Het Europees Parlement was de eerste EU-instelling die de noodzaak om beleid te maken op het gebied van klimaatverandering inzag. Het nam een resolutie over het onderwerp aan in 1986.^[2071] Pas in 1988 publiceerde de Commissie haar eerste mededeling over het onderwerp getiteld: “Het broeikaseffect en de Gemeenschap”.^[2072] Het vierde Milieu-actieprogramma, dat betrekking had op de periode 1987-1992, stelde over het onderwerp slechts dat nader wetenschappelijk onderzoek gewenst was. Vanaf 1988 kwam het onderwerp echter steeds nadrukkelijker op de agenda te staan en in juni 1990 kwam de Raad bijeen om strategieën en doelen vast te stellen teneinde de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. De besluitvorming van de EU werd versneld door de Tweede Wereldconferentie inzake Klimaatverandering die in november 1990 werd gehouden. Tijdens een gezamenlijke vergadering van de Energie- en de Milieuraad die voorafging aan de Conferentie, werd politieke overeenstemming bereikt om de uitstoot van CO₂ binnen de grenzen van de EU in het jaar 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Daarbij werd verondersteld dat andere grote landen zichzelf soortgelijke verplichtingen zouden opleggen. Deze politieke verbintenis – er was niets vastgelegd in een bindende EU-tekst – diende om de onderhandelingen over het Klimaatverdrag (UNFCCC) te beïnvloeden (zie § ???). De EU kwam hiermee in een sterke onderhandelingspositie in het bijzonder ten opzichte van de Verenigde Staten. De EU heeft het Verdrag in december 1993 geratificeerd en heeft de stabilisatiedoelstelling in 2000 inderdaad gerealiseerd (zie resp. § ??? en ???).

Na de politieke overeenstemming in 1990 duurde het nog vele maanden voordat de Commissie concrete voorstellen deed om deze politieke verbintenis verder uit te bouwen. De voorstellen waren net afgerond voordat de UNCED conferentie in Rio de Janeiro, waar het Klimaatverdrag werd ondertekend, werd gehouden in juni 1992. De ideeën van de Commissie werden uiteengezet in een mededeling aan de Raad.^[2073] De voorgestelde strategie omvatte de aanname van vier maatregelen door de Raad:

Het zogenaamde ‘bewakingsmechanisme’ was het eerste onderdeel van EU regelgeving dat specifiek betrekking had op het broeikaseffect en het gaat verder dan op basis van de titel te verwachten is (zie § ???). Er bestond overigens reeds EU-regelgeving op het gebied van energie-efficiëntie (zie § ??? en ???) en aangezien CFK’s tevens broeikasgassen zijn, draagt ook de EU regelgeving op het gebied van beperking van stoffen die de ozonlaag aantasten (zie § ???) bij aan de bestrijding van het broeikaseffect.

Het voorstel om een koolstof- en energiebelasting te heffen was het meest controversiële van de vier voorstellen en kreeg veel weerstand van verschillende lidstaten. Het oorspronkelijke voorstel werd daarom uiteindelijk begin 2002 ingetrokken.

Financiële steun voor de bestrijding van het broeikaseffect heeft de EU voornamelijk geboden door middel van drie programma’s: SAVE, THERMIE en JOULE. SAVE was bedoeld om de energie-efficiëntie bij het eindverbruik te verbeteren. THERMIE^[2074] was een programma voor steun aan demonstratieprojecten en informatieverspreiding over nieuwe energietechnologie. JOULE^[2075] had tot doel bij te dragen aan de ontwikkeling van nieuwe energie-opties die zowel economisch levensvatbaar als milieuvriendelijker zijn, waaronder energiebesparingstechnologieën.

Het EU-beleid op het gebied van klimaatverandering is langzaam maar zeker onderdeel geworden van het EU-energie­beleid. Een voorbeeld van een gevolg van deze verandering was de intrekking van Richtlijn 75/404^[2076] in maart 1991. Deze Richtlijn beperkte het gebruik van aardgas in elektriciteits­centrales. De intrekking werd bewerkstelligd door Richtlijn 91/148.^[2077] Gas bevat minder koolstof dan steenkool of olie per eenheid geproduceerde energie en levert dus minder emissies op dan deze andere fossiele brandstoffen. De integratie van klimaat- en energiebeleid in de EU is sindsdien alleen maar toegenomen (zie hierna).

Op 1 maart 1995 publiceerde de Commissie een werkdocument^[2078] waarin een aantal mogelijke toekomstige strategieën voor de Gemeenschap ten aanzien van klimaatverandering werden beschreven. Dit werkdocument maakte deel uit van de bijdrage van de EU aan de eerste Conferentie van Partijen van het Klimaatverdrag, die plaatsvond in Berlijn in 1995. De gebieden waarop het document betrekking had kwamen ongeveer overeen met die welke in het Groenboek van de Commissie ten aanzien van het energiebeleid^[2079] uiteen waren gezet.

Het voltooien van de interne markt. De interne markt zou de CO₂-uitstoot kunnen verminderen door te zorgen voor een efficiënter leveringssysteem. Een snelle invoering van Trans-Europese Energie Netwerken werd gezien als een manier om het gebruik van energieopwekking (met een laag gebruik van koolstof) door de EU te optimaliseren. Het belang van het geïntegreerd plannen van hulpbronnen voor gas en elektriciteit werd tevens benadrukt.

Wegnemen van obstakels voor energie-efficiëntie en duurzame energie. Maatregelen die in dit verband werden genoemd waren ondermeer het SAVE II programma en Gemeenschapssteun aan stedelijk en regionaal energiebeheer en aan duurzame energie (zie § ???).

Transport. Op dit gebied werd een groot aantal maatregelen genoemd, waaronder: veranderende marktstructuren, verbeteren van de efficiëntie van voertuigen, aanmoedigen van veranderingen in het gedrag, meer efficiënte planning van het landgebruik en de telecommunicatie.

Fiscale instrumenten. Ondanks eerdere tegenslagen bleef de Commissie vasthouden aan de basisbenadering van de CO₂/energiebelasting. De Commissie moedigde lidstaten die reeds met de heffing van milieu-energiebelasting van start wilden gaan aan om wijzigingsvoorstellen in te dienen die ten goede zouden komen aan de flexibiliteit van de voorstellen zoals de Raad had gevraagd.

Nieuwe technologieën en onderzoek en technologische ontwikkeling. Het onderzoekskader van de Gemeenschap (inclusief de programma’s JOULE en THERMIE) en het specifieke programma inzake nucleaire energie onder het Euratom verdrag werden besproken. Tevens werd er op gewezen dat specifieke instrumenten, zoals overheidsaanbestedingenbeleid en subsidies voor verspreiding en economische demonstratie, de doorbraak van nieuwe technologieën zouden kunnen bespoedigen.

Het document werd afgesloten met de opmerking dat de CO₂-uitstoot van de EU 16% van de totale werelduitstoot bedroeg, en dat gebruik van kosten-effectieve mogelijkheden om de CO₂-uitstoot binnen de EU te verminderen essentieel was met het oog op de voorbeeldfunctie van de EU ten opzichte van de rest van de wereld. Kosten-effectieve mogelijkheden zouden in principe de CO₂-uitstoot tussen 2000 en 2010 moeten kunnen stabiliseren. Bovendien zou het technisch mogelijk moeten zijn de uitstoot met 10% te verminderen in het jaar 2010.

De Commissie heeft vervolgens nog een rapport over het verloop van de CO₂-uitstoot aangeboden aan de eerste Conferentie van Partijen.^[2080] De Gemeenschap was hiertoe verplicht op grond van art. 12 van het Klimaatverdrag. Het tweede, derde, vierde en vijfde rapport van de Commissie in het kader van het Klimaatverdrag werden in respectievelijk 1999, 2001, 2006 en 2009 ingediend.

In 1997 en 1998 bracht de Commissie een groot aantal algemene initiatieven en strategieën op het gebied van energie naar voren. Daartoe behoorden een raamwerk voor energiebeleid en meer specifieke strategieën voor hernieuwbare energie, de gecombineerde productie van warmte en elektriciteit (warmtekrachtkoppeling) en energie-efficiëntie. De meer specifieke maatregelen genomen onder de SAVE en ALTENER programma’s worden besproken in respectievelijk § ??? en ???.

In maart 1997 werd op verzoek van de ECOFIN-Raad een nieuw voorstel^[2081] gedaan om de belastingen op brandstof te harmoniseren in een poging de problemen met betrekking tot het CO₂/energiebelasting-voorstel te omzeilen. In dit voorstel werd het minimum belastingtarief voor benzine en diesel verhoogd en werd de reikwijdte van de Richtlijn uitgebreid naar andere energieproducten. Medio 2003 werd er uiteindelijk overeenstemming bereikt over een afgezwakte versie van de Richtlijn, na een lange impasse (zie § ???).

Na aanhoudende vertragingen bracht de Commissie in december 1995 een Mededeling uit betreffende de uitstoot van CO₂ afkomstig van personenauto’s.^[2082] Daarbij werd een aantal concrete voorstellen gedaan: het instellen van een CO₂ controlesysteem voor de verkoop van personenwagens, een systeem voor de etikettering van het brandstofrendement, een convenant met de automobielindustrie, en het opnemen van de CO₂-uitstoot in de grondslag van de motorrijtuigenbelastingen. In juni 1998 bood de Europese Vereniging van autofabrikanten (ACEA) na langdurige onderhandelingen aan om de CO₂-uitstoot van nieuwe auto’s terug te brengen naar 140 gram per kilometer (g/km) in het jaar 2008. De Raad en de Commissie gingen met dit aanbod akkoord. Een gelijksoortige overeenkomst werd vervolgens gesloten met de Japanse en Koreaanse automobielindustrie. Tevens werden een controlesysteem en een systeem voor de etikettering van de brandstof-efficiëntie aangenomen (zie § ???).

In maart 1998 werd tevens een aparte Mededeling aangenomen inzake vervoer en CO₂ ^[2083]. In deze Mededeling stelde de Commissie dat indien geen gezamenlijke EU-actie ondernomen zou worden, de uitstoot van CO₂ in het jaar 2010 zou toenemen van 26% van de totale uistoot binnen de EU naar bijna 40%. Met name de uitstoot van het weg- en luchttransport zou snel stijgen en dit zou een serieus probleem opleveren in de naleving van de doelstellingen voor het terugdringen van de broeikasgassen die in Kyoto overeen waren gekomen. De Mededeling geeft een aantal strategieën die zouden moeten zorgen voor een halvering van de voorziene toename in uitstoot in 2010. Deze hadden voornamelijk betrekking op de brandstof-efficiëntie van personenauto’s, eerlijke en efficiënte vaststelling van prijzen in het vervoer, de verdere ontwikkeling van de interne markt voor het spoorwegvervoer en de integratie tussen verschillende wijzen van vervoer.

De Commissie bracht in 2002 ook twee voorstellen uit met het oog op het stimuleren van het gebruik van biobrandstoffen in de transportsector. Het eerste daarvan behelste een verplicht minimumniveau voor het aandeel biobrandstoffen dat in het wegvervoer wordt gebruikt. Het tweede voorstel voorzag in de mogelijkheid van belastingvoordelen voor vloeibare biobrandstoffen (zie verder §???).

In de aanloop naar de top in Kyoto in december 1997 ontstond sterke weerstand tegen verdergaande verplichtingen om de uitstoot van broeikasgassen terug te brengen (zie § ???). Deze weerstand werd mede veroorzaakt door tegengestelde belangen van de ontwikkelingslanden en de VS. Net als bij het oorspronkelijke Klimaatverdrag was de EU in staat om een leidende rol te vervullen om de broeikasgasreducties door te zetten tot na het jaar 2000, alhoewel de EU aan de wens van de VS moest toegeven om bepaalde flexibele mechanismen, waaronder internationale emissiehandel, in het Protocol op te nemen.

In maart 1997 nam de Milieuraad een aantal conclusies aan die een vermindering van 15% bepleiten in het jaar 2010 van de CO₂-, methaan- (CH₄), en lachgas- (N₂O) uitstoot. Deze doelstelling werd gesteund door de G77-groep van ontwikkelingslanden. De doelstelling was voorwaardelijk in die zin dat ook van de andere geïndustrialiseerde landen werd verwacht dat zij bijdragen zouden leveren. Hierdoor kon de EU politieke druk uitoefenen op de VS (toen nog verantwoordelijk voor ’s werelds grootste uitstoot) en op Japan (de gastheer van de top) om een meer positieve positie in te nemen.

Toch verliepen de onderhandelingen uiterst moeizaam. Uiteindelijk werd een totale uitstoot- vermindering van 5,2% voor de periode van 2008-2012 overeengekomen. De EU verbond zich daarbij om de grootste vermindering te bewerkstelligen: 8%, de VS 7% en Japan 6%. Voor de ontwikkelingslanden zijn uiteindelijk geen doelstellingen vastgesteld, hoewel de VS hier wel op aandrongen. De EU zwichtte uiteindelijk wel voor de druk van de VS om een drietal soorten broeikas­gassen tevens onder de werking van het Protocol te brengen (fluorkoolwaterstoffen, perfluorkoolwaterstoffen en zwavelhexafluoride).

In juni 1998 werd een politieke overeenkomst gesloten binnen de Gemeenschap om te voldoen aan de voor de gehele Gemeenschap geldende reductiedoelstelling zoals overeengekomen in Kyoto. De uiteindelijke doelstellingen die gelden voor elke afzonderlijke lidstaat zijn hieronder opgenomen.

Duitsland, Denemarken en Luxemburg dienen dus zeer substantiële verminderingen van de uitstoot te bereiken, waardoor Zweden, Griekenland, Portugal, Spanje en Ierland ruimte krijgen om de uitstoot te vergroten. Deze overeenkomst was overigens pas bindend nadat de Raad formeel had besloten tot ratificatie van het Kyoto Protocol (zie hierna).

Om te kunnen voldoen aan de doelstellingen waren aanvullende EU-maatregelen noodzakelijk. De Commissie stelde met het oog hierop in juni 1998 een strategie vast om te kunnen voldoen aan de doelstellingen en om meer in het algemeen te reageren op de uitdagingen die voortvloeien uit het Kyoto Protocol. Deze Mededeling^[2084] was de voorbode van een meer concrete en gecoördineerde strategie op Gemeenschapsniveau die in de eerste helft van 1999 werd gepubliceerd, nadat de lidstaten hun eigen nationale plannen hadden ingediend aan het eind van 1998.

Deze tweede Mededeling over de te volgen strategie^[2085] was teleurstellend, aangezien het nauwelijks concrete beleidslijnen of maatregelen bevatte. Er werd echter wel vooruitgang geboekt met de publicatie van het Europees Programma inzake Klimaatverandering (zie hierna). In maart 2000 publiceerde de Commissie tevens een Mededeling over een belasting op vliegtuigbrandstof.^[2086]

Rond de zesde Conferentie van Partijen (COP-6) bij het UNFCCC in november 2000 in Den Haag (voortgezet in Bonn in juli 2001) bevestigde de Raad de intentie van de EU om het Kyoto Protocol in 2002 te ratificeren en in werking te laten treden. In mei 2002 stelde de Raad de Beschikking tot goedkeuring van het Kyoto Protocol vast^[2087] en een maand later hebben de EU en haar vijftien lidstaten gelijktijdig geratificeerd (zie § ???). De Commissie wees erop dat ratificatie gepaard diende te gaan met een geloofwaardige uitvoeringsstrategie en benadrukte daarbij met name de noodzaak van vooruitgang op het punt van energiebelastingen (zie hierboven).

De Beschikking omvatte de overeenkomst over de gezamenlijke nakoming van de verplichtingen onder het Protocol. Deze is daarom ook naar het secretariaat van het UNFCCC toegezonden. Deze verdeling van verplichtingen werd bindend toen het Protocol in werking trad.

In maart 2000 publiceerde de Commissie twee documenten om het EU-klimaatbeleid verder op gang te brengen. Het eerste daarvan was een Mededeling inzake het beleid en de maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, waarmee het Europees Programma inzake Klimaatverandering (EPK) werd gelanceerd.^[2088] Het tweede was een Groenboek over de handel in emissierechten.^[2089]

Het EPK is een programma van de Commissie, waarbij ook de industriesector, ambtenaren op lidstaatniveau, ’milieu-organisaties en onafhankelijke deskundigen betrokken zijn, gericht op het ontwikkelen van voorstellen voor beleid en maatregelen om klimaatverandering aan te pakken. Er werd oorspronkelijk gewerkt in zes werkgroepen. Vier van deze werkgroepen keken naar beleid en maatregelen op het gebied van energieverbruik, energievoorziening, vervoer en industriesectoren. De andere twee richtten zich op flexibele instrumenten en onderzoek. In juni 2001 werd het rapport van het EPK gepubliceerd.^[2090] Het rapport bevatte een aantal voorstellen voor verder beleid en maatregelen om klimaatverandering aan te pakken. Het omvatte de eindrapporten van de zes werkgroepen, evenals de tussentijds rapporten van de werkgroepen voor landbouw en afvalbeleid. Deze laatste twee werkgroepen waren begin 2001 toegevoegd aan het programma. In totaal bevatte het door de zes originele werkgroepen voorgestelde beleid zo’n 40 kosteneffectieve opties voor broeikasgasreductie, dat wil zeggen opties die minder dan € 20 per ton CO₂-reductie kosten. Het totale potentieel van deze opties bedraagt tussen de 664 en 765 miljoen ton CO₂-equivalent. Dat is het dubbele van de reductie die naar schatting van het Europees Milieuagentschap nodig is om te voldoen aan de EU-reductiedoelstelling van 8% op grond van het Kyoto Protocol (336 miljoen ton CO₂-equivalent). Het EPK bevat daarnaast nog een minder kosteneffectief reductiepotentieel ter grootte van 450 miljoen ton CO₂-equivalent.

Meer dan een derde van de kosteneffectieve opties hadden betrekking op de energievoorziening. Van de overige opties zou 40 procent behaald kunnen worden door energie-efficiënte maatregelen voor gebouwen, producten en industriële processen. Daarnaast zouden mogelijke emissieverminderingen in de vervoerssector nog eens 16 procent kunnen bijdragen. De in het EPK opgenomen maatregelen waren gedeeltelijk al in ontwikkeling, zoals de Richtlijn betreffende de energieprestaties van gebouwen (zie § ???) en de Richtlijn over over warmtekrachtkoppeling (§ ???).^[2091] Andere opties betroffen de uitbreiding van bestaand beleid met klimaatelementen, zoals de verbreding van EMAS en de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Ook waren er enkele nieuwe voorstellen, waaronder energiebewust overheidsaanbestedingenbeleid.

In oktober 2001 publiceerde de Commissie ook een Mededeling gepubliceerd inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het EPK^[2092]. De Mededeling stelde vast dat er meer maatregelen nodig waren om de EU-doelstelling te realiseren (zij het dat deze constatering geen rekening houdt met de maatregelen die al in de lidstaten worden genomen).

De eerste fase van het EPK werd gekenmerkt door een sectorale benadering,. In het vervolg werd echter gekozen voor technische bijeenkomsten met belanghebbenden over individuele maatregelen(pakketten). Tot de maatregelen die ontwikkeld zouden kunnen worden als onderdeel van toekomstig EU-beleid behoorden een uitbreiding van EMAS, een convenant met producenten van lichte bedrijfswagens ter beperking van CO₂-emissies, en een kader voor het incorporeren van CO₂-overwegingen in fiscale maatregelen voor personenauto’s. De lijst van mogelijke toekomstige initiatieven bevatte ook maatregelen op het gebied van de bosbouw ten behoeve van de vastlegging van koolstof. Deze activiteiten werden gecoördineerd door de EPK-stuurgroep en waren het onderwerp van een tweede EPK-verslag, dat in mei 2003 werd uitgebracht.^[2093] Dit rapport beschreef de geboekte vooruitgang bij de tenuitvoerlegging van een reeks maatregelen, waaronder de twaalf maatregelen die in het eerste voortgangsrapport waren uitgelicht en andere maatregelen die tot dan toe nog niet aan het EPK waren gerelateerd. Daarnaast werden de resultaten van de werkgroepen die actief waren in 2002 bekeken. Dit waren de bestaande werkgroep voor landbouw en twee nieuwe werkgroepen voor landbouw en bosbouwputten^[2094]. Er werd geconcludeerd dat er behoorlijke vooruitgang was geboekt, aangezien vele voorstellen die in het eerste EPK rapport waren gepubliceerd inmiddels overgenomen of in ontwikkeling waren. Dit was het geval voor het voorstel over warmtekrachtkoppeling (§ ???), het voorstel over het koppelen van de flexibele mechanismen van het Kyoto Protocol aan het EU-systeem van broeikasgasemissiehandel en het voorstel over beperkingen van de emissies van bepaalde gefluoreerde broeikasgassen (zie § ???). De enige belangrijke uitzondering was de vervoerssector, waarover het rapport opmerkt dat de implementatie van maatregelen moeilijk was en weinig vooruitgang toonde. Het rapport legde ook de nadruk op “nieuwe uitdagingen”, waaronder het verder gaan met het werk binnen de zogenoemde “coalitie van de bereidwilligen” op het gebied van hernieuwbare energiebronnen. Deze coalitie was gevormd op de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg. Andere uitdagingen zijn de mogelijke integratie van klimaatverandering in de Structurele en Cohesiefondsen in de periode na 2006 en de aanhoudende kwestie over de emissies van de vervoerssector. Hoewel het rapport concludeerde dat de besproken maatregelen mogelijkerwijs de EU zouden kunnen helpen bij het halen van de Kyoto doelstellingen, werd er toch een waarschuwing gegeven: de schatting van potentiële emissieverminderingen zou niet noodzakelijk overeen hoeven te komen met de daadwerkelijke emissiereducties, aangezien de effecten van de maatregelen afhangen van de manier waarop ze worden geïmplementeerd in de lidstaten.

Eind 2004 gaven schattingen van het Europees Milieuagentschap aan dat de Kyoto doelstellingen voor de EU-15 binnen bereik liggen, indien alle maatregelen en projecten zoals gepland geïmplementeerd worden. In dat geval zou er in plaats van de vereiste reductie van 8% een reductie van 8,8% plaatsvinden. Hiervan zou 1,1% behaald worden door het gebruik van de flexibele Kyoto-mechanismen. Voor een aantal lidstaten (Denemarken, Italië, Spanje, Portugal en mogelijk Duitsland) geldt echter dat deze niet op schema liggen. Mogelijkerwijs moeten de overschrijdingen van deze landen dus gecompenseerd worden door de landen die wel op schema of voor op schema liggen.^[2095]

Intussen was de Commisie bezig met de ontwikkeling van een voorstel voor een EU-emissiehandelsysteem (emissions trading system; ETS), gebaseerd op de reacties die ze op het oorspronkelijke Groenboek had ontvangen. Kort voor de hervatting van COP-6 in juni 2001 was er een concept-voorstel gereed voor publicatie, maar dat werd op het laatste moment teruggetrokken wegens bezwaren van onder meer de overkoepelende Europese ondernemersorganisatie UNICE. Daaropvolgende discusies toonden aan dat de problemen met het concept-voorstel toch niet zo groot waren al aanvankelijk werd gedacht, en in oktober 2001 werd een herzien voorstel uitgebracht.^[2096] In december 2002 heeft de Raad over dit voorstel overeenstemming bereikt en in juni 2003 ging ook het Europees Parlement akkoord. De Richtlijn werd in oktober 2003 aangenomen (zie § ???) en het systeem trad in werking op 1 januari 2005.

In 2005 begon de tweede fase van het EPK, met zes werkgroepen. De eerste betrof een werkgroep die de voortgang onder het eerste EPK zou evalueren. De andere werkgroepen betroffen het aanpakken van de uitstoot van de luchtvaart (en het opnemen van deze sector in de ETS), emissies van auto’s, CO₂- afvang en –opslag (carbon capture and storage; CCS), de effecten van klimaatverandering en het aanpassen daaraan, en een evaluatie van de ETS. Dit laatste werd al voorzien in Richtlijn 2003/87, en begon al aan het eind van 2005, minder dan een jaar na het begin van het systeem. Deze evaluatie leidde uiteindelijk tot nieuwe voorstellen voor de periode na 2012 (zie § ???).

In januari 2007 bracht de Commissie een aantal documenten uit ter versterking van het Europese klimaat- en energiebeleid. In het eerste document, ‘De wereldwijde klimaatverandering beperken tot 2 graden Celsius: Het beleid tot 2020 en daarna’,^[2097] stelde de Commissie een aantal beleidsmaatregelen voor om er voor te zorgen dat de broeikasgasuitstoot van de EU met 20 procent verminderd zouden worden in 2020, en met 30 procent als andere ontwikkelde landen mee zouden doen in een internationale overeenkomst voor na 2012. Hiermee probeerde de Commissie het Europese klimaatbeleid in overeenstemming te brengen met de (verwachtte) aanbevelingen van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) en de ‘Stern Review’ uit 2006.^[2098] De getallen waren binnen de Unie niet onomstreden: sommige lidstaten (zoals Zweden, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) wilden verder gaan met een onvoorwaardelijke doelstelling van 30 procent, terwijl de nieuwe lidstaten uit Oost-Europa tevergeefs minder ambitieuze doelstellingen nastreefden.^[2099] Een compromis werd uiteindelijk gevonden middels de combinatie van een voorwaardelijke en een onvoorwaardelijke doelstelling. Deze doelstellingen werden in maart 2007 door de Raad aangenomen.

Tegelijkertijd bracht de Commissie een gerelateerd document uit, ‘Een energiebeleid voor Europa’, waarin een aantal doelstellingen voor Europees energiebeleid werden genoemd:^[2100]

De Commissie gaf aan dat de doelstellingen voor hernieuwbare energie en biobrandstoffen bedoeld waren om juridisch bindend te worden, terwijl de energie-efficiëntiedoelstelling expliciet niet-bindend is. Twee maanden later, in maart 2007, kregen de voorstellen van de Commissie de vereiste steun van de Raad.

De verschillende Mededelingen (en de goedkeuring daarvan door de Raad) leidden tot een reeks maatregelen die op 23 januari 2008 door de Commissie werden voorgesteld (ook wel bekend als het klimaat- en energiepakket). De voorstellen werden begeleid door een nieuwe Mededeling van de Commissie, ‘Naar 20-20 in 2020 - Kansen van klimaatverandering voor Europa’,^[2101] waarin de Commissie aangaf dat het grootste gedeelte (21 procent) van de emissiereducties tegen 2020 behaald zouden moeten worden door de sectoren die onder het emissiehandelsysteem vallen. Het ambitieuze doel was om de voorstellen binnen een jaar aan te laten nemen door het Parlement en de Raad. Dit doel werd gehaald, aangezien het Parlement overeenstemming bereikte in de eerste lezing in december 2008. Hiermee werden de verschillende hierbovengenoemde doelstellingen een feit. De verschillende voorstellen bevatten de volgende elementen:

Hervorming van het emissiehandelsysteem (zie § ???):

Het klimaat- en energiepakket zorgde voor ingrijpende veranderingen van het emissiehandelsysteem, met name met betrekking tot de totale hoeveelheid emissierechten en de toewijzingsmethodiek voor de rechten. De totale hoeveelheid emissierechten wordt nu op Europees niveau bepaald, en het veilen van emissierechten is nu in beginsel de belangrijkste toewijzingsmethode, en treedt per 2013 in werking voor de elektriciteitsector (met uitzondering van enkele centrales in nieuwe lidstaten). Voor de overige ETS-sectoren geldt een overgangsperiode waarin emissierechten nog gratis worden toegewezen. Het doel is hier evenwel om langzaam maar zeker over te gaan op veilen, met als doel om in 2027 alle rechten te veilen. Daarnaast is er een uitzondering voor energie-intensieve sectoren. Door de ETS worden deze sectoren geconfronteerd met extra kosten die concurrenten in landen waar niet tegen CO₂ emissies wordt opgetreden, niet hoeven te dragen. Hierdoor bestaat het gevaar dat vervuiling weglekt naar landen zonder mitigatiebeleid. Om dit ‘weglekeffect’ tegen te gaan, mogen sectoren waarvoor dit risico bestaat tot 100 procent van de emissierechten gratis toegewezen krijgen.

De gewijzigde ETS-Richtlijn geeft ook enkele aanwijzingen over de toekomst van het systeem. Zo wordt de Commissie verzocht om voorstellen te doen over het opnemen van emissies van zeescheepvaart vanaf 2013, indien het de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) niet lukt om maatregelen te nemen voor december 2011, en geeft aan dat de EU zich moet inzetten om een internationaal stelsel in te voeren om de ontbossing te verminderen en bebossing en herbebossing te doen toenemen.

Broeikasgasemissiereducties buiten de ETS (zie § ???):

Een nieuwe Beschikking bepaalt de nationale reductiedoelstellingen voor de sectoren die niet onder de ETS vallen. De totale reductieverplichting voor 2020 is 10 procent onder het emissieniveau van 2005. De streefcijfers zijn echter verschillend voor iedere lidstaten, en zijn relatief lager voor landen met een lager bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking. Zo mogen de emissies van Bulgarije buiten de ETS met maximaal 20 procent toenemen en moeten Denemarken, Ierland en Luxemburg hun uitstoot met 20 procent verminderen. Indien een lidstaat de jaarlijks toegestane emissieruimte overschrijdt, worden er corrigerende maatregelen van toepassing.

Hernieuwbare energie (zie § ???) en biobrandstoffen (zie § ???):

Het pakket bevat tevens een nieuwe Richtlijn over hernieuwbare energie, waarin de doelstelling is opgenomen om het aandeel van hernieuwbare energie in het eindverbruik van energie op te schroeven naar tenminste 20 procent in 2020. Alle lidstaten zijn verplicht om het aandeel hernieuwbare energie te verhogen, maar de streefcijfers verschillen per lidstaat, rekening houdend met onder meer welvaartsverschillen en verschillende startposities. De Richtlijn maakt het mogelijk voor lidstaten om zogeheten garanties van oorsprong te kopen van andere lidstaten waar hernieuwbare energie goedkoper kan worden geproduceerd. Naast de doelstelling voor het aandeel hernieuwbare energie in het energieverbruik bevat de Richtlijn tevens doelstellingen voor het gebruik van hernieuwbare energie in het vervoer. Hieronder valt niet alleen het gebruik van biobrandstoffen, maar ook elektrische en hybride auto’s en voertuigen die op waterstof rijden. In 2020 dient 10 procent van het eindverbruik van energie in het vervoer voorzien te worden door energie uit hernieuwbare bronnen. Met name de bepalingen over biobrandstoffen waren controversieel, maar ondanks het verzet van milieu-organisaties en het Europees Parlement werden deze uiteindelijk in de Richtlijn opgenomen. Een in 2014 geplande evaluatie van de Richtlijn zal de algemene hernieuwbare energiedoelstelling onverlet laten, maar zal wel bekijken of de doelstelling voor het aandeel hernieuwbare energie in het vervoer haalbaar is.

CO₂-afvang en –opslag (zie § ???):

De nieuwe Richtlijn inzake de geologische opslag van CO₂ zorgt er voor dat de opvang van CO₂ voortaan is geregeld via IPPC Richtlijn 2008/1 en dat de opvang en het vervoer onder het milieu-effectbeoordelingsregiem van Richtlijn 85/337 valt. De Richtlijn stelt regels voor het selecteren van opslaglocaties en bevat maatregelen om er voor te zorgen dat de afvang en opslag op een milieuveilige wijze plaatsvinden. Hieronder valt ook het voorkomen van het weglekken van CO₂ uit het opslagcomplex. Naast de specifieke Richtlijn voor afvang en opslag bevat de aangepaste ETS-Richtlijn ook belangrijke bepalingen om CCS te stimuleren: opgeslagen CO₂ wordt niet als uitgestoten CO₂ beschouwd onder de ETS, en tot maximaal 300 miljoen emissierechten worden gereserveerd voor het opstarten van 12 CCS demonstratieprojecten.

Hoewel het Europees beleid op het gebied van broeikasgasemissiereducties inmiddels behoorlijk vorm heeft gekregen, staat het beleid ter aanpassing aan de effecten van klimaatverandering in verhouding nog in de kinderschoenen. Aanpassingsbeleid op Europees niveau is met name ontwikkeld in reactie op beleid op lidstaatniveau en op een ad hoc wijze.^[2102] Een belangrijke eerste stap richting EU-breed aanpassingsbeleid is gezet door het op 29 juni 2007 uitgebrachte Groenboek ‘Aanpassing aan klimaatverandering in Europa – mogelijkheden voor EU-actie’.^[2103] Het Groenboek schetst de verschillende dramatische effecten van klimaatverandering in Europa, maar geeft aan dat de zwaarte van deze effecten zal verschillen per regio. Om deze reden wordt het belang onderstreept van ‘multilevel governance’, het ondermen van actie op verschillende bestuursniveaus door verschillende actoren. De rol van de EU bestaat hierbij met name uit het coördineren van aanpassingsbeleid, en het wijzigen van ander relevant beleid (bv. cohesie- en landbouwbeleid). Het Groenboek noemt specifiek de volgende actiegebieden voor de EU:

Het Groenboek vormde de opmars voor verdere actie door de Commissie op het gebied van aanpassing. Uiteindelijk leidde dit – met enige vertraging – tot een Witboek in 2009 en aparte werkdocumenten met betrekking tot de effecten op de landbouw, gezondheid, water en kust- en zeegebieden. Het Witboek, ‘Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader’.^[2104] In het Witboek wordt een EU-aanpassingskader geschetst, waarbij twee fasen worden onderscheiden. In de eerste fase (2009-2012) wordt middels onderzoek en analyse de basis gelegd voor de ontwikkeling van een alomvattende EU-aanpassingsstrategie waaraan in de tweede fase (2013 en verder) uitvoering gegeven dient te worden. In het Witboek geeft de Commissie aan dat het van plan is een ‘Impact and Adaptation Steering Group’ (IASG) op te richten. Het was de bedoeling dat dit in 2009 zou plaatsvinden, maar dit is tot op heden nog niet gebeurd. Daarnaast suggereert het Witboek dat tegen 2011 de EU een uitwisselingsmechanisme dient op te zetten. Het is ook de bedoeling dat de lidstaten uiterlijk in 2011 indicatoren ontwikkelen om de effecten van de klimaatverandering en de voortgang bij het aanpassingsproces beter te kunnen nagaan en dat in 2011 de kosten en baten van de aanpassingsopties zijn bekeken. Tenslotte roept het Witboek de lidstaten op om uiterlijk in 2012 nationale en regionale aanpassingsstrategieën te ontwikkelen, en noemt daarbij de mogelijkheid om deze strategieën vanaf dan verplicht te maken.

In een periode waarin veel gebeurd is op Europees niveau, hebben ook belangrijke gebeurtenissen plaatsgevonden op internationaal niveau. Het Kyoto Protocol bepaalt dat in 2005 de onderhandelingen voor een nieuw verdrag moesten beginnen, om tot nieuwe doelstellingen voor de periode na 2012 te komen. Dit proces begon formeel in december 2005, op de UNFCCC Conferentie van Partijen in Montreal (COP-11; tevens de eerste Vergadering van Partijen van het Kyoto Protocol – COP/MOP-1). Ter voorbreiding hierop bracht de Commissie in februari 2005 een Mededeling uit, ‘Naar de zege in de strijd tegen de wereldwijde klimaatverandering’,^[2105] waarin onder meer het belang van een verbreding van het internationale draagvlak (m.a.w. actievere bijdragen van de ontwikkelingslanden en de VS) wordt onderstreept. In Montreal werd een aantal processen gestart: en een ad hoc werkgroep inzake verdere verplichtingen voor de Partijen van bijlage I uit hoofde van het Kyoto Protocol (AWG-KP); en een dialoog over langetermijnsamenwerking onder het Klimaatverdrag. Het tweede proces was noodzakelijk om de VS een rol te geven, aangezien het geen Partij was bij het Kyoto Protocol.

In 2007 bereikte de Raad overeenstemming over doelstellingen voor 2020 (zie hierboven); tevens gaf de Raad aan dat alle ontwikkelde landen samen hun uitstoot in 2050 zouden moeten verminderen met 60 tot 80 procent vergeleken met 1990, en dat ontwikkelingslanden zich zouden moeten verbinden tot een vermindering van de broeikasgasemissies overeenkomstig hun vermogens en verantwoordelijkheden. Eind 2007 vond de Conferentie van Partijen (COP-13) plaats in Bali, Indonesië. De conferentie was van groot belang, aangezien de verwachting was dat er een onderhandelingsmandaat zou komen om onderhandeling te starten voor een nieuw klimaatverdrag. Aangezien de verplichtingen van het Kyoto Protocol in 2012 aflopen, zou het nodig zijn om een verdrag overeen te komen in 2009 of 2010, zodat de nodige implementatiemaatregelen voor een nieuw verdrag bijtijds genomen konden worden. Na moeilijke onderhandelingen in Bali lukte het alle Partijen van het Klimaatverdrag uiteindelijk om overeenstemming te bereiken over het Bali Actieplan. Hiermee werd een onderhandelingsproces gestart door middel van een ad hoc werkgroep over langetermijnsamenwerking (AWG-LCA). Tegelijkertijd werden de discussies in de AWG-KP ook voortgezet. Het Bali Actieplan bepaalt dat ontwikkelde landen ‘verplichtingen of acties’ zullen ondernemen ter vermindering van hun uitstoot, en dat ontwikkelingslanden ‘meetbare, rapporteerbare en verifieerbare’ mitigatie-acties zullen ondernemen, mits ondersteund door technologieën, financiering en capaciteitsopbouw van de ontwikkelde landen. Het Actieplan besteedt ook in belangrijke mate aandacht aan aanpassing aan klimaatverandering en het verminderen van emissies van ontbossing (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation – REDD). In navolging van het werk van de IPCCvoorziet het Actieplan een totale emissiereductie voor ontwikkelde landen van tussen de 25 en 40 procent in 2020. Het Actieplan geeft echter geen aanwijzingen voor de specifieke verplichtingen van de verschillende landen.

Na twee jaar onderhandelen waren de verwachtingen hooggespannen voor de vijftiende Conferentie van Partijen (COP-15) in Kopenhagen in december 2009. Hoewel bijna alle landen hun staatshoofden naar de conferentie stuurden, en de urgentie duidelijk was, lukte het de landen niet om tot overeenstemming te komen over een nieuw juridisch bindend verdrag. Het bleek zelfs niet mogelijk om een nieuw besluit te nemen waarin alle landen zich konden vinden. Niettemin werd op initiatief van de VS het zogenaamde Kopenhagen Akkoord overeengekomen. Hoewel deze overeenkomst niet bindend was werd het door velen gezien als een kleine maar noodzakelijke stap voorwaarts. Hoewel de EU betrokken was bij het Akkoord, werden de doelstellingen van de EU op een aantal punten niet verwezenlijkt. Zo is het Akkoord juridisch niet bindend, wordt de 2 gradendoelstelling niet direct overgenomen, en is het niet zeker dat ontwikkelde landen zich zullen verbinden aan gekwantificeerde emissiereductiedoelstellingen.^[2106]

De Europese Commissie is positief gestemd over het behalen van de reductiedoelstellingen in het kader van het Kyotoprotocol. Dat blijkt onder meer uit haar jaarlijks voortgangsverslag van 12 oktober 2010.^[2107] Uit de laatste prognoses van de Commissie, die rekening houden met de gevolgen van de economische crisis, blijkt echter dat de uitgevoerde nationale beleidsmaatregelen niet afdoende zijn om de gewenste Europese emissiereductiedoelstellingen voor 2020 te bereiken.

In maart 2011 heeft de Europese Commissie een ‘Low Carbon Economy 2050 Roadmap’ gepresenteerd over het bewerkstelligen van verdere broeikasgasemissiereductiedoelstellingen voor 2050.^[2108] In dit document presenteert de Europese Commissie strategieën voor efficiënt gebruik van hulpbronnen om zo min mogelijk broeikasgas uit te stoten. Het streven is de uitstoot van broeikasgassen in 2050 gereduceerd te hebben met 80-95% ten opzichte van het jaar 1990. Volgens het IPCC is een dergelijke uitstootvermindering noodzakelijk om de wereldwijde temperatuurstijging tot 2°C te beperken. ^[2109]

De onderhandelingen over een wereldwijde aanpak van de klimaatverandering na 2012 zijn in december 2010 voortgezet in Cancún. De inzet van de EU was een wereldwijde aanpak van de klimaatverandering na 2012 in de vorm van een alomvattend klimaatakkoord en bijzondere aandacht voor ontwikkelingslanden. Uiteindelijk is consensus bereikt over het omzetten van het Kopenhagen Akkoord in twee VN-teksten. In de eerste plaats is de zgn. Kyoto-2-tekst aangenomen waarin landen die al onder het Kyoto Protocol vallen, beloven broeikasgasemissies in 2020 gezamenlijk met 25 tot 40% te reduceren. Verder wordt de intentie uitgesproken om het huidige Kyoto Protocol in een opvolgend protocol voort te zetten. Ook is opgenomen dat de ‘flexibele mechanismen’ zoals het EU ETS, het CDM en JI na 2012 worden voortgezet.

De tweede tekst betreft een voorzet tot een nieuw klimaatverdrag. Daarin wordt benadrukt dat de gemiddelde temperatuur met niet meer dan twee graden boven pre-industriële (1850) niveaus mag stijgen. De huidige nationale doelstellingen lijken echter onvoldoende om die ambitie te realiseren. Volgens het “The Emissions Gap Report” van UNEP (United Nations Environmental Program) zou een dergelijk niveau alleen gehaald kan worden als de jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen in 2020 beperkt blijft tot 44 miljard ton. Zelfs als alle landen zich aan hun meest vergaande toezegging voor Kopenhagen houden, kan de jaarlijkse uitstoot slechts worden teruggebracht van 56 tot 49 miljard ton in 2020, aldus het rapport. Welke maatregelen er genomen moeten worden om de gewenste doelstelling te bereiken blijft vooralsnog onduidelijk.

In het in Kopenhagen gesloten akkoord werd al afgesproken dat er een fonds moet worden opgericht om de ontwikkelingslanden te steunen met broeikasgasemissiereductie en aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. Dit ‘Green Climate Fund’ zal worden bestuurd door vierentwintig leden, waarvan twaalf uit ontwikkelingslanden en twaalf uit rijke landen. De Wereldbank wordt de tijdelijke beheerder van het fonds. De EU heeft samen met de Verenigde Staten en Japan 30 miljard dollar toegezegd tot 2012 en in 2020 zal het bedrag oplopen tot 100 miljard dollar klimaathulp per jaar.

Verder wordt er actie aangekondigd om ontbossing tegen te gaan. Ook is vastgesteld dat er een systeem moet komen om te controleren of ontwikkelings- en industrielanden hun eigen doelstellingen gaan halen. Tot slot is een nieuw mechanisme voor de kennisoverdracht van schone technologie naar ontwikkelingslanden in Cancún verder uitgewerkt. Voor de praktische uitvoering van de beoogde kennisuitwisseling wordt een Klimaattechnologie Centrum opgezet.

In Cancún is echte overeenstemming over een nieuw klimaatverdrag een stapje dichterbij gebracht. Alle pijlen zijn gericht op de volgende top (COP17), die in december 2011 in Durban, Zuid-Afrika, plaatsvindt.