2002/91/EG (PbEG L01, 4.1.2003) voorgesteld 11.5.2001 - COM(2001) 226 | Richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen |
Rechtsgrondslag | Art. 175, lid 1 EG-verdrag (thans art. 192 VwEU) |
Bindende termijnen Omzetting in nationale regelgeving | 4 januari 2006 (uitstel tot 4 januari 2009 mogelijk voor enkele onderdelen) |
Besluit energieprestatie gebouwen | Stb. 2006, 608, zoals gewijzigd bij Stb. 2009, 191 |
Bouwbesluit 2003 | Stb. 2001, 410, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2009, 400 |
Regeling energieprestatie gebouwen | Stcrt. 2006, 53, laatstelijk gewijzigd bij Stcrt. 2009, 20824 |
Regeling Bouwbesluit 2003 | Stcrt. 2002, 241, laatstelijk gewijzigd bij Stcrt. 2009, 91 |
Doel van de Richtlijn is het stimuleren van een verbeterde energieprestatie van gebouwen. Ze voorziet daartoe onder meer in een algemeen kader voor het berekenen van de energieprestatie van gebouwen en voor de toepassing van energieprestatie-eisen op nieuwe en bestaande gebouwen. De precieze invulling van de methodes en eisen wordt aan de lidstaten overgelaten, zodat rekening kan worden gehouden met plaatselijke (klimatologische en andere) omstandigheden. De Richtlijn geeft ook regels voor de energiecertificering van gebouwen en voor de keuring van c.v.-ketels, verwarmingsintallaties en airconditioningsystemen.
De lidstaten moeten op nationaal of regionaal niveau een berekeningsmethodiek voor de energieprestatie van gebouwen vaststellen en toepassen. Daarbij moet een onderverdeling worden gemaakt in categorieën van gebouwen. De energieprestatie is de hoeveelheid energie die bij een gestandaardiseerd gebruik van een gebouw nodig is voor zaken als verwarming, warmwatervoorziening, koeling, ventilatie en verlichting. De energieprestatie moet op transparante wijze worden uitgedrukt in een of meer numerieke indicatoren, die ondermeer de CO2-uitstoot kunnen omvatten.[2265] Bij de berekening van de energieprestatie moet rekening worden gehouden met:
de isolatie van het gebouw;
technische en installatiekenmerken;
ontwerp en ligging in samenhang met de klimatologische aspecten;
blootstelling aan de zon en invloed van aangrenzende structuren;
eigen energieopwekking;
andere factoren, waaronder het binnenklimaat, die van invloed zijn op de vraag naar energie.
Indien van toepassing, moet ook rekening worden gehouden met de positieve invloed van actieve zonnesystemen en andere verwarmings- en elektriciteitssystemen op basis van hernieuwbare energiebronnen; warmtekrachtkoppeling (WKK); blok- of wijkverwarming of -koeling; en natuurlijk licht.
De lidstaten moeten zorgen dat er minimumeisen worden vastgesteld voor de energieprestatie van gebouwen. Ze kunnen daarbij onderscheid maken tussen nieuwe en bestaande gebouwen en tussen verschillende categorieën gebouwen. Er moet rekening worden gehouden met de binnenklimaatsituatie, de plaatselijke omstandigheden, de gebruiksbestemming en de ouderdom van het gebouw. De eisen moeten tenminste om de vijf jaar worden getoetst en zo nodig aan de technische vooruitgang worden aangepast. Bepaalde categorieën gebouwen, zoals monumenten, kerken en tijdelijke gebouwen kunnen van de toepassing van energieprestatie-eisen worden uitgezonderd.
Nieuwe gebouwen moeten altijd aan de minimumeisen voldoen. Bovendien moet bij nieuwe gebouwen met een totale bruikbare vloeroppervlakte van meer dan 1000 m2 de haalbaarheid van alternatieve systemen (zoals decentrale energievoorziening op basis van hernieuwbare energiebronnen, WKK, stads- of blokverwarming of -koeling, of warmtepompen) in aanmerking worden genomen. Bij bestaande gebouwen met een totale bruikbare vloeroppervlakte van meer dan 1000 m2 moet de energieprestatie tot het niveau van de minimumeisen worden opgevoerd (voor zover dit technisch, functioneel en economisch haalbaar is) wanneer ze een ingrijpende renovatie ondergaan.
De energieprestatie van een gebouw (weer met uitzondering van monumenten, kerken etc.) dient te worden vermeld op een officieel erkend energieprestatiecertificaat, dat aan de eigenaar, koper of huurder van het gebouw moet worden verstrekt. Het certificaat is maximaal 10 jaar geldig. Bij appartementen en andere eenheden binnen een blok kan worden volstaan met een gemeenschappelijk certificaat of een certificaat voor een representatief appartement in hetzelfde blok. Het certificaat, dat een louter informatieve functie heeft, moet ook referentiewaarden bevatten om vergelijking met benchmarks en normen mogelijk te maken, alsmede aanbevelingen voor kosteneffectieve verbetering van de energieprestatie. Bij openbare gebouwen met een vloeroppervlakte van meer dan 1000 m2 moet het certificaat op een opvallende, voor het publiek duidelijk zichtbare plaats worden aangebracht.
C.v.-ketels met een nominaal vermogen van 20 tot 100 kW die werken op niet-hernieuwbare, vloeibare of vaste brandstof moeten regelmatig gekeurd worden. Bij c.v.-ketels met een nominaal vermogen boven 100 kW moet dit ten minste om de twee jaar gebeuren (vier jaar in het geval van gasketels). Bij ketels van meer dan 20 kW die ouder zijn dan 15 jaar moet de hele verwarmingsinstallatie eenmalig gekeurd worden. Aan de hand van deze keuring moeten de gebruikers advies krijgen over vervanging van de ketels of andere maatregelen ter vermindering van het energiegebruik en beperking van de CO2-emissies.
In plaats van de genoemde keuringen kunnen de lidstaten ook kiezen voor een systeem waarbij gebruikers van c.v.-ketels slechts geadviseerd worden over vervanging en andere maatregelen, mits deze bij benadering hetzelfde resultaat opleveren. Lidstaten die voor deze optie kiezen moeten om de twee jaar aan de Commissie verslag uitbrengen over de gelijkwaardigheid van hun benadering.
Airconditioningsystemen met een nominaal koelvermogen van meer dan 12 kW moeten eveneens regelmatig gekeurd worden. De gebruikers moeten nuttig advies krijgen over mogelijke verbetering of vervanging van het systeem en over alternatieve oplossingen.
Alle genoemde keuringen moeten geschieden door onafhankelijke deskundigen (art. 10).
De certificering van gebouwen en de keuring van c.v.-ketels en airconditioningsystemen moet gebeuren door onafhankelijke deskundigen (art. 10). Als er in een lidstaat niet genoeg van zulke deskundigen beschikbaar zijn, kon die lidstaat uitstel van de termijn voor intergrale toepassing van artt. 7, 8 en 9 krijgen met drie jaar, d.w.z. tot 2009 (art. 15, lid 2).
De Commissie dient in het licht van de opgedane ervaring de Richtlijn te evalueren (art. 11). Een termijn wordt hiervoor niet genoemd. Zo nodig dient zij voorstellen te doen voor onder andere aanvullende maatregelen voor bestaande gebouwen van minder dan 1000 m2 en algemene stimulansen voor extra maatregelen voor energie-efficiëntie.
Lidstaten kunnen assistentie krijgen van de Commissie bij voorlichtingscampagnes over verbetering van de energieprestatie van gebouwen (art. 12).
De in de Bijlage vermelde aspecten die in aanmerking moeten worden genomen bij het berekenen van de energieprestatie dienen regelmatig, maar niet vaker dan elke twee jaar, te worden herzien via een Comitéprocedure (art. 13).
In haar Actieplan voor energie-efficiëntie[2266] van 2000 wees de Commissie op de noodzaak om actie te ondernemen ter verbetering van de energie-efficiëntie (zie § ???). In reactie daarop heeft de Raad tot twee keer toe een beroep gedaan op de Commisie om actie te ondernemen op het gebied van energie-efficiëntie, met name in de woningbouw en de dienstensector. Het Europese Programma inzake Klimaatverandering[2267] (zie § ???) bevatte een verkenning van het potentieel voor verbetering van de energie-efficiëntie op een aantal gebieden, met speciale aandacht voor de energieprestatie van gebouwen. Uit een analyse van de energievraag in de EU bleek dat meer dan 40 procent van de totale vraag voor rekening kwam van huishoudens en de dienstensector. Het grootste deel daarvan was gerelateerd aan gebouwen. Een overzicht van de situatie in de verschillende lidstaten toonde aan dat er grote verschillen in benadering waren tussen de lidstaten, waarbij de situatie in veel gevallen voor verbetering vatbaar was. De Commissie schatte dat 25 procent van het bestaande energiegebruik kon worden bespaard.
De Commissie was derhalve van mening dat het nuttig zou zijn om actie te ondernemen ten aanzien van de energieprestatie van gebouwen. Voorafgaand aan de presentatie van het Richtlijnvoorstel was er echter (begin 2001) enige discussie tussen de Commissarissen onderling over de vraag in welke vorm deze actie gegoten moest worden. Sommige Commissarissen gaven de voorkeur aan een (niet-bindende) Aanbeveling, met als argument dat de aanpak van het probleem op grond van het subsidiariteitsbeginsel aan de lidstaten moest worden overgelaten. De Commissaris voor Energie en Vervoer, Loyola de Palacio, die verantwoordelijk was voor het voorstel, prefereerde evenwel een Richtlijn. Na een interne discussie namen de Commissarissen de ongebruikelijke stap om een ontwerp-voorstel te publiceren met de uitnodiging om commentaar te leveren. Vervolgens hebben vijf Commissarissen, onder wie Loyola de Palacio en Milieucommissaris Wallström, een ontwerp gemaakt waar de ‘scherpe kantjes’ vanaf gehaald waren (in termen van data en specificaties), in ruil voor overeenstemming om een Richtlijnvoorstel uit te brengen.
Het voorstel werd uiteindelijk in mei 2001 gepubliceerd en werd verelkomd door de European Alliance of Companies for Energy Efficiency (EuroAce), die met name blij was met de eisen ten aanzien van de informatievoorziening.
De behandeling van het voorstel zelf verliep verder zonder veel controverses. De meeste wijzigingen van het Parlement in eerste lezing hadden betrekking op een betere consistentie van definities. Daarnaast behelsden ze een oproep aan de Commissie om de mogelijkheid te bezien van toekomstige uitbreiding van het bereik van de Richtlijn tot renovaties van kleinere gebouwen, alsmede voorlichtingscampagnes. Beide wijzigingen werden aanvaard door de Raad en de Commissie. Het belangrijkste geschilpunt was de vraag hoeveel tijd de lidstaten zouden moeten krijgen om de diverse artikelen van de Richtlijn te implementeren. De Commissie had voorgesteld dat alle artikelen eind 2003 van kracht zouden worden, maar het Parlement verlengde in eerste lezing (februari 2002) deze termijn voor een aantal onderdelen (art. 7 t/m 9: energieprestatiecertificaten en de keuring van c.v.-ketels en airconditioningsystemen) tot drie jaar na de inwerkingtreding van de Richtlijn. De Raad ging daarmee akkoord, maar wenste de mogelijkheid van uitstel met vier jaar als een lidstaat niet tijdig over de benodigde deskundigheid kon beschikken. Het Parlement stelde in tweede lezing (in oktober 2002) voor om die extra periode te bekorten tot drie jaar, hetgeen werd aanvaard door de Raad, zodat er geen conciliatie-onderhandelingen nodig waren. Op 4 januari 2003 is de Richtlijn in werking getreden.
Richtlijn 2002/91 is in Nederland in de eerste plaats geïmplementeerd middels het Besluit energieprestatie gebouwen.[2268] Het Besluit is gebaseerd op artikel 120 van de Woningwet. Het Besluit is er met name op gericht om het systeem van energieprestatiecertificaten voor gebouwen in Nederland in te voeren.
Daarnaast zijn enkele veranderingen in het Bouwbesluit 2003 ingevoerd met betrekking tot de energieprestatie-eisen voor gebouwen.[2269] De meeste eisen van de Richtlijn alsook de berekening daarvan waren echter al in het Bouwbesluit 2003 opgenomen.[2270] Dit betreft eisen met betrekking tot: de thermische isolatie van nieuwbouw; de beperking van luchtdoorlatendheid van nieuwbouw; de energieprestatie van nieuwbouw. Wat betreft dit laatste aspect geeft het Bouwbesluit voor gebouwen met verschillende gebruiksfuncties een energieprestatiecoëfficiënt, waarmee de energieprestatie van gebouwen wordt weergegeven. De eisen die gelden in het Bouwbesluit 2003 zijn zogeheten NEN-normen, die door de Stichting Nederlands Normalisatie-Instituut worden uitgegeven. Aan welke NEN-normen moet worden voldaan is bepaald in de Regeling Bouwbesluit 2003.[2271]
Het Besluit energieprestatie gebouwen geeft de mogelijkheid om nadere regels te stellen middels een ministeriële regeling. Dit is gebeurd via de Regeling energieprestatie gebouwen.[2272] Hierin wordt onder meer in detail uitgelegd aan welke eisen de energieprestatiecertificaten dienen te voldoen, en wie de certificaten kan verstrekken.
Voor c.v. ketels en airconditioningsystemen is er in Nederland voor gekozen om consumenten aan te sporen om zelf keuringen uit te laten voeren en zonodig de apparaten te vervangen.[2273] Voor airconditioningsystemen bleek dit echter voor de Commissie onvoldoende. Om een ingebrekestellingsprocedure te voorkomen is afgesproken de Nederlandse regelgeving aan te passen. Dit is uiteindelijk – enkele maanden te laat – gebeurd door middel van een wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen.[2274]
In Nederland wordt voor nieuwbouw en bestaande bouw de energieprestaties bepaald via respectievelijk de verplichte Energieprestatienorm (EPN) en het vrijwillige Energie Prestatie Advies (EPA). Van deze instrumenten en de ervaringen daarmee wordt gebruik gemaakt bij implementatie van de richtlijn.[2275]
In Nederland zijn de energieprestatie-eisen voor woningen en andere gebouwen sinds het midden van de jaren ’70 regelmatig aangescherpt. Mede als gevolg daarvan is in de periode 1980-1996 het gemiddelde aardgasverbruik voor ruimteverwarming per bewoonde woning (met aansluiting op het aardgasnet) gedaald met ruim 35% .[2276]
In 2004 is een evaluatie verschenen waarin het klimaatbeleid met betrekking tot de gebouwde omgeving tussen 1995 en 2002 werd beoordeeld.[2277] Hierbij werd een onderscheid gemaakt tussen de emissies van woningbouw en de utiliteitsbouw. De geschatte bijdrage van beleidsinstrumenten binnen de woningbouw werd geschat op 2,4 miljoen ton CO2, terwijl de geschatte bijdrage voor de utiliteitsbouw 1,6 miljoen ton CO2 bedraagt.[2278]
De Europese richtlijnen voor energiebesparing in gebouwen (EPBD) zijn in mei 2010 herzien.[2279] De nieuwe regels, die in 2013 gaan gelden, houden onder meer in dat nieuwe gebouwen na 2020 nauwelijks energie mogen verbruiken. Verbruikt een gebouw toch energie, dan moet dit afkomstig zijn uit duurzame bronnen. Ten aanzien van de energielabels worden de lidstaten verplicht vanaf eind 2012 richtlijn stringenter te handhaven en sanctioneren. Bestaande gebouwen die een ingrijpende renovatie ondergaan, worden vanaf 2013 eveneens onderworpen aan de energieprestatie-eisen. Dat geldt ook voor technische gebouwsystemen zoals verwarmings-, warm tapwater- en airconditioningssystemen. Bovendien moeten er periodieke keuring van verwarmings- en airconditioningssystemen gaan plaatsvinden. Het Agentschap NL zal de implementatie namens het ministerie Economie, Landbouw en Innovatie gaan uitvoeren.[2280]
Jeeninga, H. (1997). Analyse energieverbruik sector huishoudens 1982-1996. Achtergronddocument bij het rapport ‘Monitoring energieverbruik en beleid Nederland’. ECN-I--97-051. Petten: Energieonderzoek Centrum Nederland.
Joosen, S., Harmsen, M. & Blok, K. (2004). Evaluatie van het klimaatbeleid in de gebouwde omgeving 1995-2002. Utrecht: Ecofys.
[2265] Dit laatste lijkt een inconsistentie in de Richtlijn te zijn, aangezien de energieprestatie immers gedefinieerd is als een hoeveelheid energie en dus strikt genomen alleen in energie-eenheden uitgedrukt kan worden.
[2266] COM(2000)247.
[2267] COM(2000)88.
[2268] Stb. 2006, 608, zoals gewijzigd bij Stb. 2009, 191.
[2269] Stb. 2001, 410, laatstelijk gewijzigd bij Stb. 2009, 400.
[2270] Stb. 2006, 608, p. 4.
[2271] Stcrt. 2002, 241, laatstelijk gewijzigd bij Stcrt. 2009, 91.
[2272] Stcrt. 2006, 53, laatstelijk gewijzigd bij Stcrt. 2009, 20824.
[2273] Stb. 2006, 608, p. 4.
[2274] Stb. 2009, 191.
[2275] Nieuwsbrief Bouwen met Kwaliteit, juni 2003, jaargang 2, nr. 1. Zie http://www.vrom.nl/pagina.html?id=9404 (geraadpleegd op 22.1.2005).
[2276] Jeeninga (1997).
[2277] Joosen et al. (2004).
[2278] Aangegeven wordt dat de onzekerheden met betrekking tot deze cijfers aanzienlijk zijn.
[2279] Richtlijn 2010/31/EU (PbEU L 153, 18.06.2010).
[2280] http://www.senternovem.nl/energielabelgebouwen/nieuws/europese_wetgeving_voor_energiebesparing_gebouwen_herzien.asp (geraadpleegd 23.03.2011).