De Richtlijn is van toepassing op emissies uit de in Bijlage I genoemde activiteiten en de in Bijlage II genoemde broeikasgassen (art. 2, lid 1). Onder de in Bijlage I genoemde activiteiten vallen de de activiteiten van de volgende installaties: grote elektriciteitscentrales (meer dan 20 MW), aardolieraffinaderijen en cokeovens; ijzer-, staal- en aluminiumfabrieken; cement-, glas-, pulp- en papierfabrieken en fabrieken voor keramische producten; en fabrieken van verschillende chemische producten, waaronder salpeterzuur, adipinezuur en ammoniak. Daarnaast vallen het onder het toepassingsgebied het afvangen, opslaan en vervoer van broeikasgassen op een opslaglocatie waar krachtens Richtlijn 2009/31 een vergunning is verleend (zie §???). Tenslotte vallen bepaalde luchtvaartactiviteiten onder de Richtlijn: in beginsel is de Richtlijn van toepassing op alle vluchten die vertrekken vanaf of aankomen op een luchtvaartterrein in een van de lidstaten. Er is echter een aantal uitzonderingen op deze regel, onder andere voor officiële vluchten van staatshoofden, regeringsleiders, etc. van niet-lidstaten, militaire vluchten, humanitaire vluchten, lesvluchten, testvluchten en vluchten voor wetenschappelijk onderzoek,en vluchten met kleine vliegtuigen (minder dan 5700 kg).

De in Bijlage II genoemde broeikasgassen zijn de zes gassen die ook zijn opgenomen in het Kyoto Protocol: kooldioxide (CO₂), methaan (CH₄), distikstofoxide (N₂O), onvolledig gehalogeneerde fluorkoolwaterstoffen (HFK’s), perfluorkoolwaterstoffen (PFK’s) en zwavelhexafluoride (SF₆).

Lidstaten kunnen er voor kiezen om unilateraal andere activiteiten en gassen in het systeem op te nemen, mits zij hierbij rekening houden met de effecten op de interne markt, mogelijke concurrentieverstoringen, de milieu-integriteit van het ETS en de betrouwbaarheid van bewaking en rapportage. Tevens dient de opneming goedgekeurd te worden door de Commissie (art. 24, lid 1).Kleine installaties (met emissies onder 25000 ton CO₂-equivalent en een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 35 MW) kunnen op verzoek worden uitgesloten van het ETS mits er gelijkwaardige maatregelen worden genomen om voor emissiereducties te zorgen.

De exploitanten van de installaties, die de in Bijlage I genoemde activiteiten verrichten, dienen in het bezit te zijn van een vergunning voor broeikasgasemissies (art. 4), tenzij de installatie op grond van artikel 27 is uitgesloten. De exploitant is het vervolgens toegestaan om uit te stoten zoveel hij wil, mits hij een overeenkomstige hoeveelheid emissierechten inlevert. Bij de aanvraag dient de exploitant een beschrijving te geven van onder meer de installatie en haar activiteiten, de grondstoffen en hulpstoffen waarvan het gebruik waarschijnlijk tot emissies zal leiden, de bronnen van de emissies van gassen uit de installatie en de voorgenomen maatregelen om de emissies te bewaken en te rapporteren, in overeenstemming met een door de Commissie vast te stellen Verordening (art. 5). De vergunning wordt verleend indien de bevoegde autoriteit ervan is overtuigd dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren en dient minstens om de vijf jaar getoetst te worden (art. 6, lid 1). Indien wijzigingen zich voordoen met betrekking tot de installatie, dan dient de exploitant de bevoegde autoriteit daarvan op de hoogte te stellen. Op basis daarvan kan de vergunning zonodig gewijzigd worden (art. 7).

Artikel 14 van de Richtlijn roept de Commissie op om uiterlijk 31 december 2011 een Verordening vast te stellen voor de emissiebewaking en –rapportage, ter ondersteuning van het in de praktijk brengen van het systeem voor emissiehandel (dit bewakingssysteem dient niet verward te worden met het systeem besproken in § ???). De oorspronkelijke Richtlijn 2003/87 bevatte een soortgelijke oproep. Met het oog hierop heeft de Commissie in maart 2004 Beschikking 2004/156 uitgebracht. Deze is in 2007 vervangen door Beschikking 2007/589. De Beschikking bevat zowel gedetailleerde algemene als activiteitspecifieke richtsnoeren. Monitoring en rapportage dienen volgens de Beschikking gebaseerd te zijn op de beginselen van: volledigheid (het meenemen van alle proces- en verbrandingsemissies uit alle emissiebronnen en bronstromen en van alle broeikasgassen); consistentie (vergelijkbaarheid van emissies over een zeker tijdsverloop); transparantie (gegevens moeten zodanig verzameld en geregistreerd worden dat de ze kunnen worden geverifieerd); juistheid (het voorkomen van over- of onderschatting); kosteneffectiviteit (nauwkeurigheid zou niet moeten leiden tot onredelijk hoge kosten); betrouwbaarheid; en prestatieverbetering op het gebied van monitoring en rapportage. De Beschikking is gewijzigd door Beschikking 2009/73, teneinde monitoring- en rapportagerichtsnoeren op te nemen met betrekking tot emissies van distikstofoxide (N₂O) en door Beschikking 2010/345, waarin richtsnoeren zijn opgenomen met betrekking tot de emissie van broeikasgassen bij de afvang, het transport en de geologische opslag van kooldioxide. Beschikking 2006/780 is er op gericht om te voorkomen dat er geen dubbeltelling plaatsvindt van emissiereductie-activiteiten in installaties waar projectactiviteiten plaatsvinden in het kader van de flexibele mechanismen van het Kyoto Protocol, maar die ook deelnemen aan het emissiehandelsysteem. De Richtlijn bepaalt dat de door de exploitanten ingeleverde verslagen dienen te worden geverifieerd. Voor de procedure van verificatie en voor de accreditatie van verificateurs dient de Commissie uiterlijk op 31 december 2011 een Verordening vast te stellen (art. 15).

De totale hoeveelheid emissierechten in de Gemeenschap neemt vanaf 2013 lineair af. Deze lineaire factor is 1,74% van de gemiddelde jaarlijkse totale hoeveelheid emissierechten die door de lidstaten in hun nationale toewijzingsplannen voor de periode 2008-2012 zijn verleend. De Commissie diende uiterlijk op 30 juni 2010 de hoeveelheid emissierechten voor 2013 voor de Gemeenschap te publiceren en kan, indien nodig, na 2020 een voorstel indienen om de lineaire factor aan te passen (art. 9).^[2320]

Voor installaties die tussen 2008 en 2012 unilateraal door lidstaten in het ETS waren opgenomen wordt de hoeveelheid aangepast in overeenstemming met de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid die deze installaties hebben ontvangen, vernminderd met de lineaire factor van 1,74% (art. 9bis, lid 1). Een aanpassing vindt eveneens plaats voor installaties die vanaf 2013 voor het eerst onder het systeem vallen (bijvoorbeeld de aluminiumsector). Deze installaties dienen voor 30 april 2010 onderbouwde emissiegegevens bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten indienen om in aanmerking te komen voor een aanpassing. De lidstaten dienen de Commissie voor 30 juni 2010 in kennis te stellen hierover (art. 9bis, lid 2). De Commissie dient vervolgens uiterlijk 30 september 2010 de eventueel aangepaste hoeveelheden te publiceren.

Naar aanleiding van Richtlijn 2009/29 is de nieuwe hoofdregel van het ETS dat emissierechten geveild worden vanaf 2013. De hoeveelheid te veilen emissierechten dient door de Commissie uiterlijk 31 december 2010 gepubliceerd te worden (art. 10, lid 1). Het grootste deel (88%) wordt gelijk verdeeld over de lidstaten op basis van de geverifieerde emissies voor 2005 (of voor de periode 2005-2007 indien dit meer is). Daarnaast wordt 10% toegewezen aan bepaalde lidstaten met het oog op solidariteit en groei, en wordt 2% toegewezen aan lidstaten waarvan de emissies in 2005 tenminste 20% lager lagen dan de emissies in het referentiejaar van het Kyoto Protocol (art. 10, lid 2).

Hoewel lidstaten in beginsel zelf mogen bepalen hoe de opbrengsten van de veiling van emissierechten worden gebruikt, geeft de Richtlijn aan dat de helft ten minste gebruikt zou moeten worden voor de volgende doeleinden (art. 10, lid 3):

De Commissie diende uiterlijk 30 juni 2010 een Verordening vast te stellen over de tijdstippen, het beheer en andere aspecten van veilingen om er voor te zorgen dat deze op een open, transparante, geharmoniseerde en nietdiscriminerende wijze worden uitgevoerd.^[2321] Hoewel de Verordening dus gedetailleerde bepalingen inzake veilingen zal bevatten geeft de Richtlijn al aan dat veilingen zodanig opgezet moeten worden dat: a) exploitanten volledige, eerlijke en gelijke toegang krijgen; b) alle deelnemers op hetzelfde tijdstip toegang hebben tot dezelfde informatie en dat deelnemers het verloop van de veiling niet ondermijnen; c) de organisatie van en deelname aan veilingen kosteneffectief is en onnodige administratieve kosten worden vermeden; en d) de toegang tot emissierechten wordt toegekend voor kleine uitstoters (art. 10, lid 4).

Hoewel veilen de nieuwe regel is, bevat de Richtlijn een behoorlijk aantal uitzonderingen waarvoor geldt dat emissierechten kosteloos worden toegewezen. Hiervoor dient de Commissie uiterlijk op 31 december 2010 volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. De Richtlijn geeft hiervoor al enige aanwijzingen. Zo dient de toewijzing voor zover mogelijk te geschieden op basis van ex ante benchmarks met het oog op het bevorderen van een toewijzing die de reductie van broeikasgassen en energie-efficiënte technieken stimuleert. Deze benchmarks moeten in principe berekend worden op basis van producten en niet de inputs in die producten, om zo mogelijk het hele productieproces te beïnvloeden. De benchmarks dienen bepaald te worden in overleg met belanghebbenden, inclusief de relevante bedrijfstakken (art. 10bis, lid 1). Bij het vaststellen van de benchmark wordt verder uitgegaan van de gemiddelde emissieprestaties van de 10% meest efficiënte installaties in een bedrijfstak in de periode 2007-2008 (art. 10bis, lid 2).

Hoewel voor elektriciteitsopwekking de regel is dat kosteloze toewijzing niet meer plaats zal vinden (art. 10 bis, lid 3), maakt de Richtlijn een beperkt aantal uitzonderingen, met name met het oog op modernisering van de sector in bepaalde nieuwe lidstaten (art.10quater). Kosteloze toewijzing vindt tevens plaats voor stadsverwarming en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling. De toewijzing neemt af met de lineaire factor van 1,74% (art. 10bis, lid 4). De berekening van de hoeveelheid emissierechten

Vijf procent van de hoeveelheid emissierechten van 2013 tot 2020 wordt gereserveerd voor nieuwkomers. Deze emissierechten worden in beginsel kosteloos toegewezen; indien de rechten niet worden gebruikt worden ze alsnog geveild (art. 10bis, lid 7). In de nieuwkomersreserve zijn maximaal 300 miljoen emissierechten beschikbaar in de periode tot 31 december 2015 voor het stimuleren van het opzetten en exploiteren van maximaal 12 commerciële demonstratieprojecten op het gebied van de afvang en opslag van CO₂ en voor hernieuwbare energieprojecten binnen de EU (art. 10bis, lid 8). Kosteloze toewijzing vindt niet plaats aan installaties waarvan de werking beëindigd is (art. 10bis, lid 19).

De hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegewezen is 80% van de totale hoeveelheid in 2013, 30% in 2020 en uiteindelijk is het doel om vanaf 2027 emissierechten niet meer kosteloos toe te wijzen en dus alles te veilen (art. 10bis, lid 11).Lidstaten dienen uiterlijk op 30 september 2011 de lijst met installaties binnen hun grondgebied die in aanmerking komen voor kosteloze toewijzing te publiceren en aan de Commissie te verstrekken (art. 11, lid 1). De rechten dienen ieder jaar op uiterlijk 28 februari te worden verleend (art. 11, lid 2).

Een reeks maatregelen is opgenomen in de Richtlijn om zorgen weg te nemen over het zogenaamde weglekeffect (emissies in derde landen gaan omhoog als gevolg van Europese maatregelen).

Ten eerste gelden de overgangsregels voor kosteloze toewijzing voor bedrijfstakken of deeltakken waar een significant risico op het weglekeffect bestaat (art. 10bis, lid 12). Hiervoor dient de Commissie uiterlijk op 31 december 2009 en daarna om de vijf jaar een lijst van bedrijfstakken of deeltakken vast te stellen (art. 10bis, lid 13) op basis van criteria vermeld in de Richtlijn. Er bestaat in ieder geval een significant risico als de Richtlijn leidt tot een stijging van de productiekosten met ten minste 5% van de bruto toegevoegde waarde en de intensiteit van de handel met derde landen hoger is dan 10% (art. 10bis, lid 15). Daarnaast is er ook sprake van een significant risico indien de productiekosten met meer dan 30% van de bruto toegevoegde waarde stijgen of als de handelintensiteit hoger is dan 30% (art. 10bis, lid 16). Daarnaast geeft de Richtlijn aanvullende kwalitatieve criteria voor de bepaling van de lijst, waaronder de mate waarin installaties hun emissieniveau of elektriciteitsverbruik kunnen verlagen, de huidige en verwachte marktstructuur en winstmarges (art. 10bis, lid 17). Tevens dient rekening gehouden te worden met de emissiereductiemaatregelen die derde landen hebben genomen (art. 10bis, lid 18). Besluit 2010/2/EG is de eerste vaststelling van de Commissie van de in de Richtlijn bedoelde lijst.

Ten tweede bepaalt de Richtlijn dat de Commissie uiterlijk op 30 juni een verslag moet indienen met een beoordeling van de situatie voor energie-intensieve bedrijven die onder het ETS vallen. Indien nodig wordt dit verslag vergezeld door voorstellen, zoals: 1) een aanpassing van het percentage emissierechten dat kosteloos wordt toegewezen aan deze bedrijfstakken of deeltakken; 2) de opneming van importeurs van de relevante producten in het systeem; of 3) een beoordeling van de effecten van het weglekeffect op de energievoorziening in nieuwe lidstaten. Bij de beoordeling over welke maatregelen het meest gepast zijn moet rekening gehouden worden met eventuele bindende sectorale overeenkomsten (art. 10ter, lid 1).

Tenslotte biedt de Richtlijn een mogelijkheid voor financiële steunmaatregelen voor bedrijfstakken of deeltakken waarvan is vastgesteld dat er een significant risico bestaat van het weglekeffect ten gevolge van in de elektriciteitsprijzen doorberekende kosten in verband met broeikasgasemissies. Deze kosten kunnen gecompenseerd worden, mits de maatregelen in overeenstemming zijn met de regels inzake overheidssteun (art. 10bis, lid 6).

De Richtlijn bevat uitgebreide bepalingen inzake het gebruik van emissierechten afkomstig uit projectactiviteiten. Hier wordt onderscheid gemaakt tussen de situatie vóór de inwerkingtreding van een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering en na de inwerkingtreding daarvan.^[2322]

Allereerst kunnen exploitanten de bevoegde autoriteiten verzoeken om kredieten (CER’s en ERU’s)^[2323] die verleend zijn voor de periode van 2008-2012 maar niet volledig benut zijn, of anderzijds zijn toegekend, om te ruilen voor emissierechten die vanaf 2013 geldig zijn (art. 11bis, lid 2). De bevoegde autoriteiten dienen dit toe te staan voor projecten die voor 2013 zijn geregistreerd (art. 11bis, lid 3). Indien de onderhandelingen over een internationale overeenkomst op 31 december 2009 nog niet zijn afgerond mogen kredieten uit projectactiviteiten in derde landen gebruikt worden mits er een overeenkomst met deze landen is afgelsoten (art. 11bis, lid 5).

De toegestane hoeveelheid kredieten die exploitanten kunnen gebruiken tussen 2008 en 2020 is ofwel de hoeveelheid die hun was toegewezen tussen 2008 en 2012 ofwel 11% van hun totale toewijzing voor deze periode, al naar gelang welke hoeveelheid groter is. Nieuw vast te stellen regels moeten er voor zorgen dat het totale gebruik van kredieten niet meer dan 50% van de emissiereductie-inspanning voor 2020 van de ETS-sectoren bedraagt (art. 11bis, lid 8). De EU kan nog maatregelen nemen om te bepalen welke soort projectactiviteiten worden toegelaten (art. 11bis, lid 9).

De Richtlijn bevat tevens nog bepalingen voor het gebruik maken van kredieten van projectactiviteiten in de periode 2008-2012 (art. 11ter).

Zodra een internationale overeenkomst is gesloten worden alleen kredieten van projectactiviteiten in landen die de overeenkomst hebben bekrachtigd geaccepteerd per 1 januari 2013 (art. 11bis, lid 7).

Tenslotte bevat de Richtlijn bepalingen voor een nieuw soort projectactiviteiten, namelijk projecten binnen de EU (maar buiten de ETS-sectoren) waarbij emissies worden gereduceerd (art. 24bis).

De wijziging van Richtlijn 2003/87 door Richtlijn 2008/101 heeft er voor gezorgd dat vanaf 1 januari 2012 luchtvaartactiviteiten voor het eerst onder het toepassingsgebied van het ETS vallen. Aangezien deze activiteiten een bijzonder karakter hebben zijn er aparte bepalingen opgenomen in de Richtlijn. Voor het eerste jaar (1 januari 2012 t/m 31 december 2012) is de totale hoeveelheid emissierechten voor de sector gelijk aan 97% van de historische luchtvaartemissies (art. 3quater, lid 1). Vanaf 2013 is dit 95%, hoewel dit percentage gewijzigd kan worden in het kader van een algemene evaluatie van de Richtlijn (art. 3quater, lid 2). In beginsel wordt 15% van de emissierechten geveild, maar dit percentage kan verhoogd worden voor de periode vanaf 2013 (art. 3quinquies). Voor het overige kunnen emissierechten op aanvraag kosteloos worden toegewezen, waarvoor de Richtlijn specifieke bepalingen geeft (art. 3 sexies). Tenslotte wordt 3% van de emissierechten opzij gezet in een bijzondere reserve voor vliegtuigexploitanten (art. 3 septies).Beschikking 2009/450/EG geeft uitvoering aan Richtlijn 2008/101 door nadere richtsnoeren te geven over de interpretatie van luchtvaartactiviteiten genoemd in Bijlage I van Richtlijn 2003/87.

De lidstaten dienen jaarlijks verslag uit te brengen bij de Commissie over de toepassing van de Richtlijn, waarbij in het bijzonder aandacht dient te worden besteed aan de regelingen voor de toewijzing van emissierechten, het functioneren van de registers, de toepassing van de uitvoeringsmaatregelen voor bewaking en rapportage, verificatie en accreditatie en aangelegenheden die verband houden met de naleving van de richtlijn en de fiscale behandeling van emissierechten, indien van toepassing (art. 21, lid 1).

De Commissie dient jaarlijks een verslag in te dienen over de werking van de koolstofmarkt (art. 10, lid 5). Indien de Commissie van oordeel is dat de markt niet naar behoren werkt, dan dient zij hierover ook een verslag in te dienen bij het Parlement en de Raad, eventueel vergezelf van voorstellen tot wijzigingen (art. 29). De Commissie kan ook maatregelen nemen indien de prijs voor emissierechten teveel schommelt (art. 29bis).

De Commissie dient tevens in juni 2006 een verslag op te stellen over de voortgang bij de toepassing van de Richtlijn (art. 30, lid 1). Hierbij kunnen aanbevelingen worden gemaakt over het eventuele opnemen van andere activiteiten en/of broeikasgassen in de bijlagen. Een soortgelijke evaluatiebepaling is opgenomen voor luchtvaartactiviteiten. Dit verslag moet uiterlijk op 1 december 2014 zijn uitgebracht (art. 30, lid 4).

In het geval er een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering wordt afgesloten geeft de Richtlijn een aantal richtsnoeren over de mogelijke verandering voor het ETS (art.28).

Naast bovengenoemde bepalingen bevat de Richtlijn nog een reeks andere bepalingen die de werking van het ETS mogelijk moeten maken. Zo zijn er bepalingen inzake de overdracht, inlevering en annulering van emissierechten (art. 12) en de geldigheid van emissierechten (art. 13). Hiervoor is een Gemeenschapsregister in werking gesteld. In dit kader dient de Commissie een Verordening vast te stellen voor een gestandaardiseerd en beveiligd stelsel van registers (art. 19). Dit is gebeurd middels Verordening 2216/2004 (gewijzigd door Verordening 916/2007). Deze Verordening zal per 31 december 2011 worden ingetrokken door Verordening 994/2008.

De lidstaten dienen doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen (art. 16, lid 1). Hieronder valt het bekend maken van de namen van de exploitanten die zich niet houden aan de Richtlijnvoorschriften (art. 16, lid 2). Indien er meer uitgestoten wordt dan toegestaan, geldt in de periode van 2008 tot 2012 een boete van 100 Euro per ton en geldt eveneens dat de overschrijding het volgende jaar goedgemaakt dient te worden (art. 16, lid 3). Het bedrag wordt vanaf 2013 jaarlijks verhoogd overeenkomstig het Europese indexcijfer van de consumptieprijzen (art. 16, lid 4). Voor luchtvaartexploitanten kunnen lidstaten een exploitatieverbod aan de Commissie vragen als andere maatregelen niet helpen (art. 16, lid 5).

Lidstaten dienen een of meerdere bevoegde autoriteit(en) in te stellen die met de uitvoering van de Richtlijn belast is (zijn) (art. 18). Tevens geeft de Richtlijn aan welke lidstaat in het geval van luchtvaartactiviteiten kan worden beschouwd als administrerende lidstaat (art. 18bis).

De Richtlijn wijzigt tevens de IPPC-Richtlijn (zie § ???), om ervoor te zorgen dat de vergunningen die op basis van die Richtlijn worden afgegeven aan installaties die ook onder de Richtlijn emissiehandel vallen geen emissiegrenswaarde voor directe broeikasgasemissies bevatten (art. 26). Daarnaast bevat de Richtlijn een coördinatiebepaling met betrekking tot de op basis van de IPPC-Richtlijn afgegeven vergunningen (art. 8).

De Richtlijn bevat tenslotte bepalingen over het mogelijk koppelen van het ETS aan andere emissiehandelsystemen in derde landen (art. 25).

Na de ondertekening van het Kyoto Protocol door de EG in december 1997 verscheen de eerste verwijzing naar een regeling voor emissiehandel in een Mededeling van de Commissie^[2324], waarin de Raad onder meer werd verzocht om de invoering van flexibele mechanismen goed te keuren en een gemeenschappelijk handelssysteem op te zetten voor 2005. Hierop werd voortgeborduurd in de Mededeling van de Commissie over de voorbereiding van de uitvoering van het Protocol van Kyoto^[2325], waarin de Commissie akkoord ging met het uitbrengen van een Groenboek met betrekking tot emissiehandel en het organiseren van een consultatie over het onderwerp in 2000. Het Groenboek werd vervolgens op 8 maart 2000 uitgebracht^[2326], samen met de Mededeling inzake het beleid en de maatregelen van de EU om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen - Naar een Europees Programma inzake Klimaatverandering (EPK; zie § ???)^[2327].

Tegelijk met het uitbrengen van het Groenboek werden discussies met belanghebbenden georganiseerd in het kader van het EPK. Hierin werden onder andere diverse aspecten van de ontwikkeling van de emissiehandelregeling besproken. De besprekingen benadrukten echter ook de vele meningsverschillen met betrekking tot de te volgen benadering. Tegen het eind van januari 2001 begon de Commissie met het voorbereiden van het voorstel voor een Richtlijn emissiehandel. Op 23 oktober 2001 werd vervolgens het voorstel gepubliceerd, samen met twee andere documenten ter ondersteuning van het Europese klimaatbeleid: een Mededeling gepubliceerd inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het EPK^[2328] en een voorstel tot ratificatie van het Kyoto Protocol door de EG (zie § ??? en § 13.X). Het voorstel had eigenlijk uitgebracht moeten worden voor de hervatting van de zesde Conferentie van Partijen bij het Klimaatverdrag in Bonn in juli 2001. Dit werd destijds echter vertraagd doordat verschillende groepen hun bezorgdheid over het voorstel uitspraken, met name Europese werkgeversorganisatie UNICE en Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Discussies over de voorgestelde Richtlijn op de EPK conferentie in juli 2001 hielpen echter om een en ander te verduidelijken en verdere consultatie werd het voorstel alsnog uitgebracht.

Nadat het voorstel was gepubliceerd werden verschillende onderwerpen door verscheidene lidstaten aangekaart. Hierop volgde bijna meteen een verdeling tussen diegenen die vonden dat de regeling een verplicht karakter diende te krijgen en anderen die een meer vrijwillige regeling voor ogen stond. Met name Duitsland en het Verenigd Koninkrijk waren tegenstander van een verplichte regeling. De belangrijkste zorg van het Verenigd Koninkrijk was de potentiële onverenigbaarheid van de Europese regeling met de bestaande nationale regeling. In Duitsland was er zware oppositie van industriële groeperingen. Tevens was daar voor de publicatie van het voorstel besloten dat niet overgegaan zou worden op emissiehandel voor 2012. Duitsland kwam hier echter volledig op terug en besloot weer deel te nemen aan de onderhandelingen. Hoewel Duitsland en het Verenigd Koninkrijk dus het meest aangaven tegenstander te zijn van een verplichte regeling, waren Finland, Griekenland, Italië en Luxemburg eveneens tegen zo’n regeling. Om deze lidstaten te paaien, werd een aantal concessies gedaan. Hieronder viel de mogelijkheid om bepaalde installaties tijdens de eerste periode van de regeling uit te sluiten en de uitzonderingen van bepaalde installaties in het geval van overmacht.

Discussies over hoe de emissierechten het best verdeeld moesten worden waren ook een bron van meningsverschillen. Twee kwesties kwamen hierbij op de voorgrond. De eerste kwestie betrof de vraag of lidstaten zelf de emissierechten zouden moeten toewijzen of dat dit gedaan zou moeten worden op EU-niveau. De tweede kwestie ging over de kosten van emissierechten. De eerste versies van het voorstel gaven aan dat lidstaten de emissierechten aan bedrijven dienden toe te wijzen, zonder de Europese regels met betrekking tot overheidssteun te schenden. Het vermoeden bestond echter dat dit er toe zou leiden dat bepaalde industrieën in sommige landen hierdoor onterecht een verbeterde concurrentiepositie zouden bemachtigen. Het Parlement steunde echter het voorstel om de lidstaten zelf de emissierechten toe te laten wijzen, maar met een beperking van de verdeling om te voorkomen dat de markt verstoord zou worden. De uiteindelijke tekst bepaalde dat lidstaten zelf door middel van nationale toewijzingsplannen mochten bepalen hoe de emissierechten zouden worden toegewezen. Met betrekking tot de tweede kwestie (over de kosten van emissierechten) had de Commissie oorspronkelijk voorgesteld dat in de eerste periode de emissierechten gratis toegewezen zouden moeten worden op basis van historische emissies (dit principe wordt ook wel ‘grandfathering’ genoemd). In de tweede periode zouden dan ook andere methodieken voor de toewijzing kunnen worden gehanteerd, zoals de veiling van emissierechten. De meeste lidstaten wilden echter dat de emissierechten in beide perioden gratis zouden zijn, zodat bedrijven bereid zouden zijn om deel te nemen. Het Parlement suggereerde vervolgens een systeem waarbij de emissierechten gratis toegewezen zouden worden in de eerste periode, en een hybride regeling voor de tweede periode, waarbij 15 procent door middel van een veiling toegewezen zou worden en de overige 85 procent gratis. Sommige ’milieu-organisaties betoogden dat een groter deel van de emissierechten geveild zou moeten worden, omdat dit meer in overeenstemming is met het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’. Uiteindelijk werd overeengekomen dat 95 procent van de emissierechten in de eerste periode (2005-2007) gratis zouden worden toegewezen, terwijl de overige 5 procent geveild zou worden. Voor de tweede periode (2008-2012) werd het percentage dat geveild diende te worden verhoogd naar 10 procent.

Een andere concessie die werd gedaan had ging over ‘pooling’. Dit was met name om de steun van Duitsland voor het voorstel te winnen. Het idee stuitte oorspronkelijk op verzet van de Commissie, omdat gevreesd werd dat de bedrijven die in een pool zitten niet meer extern zouden handelen, waarmee de marktliquiditeit bedreigd zou worden. Duitsland drong echter met succes aan op dit mechanisme, om de bestaande sectorale klimaatovereenkomsten te behouden.

Op 30 juli 2003 bracht de Commissie een voorstel^[2329] uit om de Richtlijn emissiehandel te wijzigen om de projectmechanismen uit het Kyoto Protocol te koppelen aan de EU-regeling voor de handel in emissierechten (de zgn. ‘linking directive’). Hiermee zou het mogelijk worden om via de Kyoto mechanismen ‘Joint Implementation’ (JI) en ‘Clean Development Mechanism’ (CDM) emissierechten aan te kopen. Over de Richtlijn werd in april 2004 overeenstemming bereikt tussen Parlement en de Raad^[2330] en Richtlijn 2004/101 werd in oktober 2004 uitgebracht. In de Wijzigingsrichtlijn werd overeengekomen dat er voor de periode van 2008 tot 2012 een limiet op het gebruik van de emissierechten verkregen via JI en CDM activiteiten wordt vastgesteld, welke opgenomen dient te worden in de nationale allocatieplannen. Voor de eerste periode van 2005 tot 2007 wordt er geen limiet bepaald. De emissierechten verkregen via CDM kunnen al gebruikt worden in de eerste periode, de JI-kredieten gelden vanaf 2008. Putten werden in de eerste periode nog uitgesloten van het emissiehandelssysteem. Tenslotte werd overeengekomen dat de werking van de Richtlijn niet meer afhankelijk was van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol.

Op 20 december 2006 bracht de Commissie een voorstel uit om luchtvaartactiviteiten in twee stappen onder te brengen in het ETS. Vanaf januari 2011 zouden emissies van alle binnenlandse en buitenlandse vluchten tussen luchthavens in de EU onder het toepassingsgebied vallen. Een jaar later zouden dan ook alle internationale vluchten – van en naar landen buiten de EU – die landen of opstijgen binnen Europese luchthavens hieronder vallen. Publieksraadpleging gaf aan dat deze maatregel het meest waarschijnlijk zou leiden tot verminderingen van de uitstoot van de sector. In de eerste lezing van het Parlement op 12 november 2007 werd voorgesteld om de totale hoeveelheid rechten voor de sector te verminderen, meer te veilen, en de maatregel toe te passen op alle vluchten vanaf 2011. De Milieuraad verwierp bijna alle wijzigingen in december 2007, maar het Parlement nam wederom een aantal wijzigingen aan in de tweede lezing in april 2008. Een compromis werd uiteindelijk bereikt in juni 2008, waarin de voorkeuren van de Raad grotendeels behouden bleven.

In de eerste periode (2005-2007) werden emissierechten dus toegewezen middels door lidstaten opgestelde nationale toewijzingsplannen. Deze plannen moesten voor eind maart 2004 ingediend zijn bij de Commissie, maar eind 2004 waren nog steeds niet alle plannen binnen. Pas op 20 juni 2005 werd het laatste plan (van Griekenland) aanvaard. In totaal keurde de Commissie de toewijzing van ongeveer 6,57 miljard emissierechten aan meer dan 11.400 installaties goed voor de periode van 2005 tot 2007. Niettemin vroeg de Commissie 14 van de 25 lidstaten om minder rechten toe te wijzen. Dit zorgde voor een vermindering van meer dan 290 miljoen emissierehten (oftewel 4% van het totaal aantal voorgestelde emissierechten). Het toewijzingsproces werd echter bekritiseerd, met name toen in april 2006 bleek dat geverifieerde emissies aanzienlijk lager waren dan het aantal rechten dat was toegewezen. Het gebrek aan vraag zorgde voor een dramatische val van de prijs van emissierechten. Sommigen zagen dit als bewijs van excessieve toewijzing door de lidstaten; anderen gaven aan dat het ook mogelijk is dat het systeem daadwerkelijk tot emissiereducties heeft geleid. Niettemin kan moeilijk ontkend worden dat lidstaten – mede onder druk van een korte omzettingsperiode, slechte beschikbaarheid van de nodige gegevens, en lobbyisten van de ETS-sectoren – meer emissierechten hebben toegewezen dan nodig.^[2331]

De nationale toewijzingsplannen voor de tweede periode (2008-2012) dienden uiterlijk in juni 2006 bij de Commissie ingeleverd te worden. Op 22 december 2005 bracht de Commissie een Mededeling uit met verdere richtsnoeren voor het opstellen van de plannen.^[2332] Hiermee beoogde de Commissie te voorkomen dat het indienen van de plannen wederom vertraging zou oplopen. Daarnaast liepen de plannen erg uiteen in de eerste fase; ook iets wat de Commissie in de tweede fase wilde voorkomen. Tevens probeerde de Commissie met de richtsnoeren er voor te zorgen dat de lidstaten op het goede spoor zouden blijven om hun Kyoto doelstellingen te halen. De goedkeuring van de plannen voor de tweede periode werd afgerond op 26 oktober 2007 (met de goedkeuring van het Roemeense plan). De Commissie was strenger dan in de eerste ronde en verzocht bijna alle lidstaten om wijzigingen in de toewijzingen. Dit leidde tot een vermindering van 10,5% in emissierechten. Alleen Denemarken, Frankrijk, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk hoefden hun totale hoeveelheid niet te wijzigen.

In december 2008 bracht de Commissie Beschikking 2009/73 uit, met name naar aanleiding van een verzoek van Nederland om distikstofoxide op te nemen in het ETS in de periode van 2008 tot 2012.

Zoals voorzien in de oorspronkelijke Richtlijn, diende de Commissie in november 2006 een eerste evaluatie in van het systeem.^[2333] Hierin gaf de Commissie al aan wat voor mogelijke wijzigingen zij in gedachten had. Binnen het kader van het EPK werden discussies in een werkgroep gestart over een herziening van de Richtlijn. Deze groep richtte zich op de volgende onderwerpen: 1) toepassingsgebied; 2) verdergaande harmonisatie (met name voor het vaststellen van de totale hoeveelheid emissierechten en de toewijzingsmethodiek); 3) naleving; en 4) het koppelen met emissiehandelsystemen in derde landen. Dit proces leidde uiteindelijk tot een voorstel om Richtlijn 2003/87 te wijzigen.^[2334] Het voorstel, dat werd ingediend in het kader van het klimaat- en energiepakket (zie § ???), had tot doel om een aantal van de problemen in de eerste twee fasen van het systeem aan te pakken. Zo werd voorgesteld om vanaf 2013 de totale hoeveelheid emissierechten en de toewijzingsmethode te bepalen om EU niveau. Tevens werd voorgesteld om het veilen van emissierechten de hoofdregel in plaats van de uitzondering te maken. Verder werden er nieuwe bepalingen voorgesteld inzake het mogelijke weglekeffect – een onderwerp dat pas echt ter sprake kwam na de invoering van het ETS – en werden er nieuwe bepalingen voorgesteld voor de toegang tot kredieten van projectactiviteiten, rekening houdend met de onzekere internationale situatie over de opvolger van het Kyoto Protocol.

Uiteindelijk werd de Richtlijn wederom bijzonder snel aangenomen – binnen 1 jaar – en werden de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke Richtlijn bleken niet heel controversieel. Niettemin waren er nog wel een aantal punten waar van mening over verschild werd:

In maart 2003 werd een voorontwerp gepubliceerd^[2336] van een voorstel ter implementatie van de Richtlijn en het wetsvoorstel voor de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is uiteindelijk in mei 2004 uitgebracht. Al met al betrof het echter wel zeer uitgebreide wetgeving, iets wat op gespannen voet stond met de krappe implementatietermijn.^[2337] De voor de implementatie van de Richtlijn relevante onderdelen traden grotendeels per 1 januari 2005 in werking, met uitzondering van een aantal bepalingen waarvoor een eerdere inwerkingtreding vereist was, in verband met het geven van een juridische basis van het nationale toewijzingsbesluit (zie hierna).^[2338]

De implementatiewet voegde een nieuw hoofdstuk 16 in de Wm toe over de handel in broeikasgasemissierechten en wijzigde hoofdstukken 2 en 18 Wm op belangrijke punten. Tevens werden enkele andere hoofdstukken (8, 19, 20 en 21) van de Wm op enkele punten gewijzigd.

De wijzigingen in hoofdstuk 2 betroffen de instelling van een nieuw zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), waarmee aan de verplichting van artikel 18 van de Richtlijn voldaan moest worden. Tot de taken van de NEa behoren de taken die in hoofdstuk 16 en 18 worden opgedragen. Hieronder valt het verlenen van emissievergunningen en emissierechten, de toezicht op de juistheid van de gegevens in emissieverslagen, het bijhouden van een register van de handel in broeikasgasemissierechten, en het handhaven van het systeem.Naar verwachting zal de NEa in 2010 een ZBO worden.^[2339]

Het invoegen van het nieuwe hoofdstuk 16 in de Wm heeft als gevolg dat de basis wordt gecreëerd voor emissiehandel. Titel 16.2 heeft betrekking op de handel in broeikasgasemissierechten. Bedrijven (inrichtingen) dienen een vergunning te verkrijgen van het bestuur van de NEa om broeikasgassen uit te mogen stoten Gedetailleerde bepalingen over de vergunningaanvraag zijn uitgewerkt in het Besluit handel in emissierechten.^[2340] Dit Besluit bevat algemene eisen met betrekking tot de vergunningaanvraag, de monitoring, de rapportage en de verificatie. Daarnaast geeft de Regeling monitoring handel in emissierechten^[2341] onder meer uitwerking aan de Beschikkingen van de Commissie met betrekking tot de richtsnoeren voor de bewaking en rapportage van de emissiehandel.

De Wm (art. 16.4) bevat een dynamische verwijzing naar Richtlijn 2003/87, waardoor wijzigingen van de Richtlijn direct gaan gelden (tenzij anders bepaald). De Wm bevat ook een dynamische verwijzing naar de broeikasgassen opgenomen in Richtlijn 2003/87. Hoewel de oorspronkelijke Richtlijn alleen betrekking had op CO₂, is het toepassingsgebied van de Richtlijn – en hiermee dus ook de Nederlandse wetgeving – uitgebreid naar andere broeikasgassen vanaf 2013. Nederland heeft tevens gebruik gemaakt van de opt-in mogelijkheid van artikel 24 van de Richtlijn voor N₂O (zie hieronder).

Voor de omzetting van Richtlijn 2008/101 zijn onder meer wijzigingen doorgevoerd in de Wm en de Wet luchtvaart middels de Wijzigingswet Wet milieubeheer, enz. (implementatie richtlijn nr. 2008/101/EG (handel in emissierechten luchtvaart)).^[2342] Daarnaast is onderliggende regelgeving, zoals het Besluit handel in emissierechten, gewijzigd. Daarnaast is een nieuwe regeling gecreëerd, de Regeling interpretatie luchtvaartactiviteiten handel in emissierechten^[2343], om uitvoering te geven aan Beschikking 450/2009/EG.

Hoewel Verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn, is voor de uitvoering van Verordening 2216/2004 de Uitvoeringswet EG-verordening register handel in broeikasgasemissierechten (een wijziging van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten) aangenomen.^[2344]

Het grootstse deel van Richtlijn 2009/29 dient echter pas uiterlijk op 31 december 2012 omgezet te zijn (met uitzondering van art. 9bis, lid 2 en art. 11). Op grond van de Richtlijn zullen voor de periode na 2012 geen nationale allocatieplannen meer gemaakt worden. Niettemin zal hieronder de totstandkoming van de allocatieplannen voor de periodes 2005-2007 en 2008-2012.

Op 24 februari 2004 werd het eerste Nationaal Allocatieplan gepubliceerd^[2345], welke na een inspraakronde op 16 april 2004 werd afgerond en naar de Commissie werd verzonden. Voor de periode 2005 t/m 2007 werden in het plan meer emissierechten toegewezen dan in het door RIVM en ECN ten behoeve van de besluitvorming geproduceerde rapport geraamd is.^[2346] Voor de periode werd een jaarlijkse CO₂-ruimte vastgesteld van 115 Mton per jaar (6 Mton per jaar meer dan de raming van ECN/RIVM). Het gevolg van deze ruime toewijzing zou zijn dat Nederlandse bedrijven winst kunnen behalen door overschotten te verkopen aan buitenlandse bedrijven die minder ruim zijn toebedeeld, als de groei in emissies kleiner zou zijn dan ingeschat door het allocatieplan. De Commissie gaf echter aan dat 115 Mton niet acceptabel was^[2347], waarop Nederland het emissieplafond heeft verlaagd naar 112 Mton. Hiervan is 95,5 Mton beschikbaar voor emissiehandel. Voor 2010 wordt uitgegaan van een emissieruimte van 112 Mton.^[2348] De helft van de verlaging hiervan komt doordat de Commissie het niet bespreekbaar vond dat Nederland de reserves, bedoeld voor onbekende nieuwkomers en uitkomsten van eventueel beroepsprocedures, na afloop van de periode terug zouden geven aan de bedrijven. Deze reserves zijn nu verkleind van 4 naar 2,5 megaton per jaar.^[2349] Nadat deze wijzigingen waren toegezegd, heeft de Commissie het plan geaccepteerd.^[2350] Door middel van het op 25 oktober 2004 gepubliceerde nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten^[2351] zijn de emissierechten uiteindelijk toegewezen aan de verschillende bedrijven. Het eerste nationaal allocatieplan wijst de CO₂-emissierechten gratis toe en maakt dus geen gebruik van de optie van artikel 10 van de Richtlijn om een deel van de rechten te veilen.

Een ontwerp van het tweede allocatieplan werd op 23 mei 2006 uitgebracht.^[2352] Na een nieuwe inspraakronde is dit ontwerpplan op 28 september 2006 naar de Commissie gestuurd. Het plan is door de Commissie in een beschikking op 16 januari 2007 voorwaardelijk goedgekeurd. De Commissie wilde dat de Nederlandse regering het voorgestelde plafond voor CO₂-emissies 5% lager zou stellen dan voorgesteld in het plan.^[2353] In maart 2007 heeft de regering de nodige aanpassingen gedaan om aan deze eis te voldoen.^[2354] Eind 2007 wachtte de Nederlandse overheid echter nog op een definitieve goedkeuring door de Commissie, wat betekende dat de emissierechten voor 2008 niet direct verleend konden worden aan Nederlandse bedrijven.^[2355] Op 25 augustus 2008 stuurde de Europese Commissie een brief waarin aangegeven werd dat Nederland de aanpassingen in het nationaal toewijzingsplan had aangebracht die waren beschreven in de beschikking van de Commissie van 16 januari 2007 en lag de weg open voor het publiceren van een nieuw toewijzingsbesluit . Een eerste versie hiervan werd uitgebracht op 21 november 2008.^[2356] Tegen het besluit werden meer dan 40 beroepen ingesteld, waarvan er drie werden toegewezen door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.^[2357] Het definitieve, gewijzigde toewijzingsbesluit is op 28 juli 2009 vastgesteld.^[2358]

De totale CO₂-emissieruimte in het tweede plan voor deelnemers (inclusief nieuwkomers) voor de periode 2008-2012 is gesteld op 87,0 Mton per jaar. Hiervan wordt bijna 4% van geveild.^[2359] In het toewijzingsplan voor 2008-2012 is het broeikasgas lachgas (distikstofoxide; N₂O) opgenomen voor installaties die salpeterzuur uitstoten. Nederland heeft hiertoe een verzoek ingediend tot een opt-in bij de Europese Commissie in het kader van artikel 24 van de Richtlijn.