afvalstoffen, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
het overbrengen van afvalstoffen in strijd met Verordening 1013/2006 betreffende de overbrenging van;
het exploiteren van een bedrijf waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht of waar gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt, waardoor buiten die inrichting de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
het produceren, bewerken, hanteren, gebruiken, voorhanden hebben, opslaan, vervoeren, in- en uitvoeren en verwijderen van kernmateriaal of andere gevaarlijke radioactieve stoffen, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
het doden, vernietigen, bezitten of vangen van specimens van beschermde in het wild levende dier- of plantensoorten;
het verhandelen van specimens van beschermde in het wild levende dier- of plantensoorten of delen of afgeleide producten daarvan;
elke gedraging die aanzienlijke schade toebrengt aan een beschermde habitat;
het produceren, invoeren, uitvoeren, afzetten op de markt of gebruiken van ozonafbrekende stoffen.
Ook deelneming aan en uitlokking van genoemde handelingen moet strafbaar zijn (art. 4). Op de genoemde handelingen moeten doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan (art.5). De lidstaten dienen er tevens voor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de bedoelde handelingen en dat aan hen sancties kunnen worden opgelegd (art. 6 en 7).
Het Verdrag van Maastricht (Verdrag betreffende de Europese Unie) van 1992 riep twee nieuwe ‘pijlers’ van EU-activiteiten in het leven, naast die van de Europese Gemeenschappen (EG). De zogeheten tweede pijler is het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de derde betreft de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. In tegenstelling tot de EG-activiteiten vindt het beleid onder de tweede en derde pijler op intergouvernementeel niveau plaats, grotendeels met uitsluiting van de Commissie en het Europees Parlement.
Door het Verdrag van Amsterdam van 1997 werd de weg vrijgemaakt voor meer samenwerking op strafrechtelijk gebied onder de derde pijler. Er zijn nu drie soorten wetgeving toegestaan op dit gebied, waaronder ‘Kaderbesluiten’ voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze Kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar hebben geen rechtstreekse werking (zie § ???). Het initiatief voor een Kaderbesluit kan komen van een lidstaat of van de Commissie. Unanimiteit in de Raad is vereist voor het aannemen van een Kaderbesluit.
In mei 1998 werden in de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken op initiatief van de Deense Minister van Justitie de aan milieucriminaliteit verbonden problemen naar voren gebracht. Ook op de Europese top in Cardiff in juni 1998 werd geconcludeerd dat ernstige milieucriminaliteit een groot probleem vormde. De Raad werd uitgenodigd om nauwere samenwerking en gemeenschappelijke maatregelen te overwegen, teneinde het milieu te beschermen door effectieve strafrechtelijke bepalingen en handhaving in iedere lidstaat. De Deense delegatie legde vervolgens een notitie voor aan de Multidisciplinaire groep georganiseerde criminaliteit van de Raad.[1974] In oktober 1999 vond in Tampere een speciale vergadering van de Europese Raad plaats betreffende het scheppen van ‘een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’ in de EU, gebruikmakend van de door het Verdrag van Amsterdam geboden nieuwe mogelijkheden. In zijn conclusies stelde de Europese Raad ondermeer van mening te zijn ‘dat, wat het nationale strafrecht betreft, de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen in eerste instantie geconcentreerd moeten worden op een beperkt aantal sectoren van bijzonder belang, zoals [...] milieucriminaliteit.’
Denemarken diende vervolgens in januari 2000 een ontwerp-Kaderbesluit in betreffende de bestrijding van ernstige milieucriminaliteit. Het ontwerp was gebaseerd op de Deense wetgeving, alsmede op het in het kader van de Raad van Europa (RvE) afgesloten Verdrag betreffende de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht uit 1998. Het ontwerp-besluit had tot doel de harmonisatie van de manier waarop de lidstaten ‘ernstige’ milieucriminaliteit definiëren, vervolgen en straffen. Ook verlangde het van de EU-lidstaten dat ze het genoemde RvE-Verdrag zouden ondertekenen en vóór 1 januari 2001 zouden ratificeren, zodat het in werking kon treden. Op 28 september 2000 hield de Raad voor justitie en binnenlandse zaken een beleidsdebat over het onderwerp, met de bedoeling om tot heldere aanbevelingen te komen voor toekomstig werk. Alle lidstaten waren het erover eens dat de EU wetgeving moest hebben voor de onderlinge aanpassing van regelgeving betreffende strafrechtelijke sancties op milieucriminaliteit, maar een aantal lidstaten gaf er de voorkeur aan om niet alle elementen die in het RvE-Verdrag stonden over te nemen.
Terwijl het werk aan het Deense ontwerp-besluit voortging, kwam de Commissie op 13 maart 2001 op de proppen met een voorstel voor een Richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht[1975]. Dit voorstel viel dus onder de eerste (EG-)pijler van de EU. Het Commissievoorstel beoogde de vaststelling van minimumnormen inzake strafbare feiten met betrekking tot de ernstigste inbreuken (door natuurlijke of rechtspersonen) op het EU-milieurecht en de nationale uitvoeringsregels. Het voorstel was gebaseerd op art. 175, lid 1 van het EG-verdrag, dat voorziet in acties om de in art. 174 geformuleerde milieudoelstellingen van het Verdrag te bereiken.
Kort daarna (op 15 en 16 maart 2001) vervolgden de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Civiele Bescherming hun discussie over het Deense initiatief, zij het dat de werkgroepen van de Raad de instructie kregen te bezien of het Kaderbesluit zou moeten worden aangevuld in het licht van het Commissievoorstel. De discussie over de juiste juridische grondslag (eerste of derde pijler) werd niet afgerond. Op 9 april nam het Europees Parlement een rapport over het voorstel aan, waarin een duidelijke voorkeur werd uitgesproken voor een EG-richtlijn boven een besluit onder de derde pijler. In de Raad overheerste echter de opvatting dat de strafrechtelijke aspecten van milieubescherming onder de nationale competentie van de lidstaten moesten blijven vallen.
Op 17 januari 2003 werd het Kaderbesluit door de Raad aangenomen. De Europese Commissie heeft vervolgens beroep ingesteld bij het Europese Hof van Justitie, waarmee zij de rechtsgrondslag van het Kaderbesluit nietig wilde laten verklaren.[1976] Het Hof heeft inderdaad beslist dat een kaderbesluit inzake het milieustrafrecht op basis van de derde pijler niet mogelijk is. De Europese Commissie heeft vervolgens een voorstel ingediend voor een Richtlijn betreffende de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht[1977] van verdergaande inhoudelijke strekking als het Kaderbesluit. Dit voorstel trad daarmee in de plaats van de eerder ingediende ontwerprichtlijn op hetzelfde terrein. De Raad en het Europees Parlement hebben echter bewerkstelligd dat de reikwijdte van de Richtlijn beperkt is gebleven tot specifieke EG-regelgeving, zoals is opgesomd in de Bijlagen A en B van de Richtlijn.
Met ingang van 26 december 2010, de dag waarop aan Richtlijn 2008/99 uitvoering moest zijn gegeven, is de Richtlijn als geïmplementeerd te beschouwen door middel van bestaande regelgeving.[1978] De Nederlandse strafwetgeving op het terrein van het milieu kent twee typen strafbepalingen: (1) strafbaarstelling – in bijzondere sectorale milieuregelgeving juncto de Wet economische delicten (Wed) – van milieu-inbreuken en (2) strafbaarstelling van gemeengevaarlijke milieu-inbreuken in het Wetboek van Strafrecht. De richtlijn verplicht tot strafbaarstelling van opzettelijke of met grove nalatigheid gepleegde inbreuken. De Nederlandse strafwetgeving werkt met de bestanddelen opzet en schuld, niet met het bestanddeel grove nalatigheid. Met grove nalatigheid gepleegde delicten zitten tussen opzetdelicten en schulddelicten in. Met grove nalatigheid gepleegde delicten vallen onder het bereik van de schulddelicten. Daarmee gaat de Nederlandse wetgeving verder dan waartoe de richtlijn verplicht.
[1973] PbEU L29, 5.2.2003.
[1974] Antwoord op schriftelijke vraag E-2677/98 vanuit het Europees Parlement. PbEG C96, 8.4.1999.
[1975] COM(2001) 139.
[1976] C-176/3.
[1977] COM(2007) 51 def.
[1978] Stcrt. 2010, 19612.