Het doel van de Richtlijn is het verbeteren van de energie-efficiëntie bij het eindgebruik op kosteneffectieve wijze door het geven van indicatieve streefwaarden, het wegnemen van bestaande marktbelemmeringen en het bevorderen van een markt voor energiediensten (art. 1). De ogenschijnlijke redenen voor het aannemen van de Richtlijn zijn de beoogde bijdrage aan de betere zekerheid van de energielevering, het voorkomen van een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem door het verminderen van broeikasgasemissies, het verminderen van de afhankelijkheid van de invoer van energie, en het stimuleren van het innovatie- en concurrentievermogen van de EU.

Een probleem voor het verhogen van de energie-efficiëntie was dat de liberalisering van de energiemarkten niet heeft geleid tot een verbetering van de energie-efficiëntie aan de vraagzijde, mede omdat energieleveranciers als doel hadden om zoveel mogelijk energie te verkopen. De Richtlijn is daarom niet alleen op de aanbodkant van de energiedienstensector gericht, maar beoogt ook om sterkere prikkels voor de vraagzijde te creëren.

De Richtlijn verplicht lidstaten om een algemene nationale indicatieve energiebesparingsstreefwaarde van 9% vast te stellen, die in het negende toepassingsjaar van de Richtlijn (2016) behaald dient te worden (art. 4, lid 1). Het gemiddelde jaarlijkse verbruik dient te worden berekend aan de hand van het jaarlijkse binnenlandse energie-eindverbruik voor de recentste periode van vijf jaar voorafgaand aan de tenuitvoerlegging van de Richtlijn waarvoor gegevens beschikbaar zijn (Bijlage I, lid 1). Iedere lidstaat is gehouden programma’s en maatregelen vast te stellen ter verbetering van de energie-efficiëntie (art. 4, lid 3). Voor het behalen van de streefwaarde dienen lidstaten één of meer instanties of agentschappen in te stellen (art. 4, lid 4). Lidstaten mogen jaarlijkse energiebesparingen meerekenen die resulteren uit maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie die in een voorafgaand jaar (niet eerder dan 1995) zijn getroffen en een duurzaam effect hebben. De effecten van maatregelen die vanaf 1991 zijn genomen mogen in somige gevallen worden meegenomen (Bijlage I, lid 3).

De publieke sector dient volgens de Richtlijn een voorbeeldrol te vervullen. Lidstaten zijn verplicht om energie-efficiëntie mee te laten wegen bij overheidsaanbestedingen en dienen hieraan bekendheid te geven. Tevens dienen lidstaten tenminste twee maatregelen te nemen uit de indicatieve lijst die is opgenomen in Bijlage VI (art. 5).

Hoofdstuk III van de Richtlijn bevat verschillende maatregelen die lidstaten dienen te nemen ter bevordering van energie-efficiëntie bij het eindgebruik en bij energiediensten. Zo dienen lidstaten er voor te zorgen dat energieleveranciers aan eindafnemers energiediensten aanbieden tegen concurrerende prijzen, tenzij er vrijwillige overeenkomsten en/of andere marktgerichte regelingen, zoals witte certificaten, bestaan (art. 6). Volgens de Richtlijn zijn witte certificaten “door onafhankelijke certificeringsinstanties afgegeven certificaten waarin de claims van marktdeelnemers ten aanzien van de besparing van energie ten gevolge van maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie worden bevestigd” (art. 3, sub s). Het is lidstaten tevens toegestaan fondsen op te richten voor de subsidiëring van de levering van programma’s en andere maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie (art. 11). Daarnaast dienen lidstaten er voor te zorgen dat er regelingen beschikbaar zijn voor alle eindafnemers voor onafhankelijk uitgevoerde energieaudits om mogelijke maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie aan te geven (art. 12). Tenslotte bepaalt de Richtlijn dat lidstaten er voor moeten zorgen dat consumenten goed geïnformeerd worden over hun energieverbruik via de meteropneming en facturering (art. 13).

Lidstaten dienen op drie momenten een actieplan voor energie-efficiëntie (APEE) vast te stellen, waarin de maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie worden omschreven en – voor de latere APEE’s – een evaluatie en beoordeling wordt gegeven van de geboekte vooruitgang (art. 14). Deze APEE’s worden binnen zes maanden beoordeeld door de Commissie, samen met een speciaal ingesteld comité.

Het verhogen van de energie-efficiëntie is al jaren een belangrijk punt voor de EU. In 1998 kwam de Raad een Resolutie overeen waarin werd opgeroepen tot een jaarlijkse verbetering van de energie-efficiëntie met één procentpunt per jaar.^[2165] Het beheer van de vraag naar energie werd gezien al seen belangrijke maatregel in de Mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het Europees Programma inzake Klimaatverandering.^[2166] In het Groenboek inzake energie-efficiëntie naar werd in 2005 een discussie gestart over maatregelen die nodig zijn om de energie-efficiëntie te verbeteren om een energiebesparing van 20 procent te halen in 2020. Richtlijn 2006/32 is één van de verschillende maatregelen waarmee de EU de energie-efficiëntie probeert te verbeteren met het oog hierop.

Het voorstel over energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten werd in december 2003 door de Commissie aangenomen.^[2167] De rechtsgrondslag voor het voorstel lag in Artikel 175, lid 1 van het EG-Verdrag en om die reden diende de codecisieprocedure toegepast te worden. Het Parlement was – evenals de Commissie – voorstander van bindende streefcijfers voor lidstaten in het algemeen en voor de publieke sector. Het Parlement probeerde de streefcijfers voor de tweede en derde periode van drie jaar te verhogen in diens eerste lezing (naar 4 en 4.5 procent per jaar, vergeleken met 1 procent per jaar voorgesteld door de Commissie). Het gaf echter geen steun aan het voorstel om energiebedrijven te verplichten om gratis energieaudits uit te voeren. De Raad wilde alleen instemmen met indicatieve – en dus niet-bindende – streefcijfers. Tevens werd een voorstel van het Parlement verworpen waarin genomen energie-efficiëntiemaatregelen pas vanaf 2000 (in plaats van 1991) zouden kunnen meetellen. Het Parlement nam 49 wijzigingen aan, maar veranderde niets aan de meest controversiële punten die de Raad had aangenomen, inclusief het aannemen van indicatieve streefcijfers. De wijzigingen van het Parlement in de tweede lezing werden overgenomen door de Commissie en door de Raad, die het voorstel aannam op 14 maart 2006.

De voorbereiding van de Nederlandse wetgeving ter implementatie van Richtlijn 2006/32 (via het wetsvoorstel voor de Wet implementatie EG-richtlijnen energie-efficiëntie) kostte enige moeite. De omzetting is niet tijdig geschied en Nederland is hiervoor in gebreke gesteld. De Nederlandse situatie hierbij is echter niet uniek – ook bij andere lidstaten was dit het geval.^[2168]

Het voorstel Wet implementatie EG-richtlijnen energie-efficiëntie is uiteindelijk op 3 juli 2008 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel inclusief een tussentijds voorstel tot wijziging^[2169] van het wetsvoorstel op 22 februari 2011 als hamerstuk afgedaan. Het wetsvoorstel implementeert EG-richtlijn 2006/32/EG energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten in de Wet energiebesparing. Daarnaast wordt de Wet energiebesparing toestellen (WET) in de Wet energiebesparing opgenomen. De wet implementatie EG-richtlijnen energie-efficiëntie reguleert het gebruik van op afstand uitleesbare energiemeters en verplicht beheerders van gasnetten, elektriciteitsnetten, warmtenetten en koudenetten om binnen een redelijke termijn aan hun eindafnemers zogeheten 'slimme meters' ter beschikking te stellen. Met 'slimme meters' kunnen gebruikers van een afstand hun meterstanden aflezen en hun verwarming afstellen. Ook kunnen de leveranciers met deze meters het energieverbruik van de eindgebruikers beïnvloeden om bijvoorbeeld piekverbruik te voorkomen. Deze verplichting geldt bij nieuwe aansluitingen, op verzoek van de eindafnemer of bij vervanging van de bestaande meters en bij ingrijpende renovaties. Verder moeten energieleveranciers hun klanten elke twee maanden een verbruiks- en een indicatief kostenoverzicht sturen in duidelijke en begrijpelijke taal.

Het wetsvoorstel energie-efficiëntie voorzag aanvankelijk in een medewerkingsplicht en een sanctie op het weigeren medewerking te verlenen. De Eerste Kamer achtte de verplichting om mee te werken aan de plaatsing van een dergelijke op afstand uitleesbare meter op straffe van een sanctie een te grote inbreuk op de privacy van de eindgebruiker en vond de sanctie onevenredig zwaar. Aangezien de richtlijn niet bepaalt dat afnemers de meetinrichting ook moeten accepteren kon deze verplichting uit het voorstel worden geschrapt.^[2170]