Richtlijn 2004/35/EG (PbEU L143, 30.04.2004) | Richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade |
Richtlijn 2006/21/EG (PbEU L102,11.4.2006) | Richtlijn van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van Richtlijn 2004/35/EG |
Richtlijn 2009/31/EG (PbEU L140, 5.6.2009) | Richtlijn betreffende de geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 2004/35/EG |
Rechtsgrondslag | Artikel 175 EG-verdrag (thans art. 114 VwEU) |
Bindende termijnen | |
Inwerkingtreding | 30 april 2004 |
Omzetting in nationale regelgeving | 30 april 2007 |
Verslag van Commissie over feitelijk herstel milieuschade en financiële zekerheden | 30 april 2010 |
Verslag van lidstaten over ervaring bij toepassing van de Richtlijn naar Commissie | 30 april 2013 |
Verslag van Commissie over ervaring lidstaten en eventuele wijzigingsvoorstellen | 30 april 2014 |
Wijziging Wet milieubeheer (implementatie Richtlijn nr. 2006/21/EG (afval winningsindustrieën) | Stb. 2008, 77 |
Wet van 25 februari 2008 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2006/21/EG (afval winningsindustrieën) | Stb. 2008, 117 |
Wet van 24 april 2008 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2004/35/EG (milieuaansprakelijkheid) | Stb. 2008, 166 |
Besluit van 19 mei 2008, strekkende tot gedeeltelijke implementatie van de richtlijn nr. 2006/21/EG (afval winningsindustrieën) Handreiking bij titel 17.2 Wet milieubeheer: maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan | Stb. 2008, 182 |
De Richtlijn beoogt een kader tot stand te brengen voor milieuaansprakelijkheidsregels, gebaseerd op het beginsel ‘de vervuiler betaalt’, met het doel milieuschade te voorkomen en te herstellen (art. 1). Er wordt rekening gehouden met het feit dat er in de lidstaten al bepaalde aansprakelijkheidsregels bestaan. De Richtlijn geeft daarom de lidstaten de ruimte om te beslissen over diverse kernelementen van het systeem. De Richtlijn heeft alleen betrekking op schade en schadeveroorzakende gebeurtenissen die zich voordoen na 30 april 2007 (de datum waarop de Richtlijn in nationaal recht moet zijn omgezet). De Richtlijn is niet van toepassing op schade door maritieme en nucleaire activiteiten waarvoor internationale verdragen bestaan.
De Richtlijn legt een risico-aansprakelijkheid (d.w.z. aansprakelijkheid die niet gebaseerd is op schuld of nalatigheid, zie art. 3, lid 1 sub a) op aan de exploitanten van activiteiten die onder bestaande EU-milieuwetgeving vallen (en opgesomd worden in Bijlage III van de Richtlijn). Het gaat daarbij om het voorkomen of herstellen van drie typen schade aan het milieu: schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats (ook wel ‘biodiversiteitsschade’ genoemd), schade aan wateren en bodemschade. Voor alle andere beroepsactiviteiten wordt een schuldaansprakelijkheid ingevoerd voor schade aan soorten en habitats (d.w.z. aansprakelijkheid gebaseerd op schuld of nalatigheid, zie art. 3, lid 1 sub b) . De aansprakelijkheid berust niet op privaatrechtelijke maar op bestuursrechtelijke regelgeving, hetgeen impliceert dat de handhaving ervan moet berusten op acties die uitgaan van het openbaar gezag. Particulieren en belangengroepen kunnen slechts aan de autoriteiten verzoeken om in actie te komen. In eerste instantie bevatte de ontwerp-Richtlijn wel bepalingen die rechtstreekse juridische stappen van private partijen mogelijk maakten (bijvoorbeeld in verband met schade in de vorm van letsel, schade aan bezittingen en economische verliezen), maar die zijn in de definitieve Richtlijntekst uitdrukkelijk uitgesloten. Hetzelfde geldt voor claims van private partijen in het belang van het milieu in het algemeen, behalve in de vorm van verzoeken aan de autoriteiten om maatregelen te treffen. De Richtlijn bevat verder bepalingen betreffende verweer en uitzonderingen, preventieve acties en herstelmaatregelen (inclusief het verhaal van de kosten daarvan), de verjaringstermijn, de rol van de bevoegde autoriteit, financiële zekerheid en grensoverschrijdende samenwerking.
Art. 2 bevat definities voor twee van de drie elementen die het toepassingsgebied van de Richtlijn vormen. Bij ‘beschermde soorten en habitats’ gaat het om soorten die vallen onder de Vogelrichtlijn (79/409, zie § ???) of de Habitatrichtlijn (92/43, zie § ???), alsmede om soorten en habitats die door de lidstaten kunnen worden aangewezen. ‘Wateren’ worden gedefinieerd als alle wateren waarop de Kaderrichtlijn Water (2000/60, zie § ???) van toepassing is. ‘Bodem’ wordt niet gedefinieerd.
‘Milieuschade’ wordt voor elk van de drie elementen afzonderlijk gedefinieerd. ‘Schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats’ is elke vorm van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding ervan, waarbij de referentietoestand (de situatie voordat de schade optrad) bepalend is voor de vraag of de schade aanmerkelijk is. Bijlage I van de Richtlijn bevat een lijst van criteria waarmee rekening moet worden gehouden. Vooraf vastgestelde negatieve effecten van handelingen waarvoor de betrokken instanties uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven in het kader van de Vogel- of Habitatrichtlijn of gelijkwaardige nationale bepalingen vallen niet onder deze schadecategorie.
‘Schade aan wateren’ omvat elke vorm van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand en/of het ecologisch potentieel, als omschreven in de Kaderrichtlijn Water (KRW), van de betrokken wateren. Uitgezonderd zijn negatieve effecten die op grond van art. 4, lid 7 van de KRW geen inbreuk op de KRW vormen.
‘Bodemschade’ wordt gedefinieerd als elke vorm van bodemverontreiniging (door stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen) die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid.
De drempel voor schade aan soorten en habitats wordt verder bepaald door de definities van ‘staat van instandhouding’ van beide (in art. 2, lid 4), alsmede doordat in Bijlage I aanvullende criteria zijn opgenomen om te bepalen of er sprake is van ‘aanmerkelijke’ schade. De definities van ‘staat van instandhouding’ komen vrijwel overeen met die uit art. 1 van de Habitatrichtlijn (zie § ???). De staat van instandhouding van habitats wordt als ‘gunstig’ beschouwd wanneer:
het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en
de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en
de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is.
De staat van instandhouding van een soort wordt als ‘gunstig’ beschouwd wanneer:
uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitats waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
Bijlage I is aan de Richtlijn toegevoegd tijdens de medebeslissingsprocedure, in verband met de voortdurende twijfel over de wijze waarop zou moeten worden vastgesteld wat er wel en niet zou gelden als aanmerkelijke negatieve effecten op de gunstige staat van instandhouding. Op grond van Bijlage I moet dit worden bepaald aan de hand van de staat van instandhouding op het moment waarop de schade zich heeft voorgedaan (de referentietoestand), van de functies als gevolg van hun belevingswaarde, en van hun capaciteit voor natuurlijke regeneratie. Of er sprake is van aanmerkelijke negatieve wijzigingen in de referentietoestand, moet worden bepaald aan de hand van meetbare gegevens (zoals aantallen, populatiedichtheid, oppervlakte, zeldzaamheid, rol in het ecosysteem, voortplantings- en regeneratievermogen). Schade met bewezen effecten op de menselijke gezondheid moet in elk geval als ‘aanmerkelijk’ worden beschouwd. Normale en natuurlijke schommelingen en schade waarbij op korte termijn herstel van de referentietoestand mogelijk is gelden niet als ‘aanmerkelijke’ schade.
Vier andere definities in art. 2 van de Richtlijn zijn verder nog van bijzonder belang. De ‘exploitant’, bij wie op grond van de Richtlijn de aansprakelijkheid primair berust, wordt gedefinieerd als de particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beroepsactiviteit verricht of regelt, of aan wie op grond van nationale wetgeving een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van zo’n activiteit is overgedragen (met inbegrip van de vergunninghouder). De aansprakelijkheid onder de Richtlijn is beperkt tot ‘beroepsactiviteiten’, zijnde activiteiten die in het kader van een economische activiteit, een bedrijf of onderneming worden verricht, ongeacht het particuliere, openbare, winstgevende of niet-winstgevende karakter daarvan. De door de Richtlijn opgelegde aansprakelijkheid beperkt zich niet tot herstelmaatregelen als de schade is opgetreden, maar heeft ook betrekking op preventieve maatregelen in het geval van een ‘onmiddellijke dreiging van schade’, gedefinieerd als een ‘voldoende waarschijnlijkheid dat zich in de nabije toekomst milieuschade zal voordoen’. Het primaire doel van herstelmaatregelen is de terugkeer naar de ‘referentietoestand’, zijnde de toestand waarin de natuurlijke rijkdommen (beschermde soorten, natuurlijke habitats, water en bodem) en de ecosysteemfuncties die zij vervullen zich ten tijde van de schade zouden hebben bevonden indien zich geen milieuschade had voorgedaan, gereconstrueerd aan de hand van de beste beschikbare informatie.
Bijlage III van de Richtlijn bevat een lijst van activiteiten waarvoor risico-aansprakelijkheid geldt voor milieuschade en voor de onmiddellijke dreiging van milieuschade door die activiteiten. De lijst is gebaseerd op activiteiten die in het kader van EU-wetgeving onderhevig zijn aan goedkeurings-, kennisgevings- of vergunningprocedures. Het gaat om:
installaties die zijn onderworpen aan een vergunningsplicht krachtens de IPPC-Richtlijn (96/61, zie § ???);
afvalbeheeractiviteiten die onder de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442, zie § ???en de Richtlijn gevaarlijke afvalstoffen (91/689, zie § ???) zijn onderworpen aan een vergunnings- of registratieplicht, waaronder afvalstortplaatsen (Richtlijn 1999/31, zie § ???) en afvalverbrandingsinstallaties (Richtlijn 2000/76, zie § ???);
lozingen op landoppervlaktewateren die aan een vergunningplicht onderworpen zijn op grond van Richtlijn 76/464 (zie § ???);
lozingen in grondwater die aan een vergunningplicht onderworpen zijn op grond van Richtlijn 80/68 (zie § ???);
lozingen of injectie van verontreinigende stoffen op of in oppervlaktewateren of het grondwater die overeenkomstig de KRW aan een vergunnings-, toestemmings- of registratieplicht zijn onderworpen (zie § ???);
alle wateronttrekking en -opstuwing die overeenkomstig de KRW aan een voorafgaande toestemming zijn onderworpen (zie § ???);
fabricage, gebruik, opslag, verwerking, storting, emissie in het milieu en bedrijfsintern vervoer van gevaarlijke stoffen (vallend onder Richtlijn 67/548; zie §???), gevaarlijke preparaten (vallend onder Richtlijn 1999/45; zie § ???), gewasbeschermingsmiddelen (vallend onder Richtlijn 91/414; zie § ???) en biociden (vallend onder Richtlijn 98/8; zie § ???);
het vervoer over de weg, per spoor, over de binnenwateren, over zee of in de lucht van gevaarlijke of verontreinigende goederen, vallend onder Richtlijn 94/55, 96/49 (zie § ???) of 93/75 (zie § ???);
de exploitatie van installaties die vergunningplichtig zijn op grond van Richtlijn 84/360 (luchtverontreiniging door industriële inrichtingen; zie § ???);
het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen, vallend onder Richtlijn 90/219 (zie § ???);
elke doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu, vallend onder Richtlijn 2001/18 (zie § ???);
elke grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen waarvoor een vergunning is vereist dan wel een verbod geldt in de zin van Verordening 259/93 (zie § ???);
Het beheer van winningsafvalvoorzieningen, krachtens Richtlijn 2006/21/EG (zie § ???);
de exploitatie van opslaglocaties overeenkomstig Richtlijn 2009/31/EG (zie § ???).
Artikel 4 noemt een aantal gevallen waarin de Richtlijn niet van toepassing is:
als de (onmiddellijke dreiging van) milieuschade het gevolg is van een oorlogshandeling, vijandelijkheden, burgeroorlog of oproer, of van een natuurverschijnsel dat uitzonderlijk, onontkoombaar en onafwendbaar is;
als de (onmiddellijke dreiging van) milieuschade het gevolg is van een incident waarvoor de aansprakelijkheid of schadevergoeding valt binnen de werkingssfeer van een van de internationale overeenkomsten die in Bijlage IV van de Richtlijn worden genoemd (dit betreft verdragen op het gebied van olieverontreiniging, maritiem transport van gevaarlijke en schadelijke stoffen en het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, per spoor en per binnenschip);
als nationale wetgeving ter uitvoering van het LLMC-verdrag van 1976 (maritieme vorderingen) of het Verdrag van Straatsburg (CLNI) van 1988 (binnenvaart) de exploitant het recht geeft zijn aansprakelijkheid te beperken;
bij nucleaire risico’s en als de (onmiddellijke dreiging van) milieuschade ontstaat als gevolg van activiteiten waarop het Euratom-verdrag van toepassing is, of als gevolg van een incident of activiteit waarvoor de aansprakelijkheid of schadevergoeding binnen de werkingssfeer valt van een van de vijf internationale verdragen op het gebied van nucleaire schade die in Bijlage V worden genoemd (o.a. Verdragen van Parijs en Wenen);
als de (onmiddellijke dreiging van) milieuschade het gevolg is van diffuse verontreiniging, tenzij er een oorzakelijk verband kan worden gelegd tussen de schade en de activiteiten van individuele exploitanten;
als het gaat om activiteiten die hoofdzakelijk de landsverdediging of de internationale veiligheid dienen of uitsluitend tot doel hebben bescherming te bieden tegen natuurrampen.
Daarnaast bevat artikel 8 twee clausules die de exploitant vrijwaring van of bescherming tegen aansprakelijkheid bieden. Op grond van art. 8, lid 3 is een exploitant niet verplicht de kosten van preventieve of herstelmaatregelen te dragen als hij kan bewijzen dat de (onmiddellijke dreiging van) milieuschade:
a) veroorzaakt is door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen, of
b) het gevolg is van de opvolging van een dwingende opdracht of instructie van een overheidsinstantie, tenzij het een opdracht of instructie betreft naar aanleiding van een emissie of incident, veroorzaakt door activiteiten van de exploitant zelf.
Op grond van art. 8, lid 4 kunnen de lidstaten bepalen dat de exploitant niet de kosten hoeft te dragen van de herstelmaatregelen, indien hij bewijst dat hij niet in gebreke of nalatig is geweest en de milieuschade is veroorzaakt door: a) een emissie of gebeurtenis die is toegestaan op grond van en in overeenstemming met de voorwaarden van een vergunning die is verleend bij of krachtens de nationale bepalingen die uitvoering geven aan de in Bijlage III genoemde EU-wetgeving; b) emissies of activiteiten of alle manieren waarop een product tijdens een activiteit wordt gebruikt waarvan de exploitant kan bewijzen dat die op grond van de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat zij plaatsvonden, niet als schadelijk werden beschouwd.
Als er nog geen sprake is van milieuschade, maar wel van een onmiddellijke dreiging daarvan, moet de exploitant onverwijld de nodige preventieve matregelen nemen. Waaruit die maatregelen moeten bestaan is in de Richtlijn niet gespecificeerd. De lidstaten bepalen dat exploitanten wanneer zulks dienstig is, en in ieder geval wanneer een onmiddellijke dreiging van milieuschade ondanks de genomen preventieve maatregelen niet verdwijnt, verplicht zijn de bevoegde instantie over de situatie te informeren. De bevoegde instantie kan te allen tijde: a) de exploitant verplichten informatie te verstrekken over een onmiddellijke dreiging van milieuschade (of bij een vermoeden daarvan); b) de exploitant verplichten de vereiste preventieve maatregelen te nemen; c) de exploitant instructies geven die bij het nemen van de nodige preventieve maatregelen opgevolgd moeten worden; of d) zelf de nodige preventieve maatregelen nemen. Wanneer milieuschade zich heeft voorgedaan, moet de exploitant onverwijld de bevoegde instantie in kennis stellen van alle relevante aspecten van de situatie en moet hij: a) elke haalbare maatregel treffen om de betrokken verontreinigende stoffen en/of enige andere schadefactoren onmiddellijk onder controle te houden, in te perken, te verwijderen of anderszins te beheersen, teneinde verdere schade te beperken of te voorkomen; en b) de nodige herstelmaatregelen nemen. De bevoegde instantie kan te allen tijde: a) de exploitant verplichten aanvullende informatie te verstrekken over enige schade die zich heeft voorgedaan; b) zelf maatregelen nemen teneinde verdere schade te voorkomen, dan wel de exploitant daartoe verplichten of hem daartoe instructies geven; c) de exploitant verplichten de nodige herstelmaatregelen te treffen; d) de exploitant instructies geven die hij bij het nemen van de nodige herstelmaatregelen moet naleven; of e) zelf de nodige herstelmaatregelen treffen. In principe moet de exploitant zelf de nodige preventieve of herstelmaatregelen nemen. Echter, als de exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, of uit hoofde van de Richtlijn niet verplicht is de kosten te dragen, kan de bevoegde instantie zelf deze maatregelen nemen.
Als milieuschade is opgetreden, moeten de exploitanten potentiële herstelmaatregelen vaststellen en die ter goedkeuring voorleggen aan de bevoegde instantie (tenzij deze zelf al maatregelen heeft genomen). De bevoegde instantie besluit (na raadpleging van belanghebbenden, onder wie met name de grondeigenaren) welke herstelmaatregelen worden uitgevoerd en kan daarbij zonodig prioriteiten stellen. Bijlage II van de Richtlijn voorziet in een kader dat moet worden gevolgd om de meest geschikte herstelmaatregelen te kiezen. Het betreft vooral schade aan wateren en aan beschermde soorten of natuurlijke habitats. In die gevallen moet het milieu tot zijn referentietoestand worden teruggebracht middels drie vormen van herstel: ‘primair’, ‘complementair’ en ‘compenserend’.
‘Primair’ herstel omvat herstelmaatregelen waardoor aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties tot de referentietoestand worden teruggebracht. Als dit niet leidt tot volledig herstel van de aangetaste natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties, moeten ‘complementaire’ herstelmaatregelen worden genomen, zo nodig (ook) op een andere locatie (bij voorkeur geografisch verbonden met de aangetaste locatie). ‘Compenserend’ herstel bestaat uit maatregelen ter compensatie van tussentijdse verliezen van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties die zich voordoen tussen het tijdstip waarop de schade ontstaat en het tijdstip waarop het primair herstel zijn volledige uitwerking heeft bereikt. Financiële compensatie voor het publiek is daarbij overigens expliciet uitgesloten.
De complementaire en compenserende herstelmaatregelen moeten bij voorkeur leiden tot natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties die gelijkwaardig zijn aan de aangetaste rijkdommen en/of functies. Als dat niet mogelijk is, kan in alternatieve rijkdommen en/of functies worden voorzien, waarbij de bevoegde instantie bepaalt welke methode moet worden gebruikt om de omvang van de vereiste complementaire en compenserende maatregelen vast te stellen (b.v. geldelijke waardebepaling).
Bij het kiezen van ‘redelijke’ herstelopties moeten de volgende criteria worden gehanteerd:
het effect op de menselijke gezondheid en de veiligheid;
de uitvoeringskosten;
de kans op succes;
de mate waarin toekomstige schade zal worden voorkomen en waarin onbedoelde schade kan worden vermeden;
de mate waarin de optie ten goede komt aan de verschillende onderdelen van de relevante natuurlijke rijkdommen en/of functies in kwestie;
de mate waarin de optie rekening houdt met relevante sociale, economische en culturele aandachtspunten en andere relevante plaatsgebonden factoren;
de tijd die het zal vergen om de milieuschade effectief te herstellen;
de mate waarin het herstel van de locatie van de milieuschade wordt verwezenlijkt;
de geografische relatie met de schadelocatie.
Er kan voor primaire herstelmaatregelen worden gekozen die leiden tot een onvolledig of minder snel herstel van de referentietoestand, maar dan moet compensatie plaatsvinden door de complementaire of compenserende maatregelen te versterken. Dit is bijvoorbeeld het geval, indien elders met minder kosten in equivalente natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties kan worden voorzien. Verder kan de bevoegde instantie besluiten dat er geen verdere herstelmaatregelen genomen worden indien: a) de reeds genomen herstelmaatregelen waarborgen dat er geen aanmerkelijk gevaar meer is voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, de wateren of beschermde soorten en natuurlijke habitats, en b) de kosten van de te nemen maatregelen niet in verhouding zouden staan tot de milieuvoordelen die daarmee zouden worden verkregen.
Over bodemschade is Bijlage II veel korter. De nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat ten minste de betrokken verontreinigende stoffen worden verwijderd, gecontroleerd, ingeperkt of verminderd, zodat de verontreinigde bodem, rekening houdend met het gebruik ervan, niet langer een aanmerkelijk gevaar voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid vormt. De aanwezigheid van dergelijke risico's moet worden beoordeeld via risicobeoordelingsprocedures waarbij rekening wordt gehouden met de aard en functie van de bodem, de soort en concentratie schadelijke stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen, de daarmee samenhangende risico's en de mogelijke verspreiding ervan. Het gebruik wordt vastgesteld op basis van de regelgeving die van kracht was op het tijdstip dat de schade veroorzaakt is. Indien het landgebruik wordt gewijzigd, moeten alle nodige maatregelen worden genomen om ieder risico van negatieve effecten op de menselijke gezondheid te voorkomen. Indien er geen regelgeving voor het landgebruik is, is de aard van het betrokken gebied waar de schade zich heeft voorgedaan, rekening houdend met de verwachte ontwikkeling ervan, bepalend voor het gebruik van dat specifieke gebied. De optie van natuurlijke regeneratie (d.w.z. geen rechtstreekse ingreep van de mens in het regeneratieproces), moet in overweging worden genomen.
Het basisprincipe van de Richtlijn is dat de exploitant de kosten voor de genomen preventieve maatregelen en herstelmaatregelen draagt (onverminderd de hiervoor al genoemde vrijwaringsclausules van art. 8, lid 3 en 4). De bevoegde instantie moet de kosten die zij voor maatregelen uit hoofde van de Richtlijn heeft gemaakt verhalen op de exploitant die de (onmiddellijke dreiging van) schade heeft veroorzaakt, behalve als de verhaalkosten groter zijn dan het terug te vorderen bedrag of als niet kan worden vastgesteld wie de exploitant is. De voor verhaal in aanmerking komende kosten zijn in art. 2, lid 16 gedefinieerd als ‘de kosten die verantwoord zijn in het licht van de noodzaak een juiste en doeltreffende toepassing van deze richtlijn te garanderen, met inbegrip van ramingskosten van milieuschade, onmiddellijke dreiging van zulke schade en alternatieve maatregelen, alsook de administratieve, juridische en handhavingskosten, de kosten van het vergaren van gegevens en andere algemene kosten, en de kosten in verband met monitoring en toezicht.’ De toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen wordt niet in de Richtlijn geregeld, maar overgelaten aan nationale regelgeving.
Een kostenverhaalsprocedure kan worden gestart binnen een periode van vijf jaar vanaf de datum waarop de maatregelen geheel zijn voltooid of de datum waarop de aansprakelijke exploitant (of een derde die de schade heeft veroorzaakt) is geïdentificeerd, indien die datum later is.
De Richtlijn is niet van toepassing op schade die is veroorzaakt door een emissie, gebeurtenis of incident die/dat heeft plaatsgevonden:
voor 30 april 2007 (de dag waarop de Richtlijn in nationaal recht moet zijn omgezet);
na 30 april 2007, als de schade het gevolg is van een activiteit van voor die datum;
meer dan 30 jaar geleden.
De lidstaten dienen een of meer bevoegde instanties aan te wijzen verantwoordelijk is/zijn voor de uitvoering van de taken waarin de Richtlijn voorziet. Deze moet vaststellen welke exploitant de (onmiddellijke dreiging van) schade heeft veroorzaakt, de omvang van de schade beoordelen en bepalen welke herstelmaatregelen er moeten worden genomen. Met het oog daarop kan zij van de betrokken exploitant te verlangen dat hij zelf een beoordeling maakt en alle nodige informatie en gegevens verstrekt. De bevoegde instantie kan de uitvoering van de maatregelen aan derden delegeren of opdragen. In een besluit waarbij het treffen van preventieve- of herstelmaatregelen wordt opgelegd, moeten de precieze gronden worden vermeld waarop het gebaseerd is. De exploitant moet op de hoogte worden gesteld van het besluit en van de rechtsmiddelen die hem ter beschikking staan.
Belanghebbende partijen kunnen bij de bevoegde instantie opmerkingen indienen betreffende gevallen van milieuschade[1981] waarvan zij kennis hebben en kunnen verzoeken maatregelen te treffen. Het gaat daarbij om natuurlijke of rechtspersonen die: a) milieuschade lijden of dreigen te lijden dan wel b) een voldoende belang hebben bij de besluitvorming inzake de schade, of c) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt.
Wat ‘een voldoende belang’ en ‘een inbreuk op een recht’ vormt, wordt aan de lidstaten overgelaten, maar in elk geval worden milieu-organisaties (NGO’s) geacht een voldoende belang te hebben, alsmede rechten waarop inbreuk kan worden gemaakt. Verzoeken om maatregelen moeten vergezeld gaan van relevante informatie en gegevens. Als e.e.a. aannemelijk maakt dat er milieuschade is, moet de bevoegde instantie de betrokken exploitant de gelegenheid geven zijn standpunt kenbaar te maken. De bevoegde instantie dient vervolgens zo spoedig mogelijk degene die het verzoek gedaan heeft in kennis te stellen van haar besluit inzake het al dan niet nemen van maatregelen, en dat besluit te motiveren. De bovengenoemde (rechts)personen hebben ook toegang tot een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en onpartijdige overheidsinstantie die bevoegd is de besluiten, het handelen of het verzuim van de bevoegde instantie te toetsen.
Hoewel de Richtlijn geen verplichting kent tot het stellen van financiële zekerheid, dienen de lidstaten wel de ontwikkeling van financiële-zekerheidsinstrumenten en -markten te stimuleren. De Commissie moet vóór 30 april 2010 een verslag indienen over de doeltreffendheid van de Richtlijn wat betreft het feitelijke herstel van milieuschade alsmede over de beschikbaarheid van financiële zekerheden. In het licht van dat verslag kan de Commissie voorstellen doen tot invoering van een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid.
De lidstaten moeten uiterlijk op 30 april 2013 verslag uitbrengen aan de Commissie over de bij de toepassing van de Richtlijn opgedane ervaring. Het verslag moet een lijst bevatten van de gevallen van milieuschade en de gevallen van aansprakelijkheid uit hoofde van de Richtlijn, met per geval de volgende informatie en gegevens: 1. Type milieuschade, datum waarop die is ontstaan en/of aan het licht is gekomen en datum waarop de procedures zijn ingeleid. 2. Activiteitenclassificatiecode (b.v. NACE-code) van de aansprakelijke partij. 3. Eventuele beroepsprocedures. 4. Resultaat van het herstelproces. 5. Datum van stopzetting van de procedures. Andere relevante informatie (bijvoorbeeld over de kosten van de maatregelen en het al dan niet verhaald zijn daarvan op de aansprakelijke partijen, de resultaten van de acties ter bevordering van financiele-zekerheidsinstrumenten, en de administratieve kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van de Richtlijn) zijn facultatief. Op basis van de nationale verslagen moet de Commissie vóór 30 april 2014 een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad, eventueel vergezeld van wijzigingsvoorstellen. Het verslag van de Commissie moet een beoordeling omvatten van:
de uitsluitingen en beperkingen van aansprakelijkheid op grond van internationale verdragen, zoals geregeld in art. 4 van de Richtlijn;
de toepassing van de Richtlijn op door genetisch gemodificeerde organismen (GGO's) veroorzaakte milieuschade;
de toepassing van de Richtlijn ten aanzien van beschermde soorten en natuurlijke habitats;
de instrumenten die eventueel in aanmerking komen om te worden opgenomen in de bijlagen III, IV en V.
Art. 15 van de Richtlijn voorziet in een procedure voor samenwerking tussen lidstaten in geval van grensoverschrijdende milieuschade. Art. 16 laat (conform art. 176 van het EG-Verdrag) de mogelijkheid open voor lidstaten om strengere bepalingen toe te passen inzake preventie en herstel van milieuschade. Ook kunnen zij bepalingen vaststellen om dubbele schadevergoeding (uit hoofde van de Richtlijn èn door een persoon wiens eigendommen schade hebben opgelopen) te voorkomen.
Deze Richtlijn betreffende het afvangen en transporteren van CO2-stromen met het oog op geologische opslag in de exclusieve economische zones en het continentaal plat van de lidstaten. De afvang en opslag van kooldioxide (Carbon Capture and Storage – CCS) is een overbruggingstechnologie die zal bijdragen aan het matigen van de klimaatsverandering. Richtlijn 2004/35/EG moet aldus worden gewijzigd om daaronder ook de exploitatie van deze opslaglocaties in overeenstemming met deze richtlijn te doen vallen. Het regime van Richtlijn 2004/35/EG wordt hierdoor van toepassing verklaard op geologische opslaglocaties van CO2. Voor meer informatie inzake deze Richtlijn, zie Hoofdstuk ???.
Het voorstel van de Commissie voor de Richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid dateert van 2002, maar het debat dat daaraan voorafging was al op z’n minst sinds het begin van de jaren ’80 in een of andere vorm gaande. In die periode is een reeks van afzonderlijke initiatieven gelanceerd, waarvan de meeste al spoedig op niets uitliepen. Zo bevatten de eerste ontwerp-teksten voor Richtlijn 84/631 betreffende de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijk afval (zie § ???) al bepalingen betreffende risico-aansprakelijkheid voor milieuschade. Deze werden geschrapt voordat de Richtlijn was aangenomen. De Commissievoorstel stelde daarbij een afzonderlijke aansprakelijkheidsrichtlijn voor 1988 in het vooruitzicht. In oktober 1989 werd een voorstel voor een Richtlijn betreffende civiele aansprakelijkheid voor afval gepresenteerd.[1982] Na debatten in de Raad en het Parlement kwam de Commissie in juni 1991 met een gewijzigd voorstel[1983], maar tegen het eind van dat jaar belandde dat in de ijskast.
In plaats hiervan kwam er een afzonderlijk initiatief voor een ‘horizontale’ Richtlijn betreffende ansprakelijkheid voor milieuschade door een breed scala aan activiteiten, dat uiteindelijk heeft geresulteerd in de onderhavige Richtlijn. In maart 1993 werd een Groenboek inzake herstel van milieuschade gepubliceerd.[1984] Hierop kwamen meer dan 100 reacties, ondermeer van sommige regeringen van lidstaten. Uit deze reacties kwam een diepe verdeeldheid naar voren tusssen enerzijds het bedrijfsleven, dat betoogde dat een Richtlijn op dit gebied misplaatst en potentieel schadelijk was, en anderzijds milieu-organisaties en anderen, die het de hoogste tijd vonden dat de EU met regels voor risico-aansprakelijkheid kwam. De reacties van de lidstaten waren eveneens verdeeld. Met name het Verenigd Koninkrijk en Duitsland betoonden zich tegenstanders. Frankrijk, dat in eerste instantie geen formele reactie gaf, sloot zich daar later bij aan. Naast de schriftelijke consultatieronde organiseerde de Commissie in oktober 1993 een gezamenlijke openbare hoorzitting met het Europees Parlement en sponsorde ze expert-seminars in Londen, Parijs en Frankfurt. Het Economisch en Sociaal Comité kwam in februari 1994 met een Advies[1985] en het Europees Parlement nam in april 1994 een Resolutie aan[1986]; beide instellingen ondersteunden het plan voor een Richtlijn. Opmerkelijk is dat het Parlement in zijn Resolutie voor het eerst verwees naar een nieuw artikel in het EG-Verdrag (art. 138b), dat het Parlement het recht geeft de Commissie te verzoeken om wetgevende initiatieven te nemen, in plaats van er alleen maar op te kunnen reageren. In de daaropvolgende jaren heeft het Parlement regelmatig naar die Resolutie verwezen, wanneer voorstellen voor een aansprakelijkheidsrichtlijn ontbraken in het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie.
Gezien de scherpe tegenstellingen in opvattingen over dit onderwerp en de alarmerende waarschuwingen van de tegenstanders dat het initiatief ernstige schade zou kunnen toebrengen aan de Europese economie, besloot de Commissie om verder onderzoek te doen. In 1994 werden twee grote studies naar respectievelijk de juridische en de economische implicaties geïnitieerd, waarvan de rapportages in 1996 uitkwamen. Hierop volgde een nieuwe consultatieronde, waarbij weinig erop wees dat de meningsverschillen kleiner werden. Tegen het einde van 1996 kwam de toenmalige milieucommissaris Ritt Bjerregaard met het idee dat de Gemeenschap zou kunnen toetreden tot het in het kader van de Raad van Europa gesloten Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door activiteiten die gevaarlijk zijn voor het milieu (Verdrag van Lugano) (zie § ???). Dit verdrag was in juni 1993 opengesteld voor ondertekening en getekend door zes lidstaten, maar nog door geen enkele lidstaat geratificeerd. Hoewel sommige lidstaten het idee steunden (met name Nederland, dat de onderhandelingen in de Raad van Europa had geleid), leek het de tegenstand onder andere lidstaten alleen maar te vergroten. Bovendien werd de juridische competentie van de Gemeenschap om tot zo’n Verdrag toe te treden terwijl er nog geen EG-wetgeving op dit gebied bestond in twijfel getrokken.
Gezien de onzekerheid over de vraag of het de moeite waard was om bij zo’n krachtige tegenstand toch door te zetten, besloot Commissaris Bjerregaard om de volgende stap te beperken tot een oriënterend debat binnen het college van Commissarissen, om te bezien of er in dat forum voldoende steun zou zijn om verder te gaan met het initiatief. Tijdens dit debat, dat plaatsvond in januari 1997, bleek er binnen het College een verrassend sterke eensgezindheid te bestaan om verder te werken aan een Richtlijn, ondanks sterke aanwijzingen dat de Raad van Ministers op dat moment ieder wetgevingsvoorstel zou verwerpen. Wel vond het College dat er niet overhaast te werk gegaan moest worden en als volgende stap werd dan ook gekozen voor het uitbrengen van een Witboek in plaats van direct met wetgevingsvoorstellen te komen. Vervolgens werden weer nieuwe studies opgezet (naar bodemverontreiniging en schade aan beschermde soorten en habitats) en volgde een nieuwe ronde van consultaties met belanghebbenden en de lidstaten. Begin 1999 was het Witboek gereed voor goedkeuring, maar na het aftreden van de Commissie-Santer werd besloten dat er pas mee verder gegaan zou worden als er een nieuwe Commissie geïnstalleerd zou zijn.
Het Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid[1987], gebaseerd op een gewijzigde versie van de tekst uit 1999, werd uiteindelijk in februari 2000 goedgekeurd. In het Witboek werd aanbevolen een Richtlijn te ontwikkelen die gebaseerd zou zijn op de privaatrechtelijke benadering van het Verdrag van Lugano (d.w.z. particuliere acties voor schadecompensatie in plaats van publieke/bestuurlijke acties door de overheid). Ook zou de Richtlijn een breed terrein moeten bestrijken, dat zowel milieuschade (bodemverontreiniging en schade aan ‘biodiversiteit’) als ‘traditionele’ schade (persoonlijk letsel en materiële schade) zou moeten omvatten. Nieuwe consultaties en studies volgden. De tegenstand vanuit het bedrijfsleven duurde voort, maar die van de lidstaten was aanzienlijk verminderd, deels als gevolg van de regeringswisselingen in een aantal belangrijke landen sinds 1997.
In juli 2001 werd, na een herstructurering van DG Milieu onder de nieuwe Commissaris Margot Wallström, een kort werkdocument uitgebracht waaruit een belangrijke koerswijziging bleek. De privaatrechtelijke benadering werd verlaten ten gunste van een Richtlijn die geheel gebaseerd zou zijn op publiekrecht. zonder enige verwijzing naar persoonlijk letsel en materiële schade. Dit verminderde de tegenstand bij het bedrijfsleven, hoewel er daar nog steeds kritiek was dat de plannen te streng waren op aspecten als biodiversiteitsschade en verweermogelijkheden. Anderzijds hadden ook de milieuorganisaties kritiek omdat ze het verlaten van het privaatrechtelijke pad beschouwden als een beperking van hun juridische mogelijkheden op dit terrein.
In november 2001 kwam DG Milieu met een ontwerp-Richtlijn, die vervolgens in het overleg met andere DG’s en Commissarissen nog aanzienlijk gewijzigd werd (waarbij de aansprakelijkheidsregels werden verzacht door het invoegen van extra verweermogelijkheden en bescherming van verweerders). Het Commissievoorstel werd in januari 2002 gepresenteerd.[1988] Onder het Deense voorzitterschap werd het meteen in de Raad behandeld, maar in het Europees Parlement liep het een half jaar vertraging op als gevolg van onenigheid over de vraag welke Commissie van het Parlement (Milieu of Juridische Zaken) primair verantwoordelijk zou zijn voor het onderwerp.[1989] Voorbijgaand aan de problemen van het Parlement gaf het Deense voorzitterschap de zaak zoveel prioriteit dat de tekst van de Raad in eerste lezing al in de eerste helft van 2002 vrijwel voltooid was. Tijdens het Italiaanse voorzitterschap in de tweede helft van 2002 werd er weinig vooruitgang geboekt, maar de druk op de Raad kwam begin 2003 terug, tijdens het Griekse voorzitterschap. De eerste lezing in het Parlement droeg weinig bij aan de uiteindelijke tekst, mede als gevolg van het enthousiasme in de Raad en de interne strubbelingen in het Parlement. De strijd tussen de twee parlementaire Commissies was al in 1993-94 (ten tijde van het Groenboek) begonnen. Destijds had de Commissie Milieu het voortouw, maar in 2000 (bij het Witboek) bemachtigde de Commissie Juridische Zaken het. In 2002 besloot de Conferentie van voorzitters van het Parlement dat Juridische Zaken de leiding zou houden, maar dat de Commissie Milieu in staat gesteld moest worden een advies te geven. Dit advies zou, wat de milieu-aspecten betreft, moeten terugkomen in het verslag van de Commissie Juridische Zaken aan de plenaire vergadering. De twee Commissies bleken scherp tegengestelde standpunten in te nemen ten aanzien van het Commissievoorstel. De Commissie Juridische Zaken nam heel weinig van het Advies van de Commissie Milieu over in haar rapport aan de plenaire vergadering, maar in mei 2003 nam die plenaire vergadering uiteindelijk een resolutie aan die het midden hield tussen de opvattingen van beide Commissies. De marges bij de stemming waren echter heel klein: het Parlement was verdeeld langs politieke lijnen en veel elementen van de resolutie werden met zeer kleine meerderheden aangenomen of verworpen. Dat gaf de Raad de gelegenheid om vrijwel alle voorstellen van het Parlement te verwerpen, behalve in die gevallen waarin ze samenvielen met de eigen tekst die de Raad al eerder had geformuleerd.
In tweede lezing (wanneer in het Parlement een absolute meerderheid nodig is om verdere wijzigingen goedgekeurd te krijgen) duurde de scherpe politieke verdeeldheid voort. Het ging daarbij vooral om zaken als het verweer en de uitzonderingen (met name het voldoen aan vergunningseisen en het gebruik van de beste beschikbare technieken), de reikwijdte van schade aan soorten en habitats, tussentijdse verliezen, verplichte financiële zekerheid, een verplichting voor de bevoegde autoriteiten om schade te herstellen als er geen andere aansprakelijke partij is om dat te doen (de zogeheten ‘secundaire verantwoordelijkheid’), de verdeling van de aansprakelijkheid in het geval van meer dan één aansprakelijke partij, beperkingen in de tijd, en toepassing op maritieme verontreiniging, nucleaire ongevallen en schade door genetisch gemodificeerde organismen. In de plenaire vergadering van december 2003 werden slechts vier wijzigingen goedgekeurd. Deze werden vervolgens alle verworpen door de Raad van Ministers. Tijdens de conciliatieprocedure werd slechts één belangrijke verandering doorgevoerd (een kleine aanscherping van de bepalingen betreffende de financiële zekerheidspositie).
Deze Richtlijn vloeide onder meer voort uit het 6e Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap waarin het probleem van de klimaatverandering een prioritair actieprogramma wordt genoemd.[1990] Na de goedkeuring in de Raad op 6 april 2009 trad de Richtlijn op 25 juni 2009 in werking. Voor meer informatie inzake deze Richtlijn, zie Hoofdstuk ???.
In het voorjaar van 2010 zou er een evaluatie door de Europese Commissie van de effectiviteit van de Richtlijn wat betreft het feitelijk herstel van milieuschade komen; dat werd uiteindelijk oktober 2010. Onderwerp van de evaluatie die als COM(2010)581 def werd gepubliceerd is ook de beschikbaarheid tegen redelijke kosten en onder voorwaarden van verzekering en andere soorten van financiële zekerheidsstelling voor activiteiten die onder bijlage III bij de richtlijn vallen (risicoaansprakelijkheid). De beschikbare informatie liet nog niet toe concrete conclusies te trekken over de doeltreffendheid van de richtlijn wat het herstel van milieuschade betreft. Dit kwam door de vele vertragingen bij het omzetten van de richtlijn en de daaruit voortvloeiende geringe hoeveelheid praktische ervaring met de uitvoering ervan.
De verwachting bestond dat de Europese Commissie op korte termijn geen voorstel zou indienen voor een geharmoniseerd systeem van verplichte financiële zekerheidsstelling. Dit vanwege de korte periode waarin de richtlijn in de meeste Lidstaten is geïmplementeerd en het tot nu toe zeer geringe aantal gevallen van milieuschade in de diverse Lidstaten.[1991] Deze verwachting bleek te kloppen. COM(2010)581 def. concludeert dat invoering van een geharmoniseerd systeem van verplichte financiële zekerheid momenteel nog niet gerechtvaardigd is. Zie over het voornemen om vóór 2014 eventueel toch met voorstellen te komen hierna onder ???.
De Richtlijn had uiterlijk op 30 april 2007 in nationale regelgeving moeten worden omgezet. Ondanks de ruime omzettingstermijn van meer dan drie jaar slaagden slechts drie EU landen erin om de deadline van 30 april 2007 te halen. De Nederlandse implementatie-regelgeving werd op 1 juni 2008 van kracht. De vertraging had hier met name te maken met de vanuit de Tweede Kamer naar voren gebrachte wens om bij AMvB naast de in de Richtlijn genoemde activiteiten waarvoor het instellen van een milieuaansprakelijkheidsregime verplicht wordt gesteld, ook nog andere activiteiten onder de werking van het regime te kunnen brengen. De Eerste Kamer had hiertegen ernstige bezwaren, maar de mogelijkheid werd toch in artikel 17.7 Wm opgenomen (zie hieronder).
Het plan was aanvankelijk om de Wet milieubeheer (Wm) en een aantal andere wetten en besluiten te wijzigen, en een nieuwe AmvB onder de Wm op te stellen.[1992] Er werd uiteindelijk bewust niet gekozen voor aparte regelingen in de sectorale wetten met betrekking de verschillende milieucompartimenten waar schade zich kan voordoen. De reden hiervoor was dat een regeling per sector een versnipperd beeld zou geven, en de implementatieregeling onvoldoende herkenbaar zou zijn.[1993]
Aan de Wm werd een nieuwe titel 17.2 toegevoegd, geheten ‘Maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan’. De daarin vervatte regels (artikel 17.6 t/m 17. 18) zijn van toepassing op gevallen van (dreigende) milieuschade en verplichten de veroorzaker om dreigende milieuschade te voorkomen en om ontstane milieuschade te beperken en te herstellen.
Artikel 17.6 Wm geeft definities die getrouw aansluiten bij die van de Richtlijn of daar naar verwijzen. In lid 3 wordt via het systeem van dynamische verwijzing vastgelegd dat een wijziging van een van de bijlagen bij Richtlijn voor de toepassing van deze titel en de daarop berustende bepalingen gaat gelden met ingang van de dag waarop aan de desbetreffende wijziging uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel besluit een ander tijdstip wordt vastgesteld.
Artikel 17.7 Wm verklaart de titel allereerst (sub a, onderdeel 1°) van toepassing op milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan die veroorzaakt wordt door activiteiten als bedoeld in bijlage III bij de Richtlijn. Daarnaast (sub a, onderdeel 2°) wordt de mogelijkheid geboden om bij AMvB andere activiteiten aan te wijzen waarop de titel van toepassing is. Tenslotte (sub b) is de titel van toepassing op milieuschade aan beschermde soorten of natuurlijke habitats of een onmiddellijke dreiging daarvan die wordt veroorzaakt door een andere activiteit dan bedoeld onder a, onderdeel 1°, indien degene die de activiteit verricht schuld of nalatigheid kan worden verweten. De eerste en laatste bepalingen zijn een ‘één-op-één’ transpositie. Controversieel was de tweede bepaling die via het ‘amendement-Samson’ in de Wm terecht kwam. Er zou sprake zijn van een ‘kop’ op de verplichtingen die de Richtlijn oplegt. Dat is in zoverre juist dat de Richtlijn niet verplicht om méér activiteiten aan te wijzen. Bedacht dient te worden dat er wel uitdrukkelijk is voorzien dat lidstaten extra activiteiten kunnen aanwijzen waarop de voorschriften van de Richtlijn inzake preventie en herstel van toepassing worden verklaard (artikel 16 Richtlijn). Het gaat dus om minimum-harmonisatie. Zie ook onder ‘Ontwikkelingen’ hieronder.
Uitzonderingen op artikel 17.7 worden in navolging van de Richtlijn geformuleerd in artikel 17.8 Wm.
In artikel 17.9 wordt bepaald wie er als bevoegd gezag geldt in verschillende situaties. Er wordt daarbij in principe aangesloten bij de organen die vergunningen verlenen dan wel meldingen ontvangen. Als het om wateren gaat is de waterbeheerder bevoegd gezag, terwijl voor genetisch gemodificeerde organismen de minister wordt aangewezen. Het bevoegd gezag moet dus van geval tot geval worden vastgesteld. Als er meerdere organen bevoegd zijn dienen deze met elkaar te coördineren.
Artikel 17.10 Wm verleent het bevoegd gezag o.a. de bevoegdheid om degene die een activiteit verricht, waardoor zich milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan voordoet op te dragen preventieve of herstelmaatregelen te nemen, dan wel zelf maatregelen te nemen of derden hiertoe opdracht te geven.
Artikel 17.11 Wm verplicht de rechthebbende ten aanzien van de plaats waar de activiteit wordt verricht of waar de milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan zich voordoet, te gedogen dat preventieve of herstelmaatregelen worden getroffen, onverminderd zijn recht op schadevergoeding.
De nadere verplichtingen van degene die de activiteit verricht waardoor een onmiddellijke dreiging van milieuschade ontstaat, zoals het onmiddellijk treffen van de nodige preventieve maatregelen, worden uiteengezet in artikel 17.12 Wm. In hetzelfde artikel worden ook de procedures die het bevoegd gezag dient te volgen uiteengezet, onder andere waar het de mogelijkheid voor belanghebbenden om zienswijzen naar voren te brengen betreft. Artikel 17.13 regelt op soortgelijke wijze de situatie waarin er reeds schade is ontstaan.
Het vaststellen door het bevoegd gezag van wie de activiteit verricht waardoor milieuschade of de onmiddellijke dreiging daarvan wordt veroorzaakt, alsmede van de omvang van de milieuschade wordt geregeld in artikel 17.14 Wm. Ook gevallen van samenloop van schade en onbekende daders worden hier behandeld.
Artikel 17.15 geeft belanghebbenden het recht om in geval van milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan het bevoegd gezag te verzoeken een beschikking tot het treffen van maatregelen te geven. De Minister kan, indien dat in het belang van de bescherming van het milieu geboden is en indien ter zake van een geval van milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap het bevoegd gezag is, vorderen dat dit bestuursorgaan binnen een door hem te stellen termijn toepassing geeft aan de relevante bepalingen van deze titel.
De regeling van het kostenverhaal op de veroorzaker(s) is te vinden in artikel 17.16 Wm. De termijnen waarbinnen kostenverhaal mogelijk zijn staan in artikel 17.17 Wm. Ook deze bepalingen sluiten nauw aan bij de Richtlijn. Artikel 17.18 Wm tenslotte regelt de verslaglegging richting de Europese Commissie.
De Nederlandse implementatie volgt in het algemeen de Richtlijn nauwgezet. Daarbij wordt de praktijk wel geconfronteerd met een aantal ruim geformuleerde bewoordingen die tot discussie aanleiding kunnen geven. Om meer duidelijkheid te scheppen werd er voor gekozen om nadere uitleg te geven in de vorm van een ‘Handreiking’ en een telefonische hulpdienst op te zetten. De Handreiking bij titel 17.2 Wet milieubeheer: maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan is beschikbaar op de website van InfoMil[1994] en omvat naast verscheidene hoofdstukken met uitleg een Stappenplan: “Acties bevoegd gezag bij titel 17.2 Wm” en de applicatie "is titel 17.2 Wm van toepassing?".
Zoals hierboven werd uitgelegd is de Richtlijn milieuaansprakelijkheid na aanname nog gewijzigd via Richtlijn 2006/21 (afval winningsindustrieën) en Richtlijn 2009/31 (CCS). De eerste wijzigingen werd met name via een aparte titel 17.1A in de Wm ondergebracht, waarin specifieke regels voor bepaalde afvalvoorzieningen zijn te vinden. De wijzigingen inzake CCS betreffen het toevoegen in Bijlage III van Richtlijn 2004/35 van punt 14, de exploitatie van opslaglocaties overeenkomstig Richtlijn 2009/31. Omdat de Wm ten aanzien van dergelijke wijzigingen van de Bijlagen bij Richtlijn 2004/35 het systeem van dynamische verwijzing hanteert behoeft de Wm op dit punt niet te worden aangepast (zie over artikel 17.6 Wm hierboven).
De CCS Richtlijn bevat bepalingen over de verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid voor de CO2 die eeuwigdurend wordt opgeslagen. De richtlijn bepaalt dat de verantwoordelijkheid voor een opslaglocatie door de overheid zal worden overgenomen en noemt in dat verband een minimumperiode van 20 jaar na afsluiting van de opslaglocatie. In de richtlijn is tevens de mogelijkheid opgenomen te besluiten tot eerdere overdracht. Het Nederlandse kabinet heeft besloten een 20-jaarstermijn te hanteren, waarbij tevens de mogelijkheid zal worden opgenomen om de verantwoordelijkheid eerder of later over te dragen indien de monitoringsresulaten en langetermijnverwachtingen voor de opslaglocatie daarvoor basis vormen. Wat de aansprakelijkheid rond CCS betreft bepaalt de CCS richtlijn dat de CO2-opslagactiviteiten vallen onder de Europese regels voor milieuaansprakelijkheid. Voor andere aansprakelijkheid laat de richtlijn CCS de lidstaten vrij hun regels te stellen. In principe gelden daarvoor in Nederland de gangbare regels uit het Burgerlijk Wetboek. Aangekondigd werd dat zal worden verkend of en zo ja, op welke wijze en onder welke condities de aansprakelijkheid voor de opslaglocatie, met uitzondering van de milieuaansprakelijkheid, door de Staat zou kunnen worden overgenomen op hetzelfde moment als de verantwoordelijkheid voor die locatie aan de Staat wordt overgedragen. Op basis van de uitkomsten van die verkenning zal het kabinet een besluit nemen; indien dat zou leiden tot aanpassing van nationale wetgeving, dan zullen die voorstellen tot wetswijziging parallel worden aangeboden met de implementatiewetgeving voor de CCS-richtlijn. Het kabinet wil het tempo van de onderhandelingen van het Europese energie- en klimaatpakket vasthouden en was daarom van plan de voorstellen voor implementatie van de CCS richtlijn eind 2009 aan de Raad van State aan te bieden.[1995]
Volgens de Minister van VROM waren er medio mei 2010 in de uitvoeringspraktijk nog geen gevallen bekend waarin gebruik wordt gemaakt van de implementatieregelgeving.[1996] In reactie op onderzoek inzake stroomlijning van de regelgeving inzake milieuaansprakelijkheid werd opgemerkt dat onduidelijk bleef welk praktisch profijt dit zou opleveren. Het zou bovendien een grootscheepse wetgevingsoperatie vergen. Om deze redenen werd gemeld dat het niet voor de hand zou liggen om prioriteit te geven aan het onderwerp van verdere stroomlijning van titel 17.2 Wm met de overige regelgeving op het gebied van aansprakelijkheid voor schade aan het milieu.
De omzetting van de Richtlijn in nationale wetgeving in alle Lidstaten was uiteindelijk voltooid in juli 2010. Sindsdien heeft de Richtlijn zijn invloed al doen gelden in ongeveer 50 gevallen binnen Europa.[1997]
De Commissie werd door de Richtlijn verplicht om medio april 2010 een rapport uit te vaardigen betreffende de effectiviteit van de Richtlijn, de daadwerkelijke genoegdoening in geval van milieuschade en de beschikbaarheid van betaalbare verzekeringen. Met het oog op deze rapportageplicht, werd in 2008 een verkennend onderzoek ingesteld door een externe consultant, gevolgd door een uitgebreidere studie in 2009. Het Commissierapport COM(2010) 581 def. van oktober 2010 werd mede op dit document gebaseerd. Enkele van de belangrijkste bevindingen van de Commissie waren:
Door de vertraging in omzetting kunnen nog geen concrete conclusies worden getrokken met betrekking tot de effectiviteit van de Richtlijn. Er is te weinig praktijkervaring doordat Lidstaten er niet in zijn geslaagd om hun nationale wetgeving op tijd in lijn te brengen met de Richtlijn, met als gevolg dat exploitanten onvoldoende op de hoogte waren van hun juridische verplichtingen onder de Richtlijn.
Mede gelet hierop adviseert de Commissie de communicatie tussen autoriteiten, exploitanten, en andere belanghebbenden met betrekking tot de Richtlijn aanzienlijk te verbeteren.
De ontwikkeling van Europese richtsnoeren betreffende de toepassing van de Richtlijn wordt niet uitgesloten.
Lidstaten worden geadviseerd om een database met milieuaansprakelijkheid-gerelateerde zaken bij te gaan houden.
De uiteenlopende nationale omzettingsmaatregelen kunnen in de toekomst moeilijkheden creëren. Het kan voorkomen dat een internationale verzekeraar zijn producten moet aanpassen om te voldoen aan de verschillende vereisten van de Lidstaten. Een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid onder deze Richtlijn zou succesvoller zijn als de verschillen in nationale regelgeving kleiner zijn. Echter, op het moment van schrijven van het rapport is er nog onvoldoende grond voor de rechtvaardiging van een dergelijk systeem. Bij de verplichte herziening van de Richtlijn in 2014 zal de Commissie hier verder aandacht aan besteden.
Hoewel de Richtlijn zich voornamelijk richt op de dekking van milieuschade op land, blijft de dekking van maritieme milieuschade onderbelicht.
De ongelijkmatige toepassing in de Lidstaten van verweren met betrekking tot vergunningen en ‘state-of-the-art’ techniek zal in de toekomst moeilijkheden opleveren.
De Commissie heeft, met het oog op de recente milieurampen in de Golf van Mexico (Deepwater Horizon olieramp) en Hongarije (rode modder-vervuiling, Ajka), besloten verder onderzoek te doen naar een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid. Dit zal al vóór 2014 plaatsvinden.[1998]
Zoals hierboven werd aangegeven ondervond de transpositie van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid in Nederland vertraging als gevolg van het ‘amendement Samsom’. Inmiddels heeft de voormalige Minister van VROM uitgelegd wat zij zal doen met het 'amendement Samsom', waardoor het mogelijk werd om bij AMvB andere activiteiten aan te wijzen, dan de activiteiten genoemd in bijlage III bij de richtlijn milieuaansprakelijkheid (met andere woorden het mogelijk aanwijzen van extra activiteiten waarop het regime van risicoaansprakelijkheid uit titel 17.2 Wm van toepassing zou worden verklaard). Omdat de Eerste Kamer hiertegen ernstige bezwaren had deed de Minister een aantal toezeggingen. Allereerst zou er onderzoek plaatsvinden naar activiteiten, die milieuschade als bedoeld in de richtlijn (dus milieuschade, die de drempels overschrijdt), kunnen veroorzaken. De uitkomsten van dit onderzoek, met daarbij haar bevindingen, zijn aan de Eerste en Tweede Kamer medegedeeld. Na een gedachtewisseling met de Kamers zou een wetsvoorstel in procedure worden gebracht om een aantal activiteiten aan te wijzen, waarop titel 17.2 van de Wet milieubeheer van toepassing wordt verklaard. Daarbij zou tegelijkertijd de via het amendement Samsom in artikel 17.7 Wm opgenomen delegatiegrondslag worden geschrapt, aangezien door het voorstel van wet zelf inhoudelijk uitvoering wordt gegeven aan het amendement.[1999] De delegatiegrondslag moest op 29 september 2010 nog worden gewijzigd in het nieuwe voorstel.
Na de val van het kabinet Balkenende IV en het afronden van een studie dienaangaande[2000] kondigde de nieuwe demissionaire Minister van VROM aan dat zij dat het niet voor de hand vond liggen de reikwijdte van de regeling uit te breiden. Zij kondigde aan geen extra activiteiten onder het regime van risicoaansprakelijkheid te brengen. Die benadering levert weliswaar het minste potentiële milieuwinst op, maar dit zou praktisch gezien van minder belang zijn aangezien er geen signalen uit de praktijk worden gehoord dat er gebruik wordt gemaakt van het in de implementatiewet opgenomen instrumentarium. Ook zou dit beter passen bij de roep om vermindering van lastendruk en het slechten van ‘nationale koppen’. Om die redenen – mede gezien het economisch klimaat – zou het niet voor de hand liggen de reikwijdte van het regime voor risicoaansprakelijkheid uit te breiden. Aangezien in de Eerste Kamer door haar ambtsvoorganger was toegezegd om de rechtsgrondslag voor een AMvB in te trekken wanneer daaraan geen verdere invulling zal worden gegeven zal er een wetsvoorstel worden voorbereid waarmee de delegatiegrondslag ingetrokken zal worden.[2001]
C.J. Bastmeijer en J. de Vries (2005), Implementatie van de EG milieuaansprakelijkheidsrichtlijn in Nederland, TMA, p. 135.
E.H.P. Brans (2007), Het wetsvoorstel tot implementatie van de EU-richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG), M&R, nr 9, p. 536-545.
METRO (2009), Milieuaansprakelijkheid goed geregeld? Universiteit Maastricht, Maastricht.
SPPS Consultants (2009), Extra activiteiten onder milieuaansprakelijkheid, Den Haag.
Vereniging voor Milieurecht (2003), Milieuaansprakelijkheid, Den Haag.
Jane Anstee-Wedderburn (2007), A consideration of the implementation of the environmental liability directive to date, JEEPL vol. 4, no. 3, p. 221-226.
[1981] Of de hier beschreven procedure ook geldt voor de ‘onmiddellijke dreiging van’ milieuschade, wordt aan de lidstaten overgelaten (art. 12, lid 5).
[1982] COM(89) 282.
[1983] COM(91) 219.
[1984] COM(93) 47.
[1985] CES 226/94
[1986] PbEG C128/165.
[1987] COM(2000)66.
[1988] COM(2002) 17.
[1989] Dergelijke gespecialiseerde parlementaire commissies stellen voortstellen voor de positie van het EP in wetgevingsprocedures voor die in de plenaire vergadering van het EP ter aanneming worden ingediend. Ze hebben daarmee een belangrijke rol in de positie-bepaling van het EP.
[1990] Besluit 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002, PbEG L 242, 10.9.2002.
[1991] Brief van 19 mei 2010 aan de Tweede Kamer inzake onderzoeken milieuaansprakelijkheid.
[1992] Kwartaaloverzicht Uitvoering EG-richtlijnen. TK 2004-2005, 21 109, nr. 143, p. 41.
[1993] TK 2006-2007, 30 920, nr. 3, p. 3.
[1994] Http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-milieubeheer/item-89969/handreiking.
[1995] Beleidsbrief CCS van 23 juni 2009 aan de Tweede Kamer.
[1996] Brief van 19 mei 2010 aan de Tweede Kamer inzake onderzoeken milieuaansprakelijkheid.
[1997] Zie http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm, geraadpleegd op 22 juni 2011 en COM(2010) 581 def. p. 5..
[1998] http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm, geraadpleegd op 9 februari 2011.
[1999] Kamerstukken II 2007/2008, 30 920, nr. 19.
[2000] SPPS Consultants, Extra activiteiten onder milieuaansprakelijkheid, Den Haag, 2009.
[2001] Brief van 19 mei 2010 aan de Tweede Kamer inzake onderzoeken milieuaansprakelijkheid.